Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalneCOM(2012) 628 final - 2012/0297 (NLE)
(2013/C 133/07)
(Dz.U.UE C z dnia 9 maja 2013 r.)
Sprawozdawca: Josef ZBOŘIL
Parlament Europejski, w dniu 19 listopada 2012 r., oraz Rada, w dniu 16 listopada 2012 r., postanowiły, zgodnie z art. 192 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie
wniosku w sprawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne
COM(2012) 628 final - 2012/0297 (NLE).
Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 29 stycznia 2013 r.
Na 487. sesji plenarnej w dniach 13-14 lutego 2013 r. (posiedzenie z 13 lutego) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 116 do 11 - 7 osób wstrzymało się od głosu - przyjął następującą opinię:
1. Wnioski i zalecenia
1.1 Komitet docenia fakt, że koncepcja oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) przyczyniła się do poprawy stanu środowiska w państwach członkowskich i całej UE.
1.2 Efektywność procesu podejmowania ważnych decyzji dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zależy w dużym stopniu od jakości i niezależności informacji wykorzystanych w dokumentacji OOŚ i od jakości całej procedury OOŚ. Podczas oceny jakości należy stosować zasadę proporcjonalności, tzn. jakości należy wymagać także od organów wydających zezwolenia po przeprowadzeniu konstruktywnego dialogu ze społeczeństwem obywatelskim.
1.3 Komitet sądzi, że trzeba zwrócić uwagę na to, że w przypadku przedsięwzięć małych i średnich przedsiębiorstw niezbędne nakłady - zarówno finansowe, jak i przede wszystkim czasowe - mogą stanowić ograniczenie, zwłaszcza jeśli chodzi o wymagane rozwiązania alternatywne wobec danego przedsięwzięcia, w odniesieniu do których nie stosuje się zasady proporcjonalności.
1.4 Dyrektywa OOŚ powinna być stosowana w sposób elastyczny i proporcjonalny, tak by w przypadku przedsięwzięć o znanym lub wcześniej dowiedzionym nieznacznym oddziaływaniu na środowisko możliwe było połączenie procesów wydawania zezwoleń środowiskowych i procesów wydawania zezwoleń na budowę. EKES przyjmuje z zadowoleniem i popiera działania Komisji prowadzące do zwiększenia pewności prawa wśród uczestników procesu OOŚ.
1.5 EKES z ogromnym zadowoleniem odnosi się do propozycji ustalenia harmonogramu głównych etapów wymaganych w dyrektywie (konsultacji społecznych, decyzji dotyczącej preselekcji, ostatecznej decyzji w sprawie OOŚ) i wprowadzenia mechanizmu zapewniającego harmonizację i koordynację procesu OOŚ w całej UE.
1.6 Zdaniem EKES-u w decyzji dotyczącej oddziaływania projektu na środowisko powinno się przewidywać monitorowanie tylko w uzasadnionych przypadkach i w niezbędnym zakresie.
1.7 Jeśli chodzi o propozycję uwzględnienia "dostosowania OOŚ do nowych wyzwań", EKES jest zdania, że takie rozszerzenie zakresu stosowania dyrektywy powinno dotyczyć wszelkich przedsięwzięć o spodziewanym oddziaływaniu na oceniane aspekty ochrony środowiska, przy czym istotną rolę powinna odgrywać zasada proporcjonalności i należy rozróżniać poszczególne etapy przygotowywania i realizacji proponowanego projektu.
1.8 EKES wspiera prawo obywateli do dostępu do informacji i udziału w procesie OOŚ. Jednocześnie jednak domaga się, by zasady realizowania procesu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko były określone tak, by nie mogło dojść do wykorzystywania postanowień dyrektywy OOŚ w celach korupcyjnych i w celu nadmiernego wydłużania terminów. EKES pragnie, by w interesie wszystkich zainteresowanych stron skargi były rozpatrywane w rozsądnym terminie.
2. Dokument Komisji
2.1 Dyrektywa 2011/92/UE harmonizuje zasady oceny oddziaływania projektów na środowisko, wprowadzając minimalne wymogi, i w ten sposób przyczynia się do wysokiego poziomu ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego.
2.2 Zmiana dyrektywy 2011/92/UE jest konieczna w celu poprawy jakości procedury oceny oddziaływania na środowisko, usprawnienia różnych etapów procedury oraz zwiększenia spójności i synergii z innymi przepisami i politykami unijnymi, a także strategiami i politykami opracowywanymi przez państwa członkowskie w obszarach wchodzących w zakres kompetencji krajowych.
