Nadzór makroostrożnościowy nad systemem finansowym i ustanawiającego Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego ***IP7_TA(2010)0271
Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego wspólnotowego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanawiającego Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego (COM(2009)0499 - C7-0166/2009 - 2009/0140(COD))
(2011/C 351 E/37)
(Dz.U.UE C z dnia 2 grudnia 2011 r.)
(Zwykła procedura prawodawcza: pierwsze czytanie)
Wniosek został zmieniony w dniu 7 lipca 2010 r. w następujący sposób(1):
POPRAWKI PARLAMENTU(*)
do wniosku Komisji
ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
w sprawie unijnego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanawiające Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego
PARLAMENT EUROPEJSKI I RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 114,
uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej,
uwzględniając opinię Europejskiego Banku Centralnego(2), uwzględniając opinię Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego(3), stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą(4), a także mając na uwadze, co następuje:
(1) Stabilność finansowa jest warunkiem wstępnym, który musi zostać spełniony, aby realna gospodarka mogła zapewnić miejsca pracy, kredyty i wzrost. Kryzys finansowy ujawnił istotne braki w nadzorze finansowym, który nie był w stanie zapobiec nagromadzeniu się nadmiernych ryzyk w obrębie systemu finansowego. Kryzys ma ogromne konsekwencje dla podatników, dla wielu obywateli Unii, którzy pozostają bez pracy oraz dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Państwa członkowskie nie mogą sobie pozwolić na ratowanie instytucji finansowych, w razie gdyby pojawił się nowy kryzys na taką samą skalę, bez naruszenia zasad paktu stabilności i wzrostu.
(1a) Na długo przed kryzysem finansowym Parlament Europejski regularnie wzywał do wzmocnienia prawdziwie równych warunków konkurencji dla wszystkich podmiotów działających na szczeblu unijnym, a jednocześnie wskazywał znaczące uchybienia w zakresie unijnego nadzoru nad jeszcze bardziej zintegrowanymi rynkami finansowymi (w swoich rezolucjach z dnia 13 kwietnia 2000 r. dotyczących komunikatu Komisji w sprawie wprowadzania w życie ram dla rynków finansowych: plan działania(5), z dnia 21 listopada 2002 r. w sprawie zasad nadzoru ostrożnościowego w Unii Europejskiej(6), z dnia 11 lipca 20007 r. w sprawie polityki usług finansowych (2005-2010) - białej księgi(7), z dnia 23 września 2008 r. z zaleceniami dla Komisji w sprawie funduszy hedgingowych i niepublicznego rynku kapitałowego(8), z dnia 9 października 2008 r. z zaleceniami dla Komisji w sprawie działań następczych w związku z metodą Lamfalussy'ego: przyszła struktura nadzoru(9), z dnia 22 kwietnia 2009 r. w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącej ubezpieczeń na życie w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Solvency II)(10)oraz z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie agencji ratingowych(11)).
(2) W listopadzie 2008 r. Komisja zleciła grupie wysokiego szczebla pod przewodnictwem Jacques'a de Larosière'a ("grupa de Larosière'a") opracowanie zaleceń w sprawie wzmocnienia europejskich rozwiązań w zakresie nadzoru, aby lepiej chronić obywateli i odbudować zaufanie do systemu finansowego.
(3) W swoim raporcie końcowym przedstawionym w dniu 25 lutego 2009 r. (sprawozdanie de Larosière'a) grupa de Larosière'a zaleciła m.in. utworzenie na poziomie Unii organu, którego zadaniem byłoby nadzorowanie ryzyka w systemie finansowym jako całości.
(4) W komunikacie "Realizacja europejskiego planu naprawy" z dnia 4 marca 2009 r. Komisja przyjęła z zadowoleniem i poparła zalecenia grupy de Larosière'a. Podczas posiedzenia w dniach 19-20 marca 2009 r. Rada Europejska potwierdziła, że należy poprawić regulacje dotyczące instytucji finansowych i nadzór nad tymi instytucjami w UE i że podstawę tego działania powinien stanowić raport grupy de Larosière'a.
(5) W swoim komunikacie "Europejski nadzór finansowy" z dnia 27 maja 2009 r. Komisja przedstawiła szereg reform obecnych rozwiązań mających na celu ochronę stabilności finansowej na poziomie Unii, w tym propozycję utworzenia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego (ESRB) odpowiedzialnej za nadzór makroostrożnościowy. Stanowisko Komisji zostało poparte przez Radę ECOFIN w dniu 9 czerwca 2009 r. i Radę Europejską podczas posiedzenia w dniach 18-19 czerwca; przyjęto także pozytywnie zamiar przedstawienia przez Komisję wniosków legislacyjnych, tak by nowy system zaczął obowiązywać w 2010 r. przyjęto także pozytywnie zamiar przedstawienia przez Komisję wniosków legislacyjnych, tak by nowy system zaczął obowiązywać w 2010 r. Rada wyraziła również stanowisko, zbieżne z opinią Komisji, że "EBC powinien zapewnić ESRB wsparcie analityczne, statystyczne, administracyjne i logistyczne, korzystając również z porad technicznych ze strony krajowych banków centralnych i krajowych organów nadzoru". Wsparcie ze strony EBC dla ESRB oraz powierzone i przypisane ESRB zadania nie powinny naruszać zasady niezależności EBC w wykonywaniu jego zadań zgodnie z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).