2.3 Środki podjęte w celu uniknięcia, ograniczenia i, w miarę możliwości, zrównoważenia niekorzystnych skutków dla środowiska powinny pomóc zapobiegać obniżaniu jakości środowiska naturalnego i wszelkim stratom netto w zakresie różnorodności biologicznej zgodnie z zobowiązaniami przyjętymi przez Unię w związku z konwencją oraz celami i działaniami w ramach unijnej strategii ochrony różnorodności biologicznej na okres do 2020 r.
2.4 Zmiana klimatu będzie nadal powodować szkody dla środowiska i zagrażać rozwojowi gospodarczemu. W związku z tym należy wspierać odporność ekologiczną, społeczną i gospodarczą Unii, aby w skuteczny sposób przeciwdziałać zmianie klimatu na całym terytorium Unii. Działania na rzecz dostosowania do zmiany klimatu i łagodzenia jej skutków należy uwzględnić w wielu sektorach unijnego prawodawstwa.
2.5 W okresie stosowania przepisów dyrektywy 2011/92/UE konieczne jest zapewnienie konkurencyjnych warunków biznesowych, zwłaszcza małym i średnim przedsiębiorstwom, w celu wygenerowania inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, zgodnie z celami określonymi w komunikacie Komisji zatytułowanym "Europa 2020 - Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu".
2.6 Sprawozdanie o oddziaływaniu projektu na środowisko, które musi składać wykonawca, powinno zawierać ocenę rozsądnych rozwiązań alternatywnych wobec proponowanego
projektu, w tym prawdopodobne zmiany stanu środowiska naturalnego w przypadku gdyby projekt nie został zrealizowany (scenariusz odniesienia), co pozwoli podnieść jakość procedury oceny i umożliwi uwzględnianie kwestii dotyczących środowiska na wczesnym etapie opracowania projektu.
2.7 W celu zapewnienia przejrzystości i odpowiedzialności właściwy organ powinien mieć obowiązek uzasadnienia swojej decyzji o udzieleniu zezwolenia na inwestycję i potwierdzenia, że uwzględnił w niej wyniki przeprowadzonych konsultacji i zebrane istotne informacje.
2.8 Należy wprowadzić harmonogramy różnych etapów oceny oddziaływania projektów na środowisko, co pomoże podnieść skuteczność podejmowania decyzji i zwiększyć pewność prawa, z uwzględnieniem charakteru, stopnia złożoności, lokalizacji i wielkości proponowanego projektu. Takie harmonogramy nie powinny w żadnym wypadku powodować naruszenia wysokich norm ochrony środowiska, w szczególności tych, które wynikają z innych przepisów unijnych dotyczących środowiska, ani też utrudniać skutecznego udziału społeczeństwa ani dostępu do wymiaru sprawiedliwości.
3. Uwagi ogólne
3.1 Komitet docenia fakt, że koncepcja oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ) przyczyniła się do poprawy stanu środowiska w państwach członkowskich i UE jako całości. Koncepcja ta stanowi przekrojowe narzędzie w polityce ochrony środowiska oraz systemie prawnym UE i państw członkowskich, który przekłada tę politykę na konkretne ramy regulacyjne.
3.2 Propozycja Komisji dotycząca dalszego ulepszenia systemu oceny oddziaływania projektów na środowisko opiera się na szerokich doświadczeniach zebranych w trakcie wykorzystania OOŚ przez 27 lat od czasu przyjęcia pierwszej dyrektywy(1). Odwołano się także do procesu konsultacji społecznych, a wnioski z tych konsultacji posłużyły do sformułowania proponowanych zmian i dostosowań przepisów ujednoliconej dyrektywy OOŚ 2011/92/EU(2) w celu wyeliminowania niedociągnięć, uwzględnienia zachodzących zmian i nowych wyzwań środowiskowych i społeczno-gospodarczych oraz zapewnienia jej zgodności z zasadami inteligentnych regulacji.
3.3 Efektywność procesu podejmowania ważnych decyzji dotyczących oddziaływania projektu na środowisko zależy w dużym stopniu od jakości informacji wykorzystanych w dokumentacji OOŚ i od jakości całej procedury OOŚ. Jakość należy określić w sposób obiektywny i wymagać jej zgodnie z zasadą proporcjonalności, tzn. odpowiednio do jakości i zakresu informacji dostępnych na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Oprócz jakości i niezależności informacji należy też wymagać kompetentności podmiotów zarządzających procesem oraz stale ją zwiększać, zwłaszcza po stronie organów wydających zezwolenia. EKES zauważa, że wydaje się pożądane, by określić, w jakich warunkach obywatele mogą domagać się przeprowadzenia drugiej ekspertyzy.
3.4 Chociaż nie można w tym przypadku stosować jednolitych wzorców, ponieważ chodzi tu o specyficzne interakcje między danym proponowanym przedsięwzięciem a jego otoczeniem, należy umocnić podstawowe zasady zapewniające wyższej jakości dane w celu ustalenia zasadniczych informacji, a także oceny potencjalnego oddziaływania, alternatywnych rozwiązań i, ogólniej mówiąc, jakości danych. Elastyczność oraz proporcjonalność wymogów muszą odgrywać decydującą rolę w skutecznych procesach OOŚ. Zasada ta jest także podstawowym warunkiem zwiększenia spójności z innymi instrumentami prawnymi UE oraz uproszczenia procedur w celu zmniejszenia niepotrzebnych obciążeń administracyjnych.
3.5 Wzmocnienie procesu wdrażania powinno być priorytetem i podlegać jednolitym ramom europejskim, zezwalającym jednak na niezbędną elastyczność i na dostosowywanie się, zwłaszcza do specyficznych lokalnych i regionalnych potrzeb w zakresie ochrony zdrowia i środowiska. Jednocześnie w przypadku oceny transgranicznego oddziaływania przedsięwzięć ramy te powinny być dostatecznie dobrze określone i zrozumiałe, aby można było zapobiec wejściu w grę nieuzasadnionych interesów.
3.6 Sporządzanie ocen na poziomie lokalnym, regionalnym i krajowym wymaga dostępu do wysokiej jakości danych na szczeblu strategicznym, co pozwoli określić kontekst oceny konkretnych projektów. Administracja państwowa musi określić, kto odpowiada za zestawienie danych i udostępnienie ich podczas procesu oceny wszystkim sektorom.
3.7 EKES docenia to, że Komisja na etapie przygotowań zajmowała się różnymi wariantami potrzebnych zmian dyrektywy OOŚ i po dokładnej analizie wniosek został przygotowany w oparciu o wariant zakładający, zgodnie z oceną skutków, proporcjonalne nakłady gospodarcze i proporcjonalne korzyści dla środowiska. Mimo to Komitet uważa, że trzeba zwrócić uwagę na to, że w przypadku przedsięwzięć małych i średnich przedsiębiorstw nakłady - zarówno finansowe, jak i przede wszystkim czasowe - mogą stanowić ograniczenie, zwłaszcza jeśli chodzi o wymagane rozwiązania alternatywne wobec danego projektu, które mogą oznaczać nawet jego likwidację.
3.8 Dyrektywa OOŚ powinna być stosowana w sposób elastyczny i proporcjonalny, tak by w przypadku przedsięwzięć o znanym lub wcześniej dowiedzionym i nieznacznym oddziaływaniu na środowisko możliwe było połączenie procesów wydawania zezwoleń środowiskowych i procesów wydawania zezwoleń na budowę, dzięki czemu w całym łańcuchu procesów wydawania zezwoleń nie będzie dochodziło do nadmiernych i zbędnych opóźnień. Zalecenie to jest naglące zwłaszcza obecnie, gdy zatwierdzane są sieci transeuropejskie, niezbędne do integracji rynku energii elektrycznej i gazu oraz rozwoju infrastruktury transportowej.
4. Uwagi szczegółowe
4.1 EKES z wyraźnym zadowoleniem przyjmuje zamiar Komisji, by za pośrednictwem proponowanej zmiany dyrektywy OOŚ osiągnąć większą spójność norm prawnych UE, także dzięki doprecyzowaniu definicji, gdy jest to niezbędne. Wykonawca i właściwy organ powinni jednak zgodnie z zasadą proporcjonalności ocenić i wspólnie uzgodnić w odniesieniu do danego projektu wykaz odpowiednich informacji i kryteriów wyboru dla danego przedsięwzięcia/projektu, wymaganych w przypadku danej OOŚ.