(5a) Biorąc pod uwagę integrację międzynarodowych rynków finansowych, istnieje potrzeba zdecydowanego zaangażowania ze strony Unii na skalę globalną. ESRB powinna korzystać z wiedzy komitetu naukowego wysokiego szczebla i wziąć na siebie pełną odpowiedzialność na skalę globalną wymaganą, aby zapewnić, że głos Unii w sprawach dotyczących stabilności finansowej będzie słyszalny, szczególnie w zakresie współpracy z Międzynarodowym Funduszem Walutowym (MFW), Financial Services Board (FSB) i wszystkimi partnerami z G-20.
(5b) ESRB powinna się między innymi przyczynić do realizacji zaleceń MFW, FSB i Banku Rozrachunków Międzynarodowych (BIS) zawartych we wstępnym rozpatrzeniu ich sprawozdania w sprawie wytycznych do oceny systemowej roli instytucji, rynków i instrumentów finansowych opublikowanego w październiku 2009 r., w których stwierdzają, że ryzyko systemowe musi być dynamiczne, aby uwzględniać ewolucję sektora finansowego i światowej gospodarki. Ryzyko systemowe może być postrzegane jako ryzyko zakłócenia usług finansowych spowodowanego upośledzeniem całego lub części systemu finansowego i które może spowodować poważne negatywne konsekwencje dla realnej gospodarki.
(5c) Sprawozdanie w sprawie wytycznych do oceny systemowej roli instytucji finansowych stwierdza także, że ocena ryzyka systemowego może ulegać zmianie w zależności od sytuacji ekonomicznej. Będzie ona także uzależniona od infrastruktury finansowej i rozwiązań przewidzianych w ramach zarządzania kryzysowego oraz zdolności do zajęcia się problemami w momencie ich wystąpienia. Instytucje mogą być systemowo istotne dla lokalnych, krajowych lub międzynarodowych systemów finansowych i gospodarek. Kluczowe kryteria pomagające zidentyfikować systemową rolę rynków i instytucji to: ich wielkość (ilość usług finansowych świadczonych przez poszczególne elementy systemu finansowego), zastępowalność (zakres, w jakim inne elementy systemu mogą świadczyć te same usługi w razie zakłóceń) i wzajemne powiązania (powiązanie z innymi elementami sytemu). Ocena oparta na tych trzech kryteriach powinna zostać uzupełniona odniesieniem do wad sektora finansowego i potencjału ram instytucjonalnych do reagowania na problemy sektora finansowego.
(5d) Zadaniem ESRB powinny być monitorowanie i ocena ryzyka systemowego w normalnej sytuacji w celu zmniejszenia podatności systemu na ryzyko awarii elementów systemowych i zwiększenia odporności systemu finansowego na wstrząsy. W tym zakresie ESRB powinna zagwarantować stabilność finansową oraz zmniejszyć negatywny wpływ na rynek wewnętrzny i na realną gospodarkę. W celu spełnienia tego zadania ESRB powinna przeanalizować wszystkie istotne informacje, zwłaszcza odnośne ustawodawstwo mające potencjalny wpływ na stabilność finansową, takie jak przepisy dotyczące rachunkowości, upadłości i dofinansowania.
(6) Prawidłowo funkcjonująca Unia i globalne systemy finansowe oraz zmniejszenie liczby dotyczących ich zagrożeń wymagają zwiększonej spójności między makro i mikro nadzorem. Jak stwierdzono w przygotowanym przez lorda Turnera dokumencie przeglądowym pt. "A regulatory response to the global banking crisis" z marca 2009 r., "Solidniejsze rozwiązania wymagają albo zwiększenia uprawnień władz krajowych, co oznacza mniejsze otwarcie jednolitego rynku, albo wyższego poziomu integracji europejskiej". Mając na uwadze rolę solidnego systemu finansowego, jeśli chodzi o jego wkład na rzecz konkurencyjności i wzrostu w Unii i jego wpływu na realną gospodarkę, instytucje unijne, zgodnie z zaleceniami zawartymi w sprawozdaniu de Larosière'a, wybrały większy poziom europejskiej integracji.
(6a) Ten nowo zaplanowany system makronadzoru wymaga wiarygodnego i przywództwa na wysokim szczeblu. W związku z tym i z uwagi na jego kluczową rolę oraz jego międzynarodową i wewnętrzną wiarygodność, a także w duchu raportu de Larosière'a, przewodniczącym ESRB powinien być prezes EBC. Ponadto należy zwiększyć wymogi dotyczące odpowiedzialności, a także skład organów ESRB, aby uwzględnić szeroki zakres doświadczeń, środowisk i opinii.