4.2 EKES przyjmuje także z zadowoleniem ustalenie harmonogramu głównych etapów wymaganych w dyrektywie (konsultacji społecznych, decyzji dotyczącej preselekcji, ostatecznej decyzji w sprawie OOŚ) i wprowadzenie mechanizmu, który byłby swego rodzaju punktem kompleksowej obsługi OOŚ zapewniającym koordynację lub prowadzenie OOŚ łącznie z ocenami środowiskowymi. Przeciwskuteczne jest jednak umożliwienie organom publicznym dodania kolejnych trzech miesięcy do "podstawowych" trzech miesięcy przewidzianych na przeprowadzenie obowiązkowej preselekcji. Harmonizacja procesów w całej UE jest absolutnie niezbędna i wymóg wydania decyzji w okresie trzech plus jeden miesięcy zapewnia właściwemu organowi dostatecznie dużo czasu.
4.3 EKES popiera propozycję, by w wyjątkowych sytuacjach państwo członkowskie mogło nie wykorzystać OOŚ, gdy jest to konieczne i uzasadnione. Komitet przyjmuje także z zadowoleniem działania Komisji prowadzące do zwiększenia przejrzystości i odpowiedzialności oraz wymóg, by właściwy organ odpowiednio uzasadnił swą decyzję (czy to pozytywną, czy negatywną) dotyczącą danego przedsięwzięcia.
4.4 EKES przyjmuje z zadowoleniem i popiera działania Komisji prowadzące do zwiększenia pewności prawa wśród uczestników procesu oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ). EKES jest jednak przekonany, że aby osiągnąć ten cel, niezbędne jest ustalenie wiążących terminów nie tylko dla poszczególnych etapów procesu OOŚ, ale także dla zakończenia całego procesu i przyjęcia decyzji co do projektu przedsięwzięcia. Konieczne jest zwłaszcza ograniczenie ryzyka nadużyć w ramach poszczególnych etapów procesu OOŚ, które nadmiernie opóźniają wydanie decyzji i zmniejszają w ten sposób pewność prawa wśród uczestników procesu.
4.5 Jeśli chodzi o kwestię wykorzystywania rozwiązań alternatywnych, która była omawiana szeroko i w wielu miejscach, EKES zaleca, by postępować bardzo ostrożnie. Jest oczywiste, że tzw. wariant zerowy ma swe uzasadnienie i logikę, zwłaszcza w przypadku inwestycji w modernizację. Liczba wariantów przedsięwzięcia i szczegółowość ich opracowania powinny odpowiadać zakresowi i charakterowi przedsięwzięcia oraz powinny być z góry ustalone z właściwym organem publicznym.
4.6 Jeśli chodzi o poprawę wdrażania, konkretne dziedziny wymagające uwagi to m.in.:
- zagwarantowanie, by wpływ na różnorodność biologiczną nie został pominięty w procedurze preselekcji; często różne formy oddziaływania na różnorodność biologiczną się kumulują i są pomijane ze względu na małą skalę, choć ich skutki mogą być znaczne;
- zapewnienie udziału społeczeństwa na wczesnym etapie procesu OOŚ;
– wyjaśnienie procesów uwzględniania poglądów i specjalistycznej wiedzy stron trzecich;
- zapewnienie niezależności i jakości oświadczeń i ocen dotyczących środowiska;
- ocena i jaśniej określona procedura stosowana w przypadkach, gdy proponowane środki łagodzące nie działają i gdy pojawiły się poważne negatywne skutki dla środowiska;
- zagwarantowanie, że proponowane środki łagodzące faktycznie są wprowadzane w życie.
4.7 Dalszym problemem jest wymóg dotyczący monitorowania. Zdaniem EKES-u w decyzji dotyczącej OOŚ powinno się przewidywać monitorowanie tylko w uzasadnionych przypadkach i w zakresie niezbędnym do śledzenia decydujących elementów wywierających wpływ na etapie przedsięwzięcia związanym z budową - zgodnie z art. 8 ust. 2 wniosku - jako że obowiązki w zakresie monitorowania na etapie eksploatacji przedsięwzięcia/instalacji określone zostały w obowiązujących przepisach prawnych dotyczących IPPC i przepisy te pozostają w mocy także w ramach np. dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych.
4.8 Jeśli chodzi o propozycję uwzględnienia "dostosowania OOŚ do nowych wyzwań", EKES jest zdania, że takie rozszerzenie zakresu stosowania dyrektywy powinno dotyczyć wszelkich projektów o spodziewanym oddziaływaniu na oceniane aspekty ochrony środowiska. EKES zaleca, by wziąć pod uwagę następujące aspekty:
4.8.1 W dziedzinie ochrony różnorodności biologicznej oddziaływanie przedsięwzięć należy oceniać zarówno w sytuacji, gdy oddziaływanie to będzie miało charakter regionalny, jak i gdy będzie miało charakter lokalny. Podczas gdy inne instrumenty prawne chronią aspekty środowiska (np. parki narodowe, rezerwaty przyrody, "Natura 2000" itd.), istnieje wyraźne zapotrzebowanie na szerzej zakrojony proces oceny, taki jak realizowany w ramach OOŚ, którego dotyczą zarówno przepisy krajowe, jak i prawodawstwo unijne.
4.8.2 Zmiana klimatu jest zjawiskiem globalnym, które wywiera skutki na poziomie lokalnym i wymaga działań na szczeblu lokalnym. Ocena przedsięwzięć z punktu widzenia globalnego wpływu na zmianę klimatu oraz przeciwdziałanie zmianie klimatu to duże wyzwanie. Należy tu stosować zasadę proporcjonalności i zapewniać wytyczne na poziomie krajowym i lokalnym. W dziedzinie ochrony klimatu ocena powinna zatem skupiać się na faktycznym bezpośrednim oddziaływaniu przedsięwzięć na lokalny klimat (użytkowanie gruntów, zasoby wodne itp.) oraz oddziaływaniu o wymiarze regionalnym. EKES uważa za istotną także kwestię oceny możliwości łagodzenia oczekiwanych skutków zmiany klimatu (lokalnych, regionalnych i globalnych).
4.8.3 EKES zwraca przy tym uwagę na to, że proponowane kryterium - emisje gazów cieplarnianych - służące do oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na globalne zmiany klimatyczne nie jest wystarczające. Z tego względu EKES zaleca, aby udostępnić wskazówki w sprawie realizacji tego aspektu oraz by uwzględniać ocenę oddziaływania na zmianę klimatu także na etapie dokonywania strategicznej oceny oddziaływania planów i programów na środowisko.
4.8.4 Ocena ryzyka katastrof nie powinna być nakierowana na czysto hipotetyczne przypadki czy ich hipotetyczne kombinacje. Taka ocena zgodna z zasadą proporcjonalności nie jest zasadniczo nowym wymogiem, o ile nadal będziemy zajmować się możliwymi przewidywalnymi klęskami żywiołowymi (powodziami, rozległymi pożarami, trzęsieniami ziemi itp.).
4.8.5 EKES uważa, że w łańcuchu procesów wydawania zezwoleń potrzebna jest ocena oszczędnego wykorzystywania zasobów naturalnych w ramach OOŚ. Oszczędne wykorzystywanie zasobów naturalnych jest nieodłączną wewnętrzną zasadą, która musi rządzić każdym przedsięwzięciem, by mogło ono mieć szanse na realizację, jednakże utrata różnorodności biologicznej świadczy o tym, że mimo wszystko niezbędne są dalej idące działania proaktywne. Niemniej na etapie OOŚ nie ma wystarczających informacji do dokonania
takiej oceny. Potrzebne są wskazówki i odpowiednie informacje, aby ocenić ten aspekt OOŚ. Choć ocena zużycia surowców, zasobów naturalnych i energii jest w przypadku inwestycji produkcyjnych przedmiotem zintegrowanych pozwoleń wydawanych zgodnie z dyrektywą w sprawie emisji przemysłowych, nie rozwiązało to problemu utraty różnorodności biologicznej.
4.9 EKES wspiera prawo obywateli do dostępu do informacji i udziału w procesie OOŚ. Jednocześnie jednak domaga się, by zasady prowadzenia procesu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko były określone tak, by nie mogło dojść do wykorzystywania postanowień dyrektywy OOŚ w celach korupcyjnych i w celu nadmiernego wydłużania terminów. Okres 27 miesięcy na wydanie decyzji jest zwyczajnie nie do przyjęcia i dyskwalifikuje UE jako przestrzeń gospodarczą odpowiednią do nowych inwestycji.
Bruksela, 13 lutego 2013 r.
|
Przewodniczący |
|
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
|
Staffan NILSSON |
______(1) Dz.U. L 175 z 5.7.1985, ss. 40-48.
(2) Dz.U. L 26 z 28.1.2012, s. 1.