(6b) W sprawozdaniu de Larosière'a stwierdzono także, że nadzór makroostrożnościowy nie ma znaczenia dopóki nie ma w pewnym stopniu wpływu na nadzór w skali mikro, a jednocześnie nadzór mikroostrożnościowy nie może skutecznie chronić stabilności finansowej bez właściwego uwzględnienia sytuacji w skali makro.
(6c) Należy stworzyć europejski system nadzoru finansowego (ESFS) obejmujący podmioty sprawujące nadzór finansowy zarówno na szczeblu krajowym, jak i na szczeblu unijnym, funkcjonujący jako sieć. Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy zapisaną w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, strony ESFS powinny współpracować w zaufaniu i wzajemnym szacunku, szczególnie celem zapewnienia, aby następował między nimi przepływ odpowiednich i wiarygodnych informacji. Na szczeblu UE sieć powinna obejmować ESRB i trzy organy mikronadzoru: europejski organ nadzoru (bankowość) ustanowiony na mocy rozporządzenia (UE) nr .../2010, europejski organ nadzoru (giełda i papiery wartościowe) ustanowiony na mocy rozporządzenia (UE) nr .../2010 i europejski organ nadzoru (ubezpieczenia i pracownicze programy emerytalne) ustanowiony na mocy rozporządzenia (UE) nr .../2010.
▐
(7a) ESRB powinna posiadać Zarząd Główny, Komitet Sterujący, Sekretariat oraz Doradczy Komitet Naukowy.
(8) W razie potrzeby ESRB powinna wydawać i podawać do wiadomości publicznej ostrzeżenia i zalecenia o charakterze ogólnym dotyczące całej Unii albo poszczególnych państw członkowskich lub grup państw członkowskich, w których przewidziany byłby konkretny termin na właściwą odpowiedź polityczną. Jeśli tego typu ostrzeżenia lub zalecenia kierowane są do jednego państwa członkowskiego lub grupy państw członkowskich, ESRB ma możliwość zaproponowania odpowiednich środków wsparcia. W stosownym przypadku Komisja może - z własnej inicjatywy lub na wniosek ESRB, organu nadzoru, Parlamentu Europejskiego lub Rady - podjąć decyzję skierowaną do organu nadzoru stanowiącą o wystąpieniu sytuacji nadzwyczajnej.
(8a) ESRB powinna podjąć decyzję o utrzymaniu zalecenia w poufności lub też o jego podaniu do publicznej wiadomości, pamiętając, że w niektórych okolicznościach publiczne ujawnienie zaleceń może przyczynić się do ich lepszego przestrzegania.
(8b) ESRB powinna opracować barwny kod umożliwiający zainteresowanym stronom lepszą ocenę charakteru zagrożenia.
(9) Aby zwiększyć wagę i legitymację ostrzeżeń oraz zaleceń, powinny być one przekazywane za pośrednictwem Parlamentu Europejskiego, Rady, Komisji, adresatów zaleceń oraz, w odpowiednich przypadkach, europejskich organów nadzoru.
(10) ESRB powinna także monitorować przestrzeganie zaleceń na podstawie sprawozdań przedstawianych przez adresatów tych zaleceń, aby zapewnić faktyczną realizację jej ostrzeżeń i zaleceń. Adresaci zaleceń powinni odpowiednio uzasadnić każdy brak dostosowania się do zaleceń ESRB (mechanizm "działaj lub wyjaśnij"), w szczególności Parlamentowi Europejskiemu. ESRB powinna mieć możliwość zwrócenia się do Parlamentu Europejskiego i Rady, jeśli nie jest zadowolona z odpowiedzi adresatów na zalecenia.
▐
(12) ESRB powinna składać sprawozdania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie co najmniej raz w roku, a w okresach powszechnych trudności finansowych jeszcze częściej.
(13) Wiodąca rola w nadzorze makroostrożnościowym powinna przypadać EBC i krajowym bankom centralnym, ponieważ dysponują one wiedzą ekspercką i spoczywają już na nich obowiązki dotyczące stabilności finansowej. Udział organów nadzoru mikroostrożnościowego w pracach ESRB jest niezbędny, aby ocena ryzyka makroostrożnościowego opierała się na pełnych i prawidłowych informacjach dotyczących zmian w systemie finansowym. W związku z powyższym przewodniczący europejskich organów nadzoru powinni być członkami z prawem głosu. W duchu otwartości członkami Zarządu Głównego powinno zostać sześć niezależnych osób, które nie powinny być członkami europejskiego organu nadzoru, wybranych na podstawie ich ogólnych kompetencji i zaangażowania w sprawy Unii oraz różnorodnych doświadczeń w dziedzinie nauki lub w sektorze prywatnym, w szczególności w MŚP, związkach zawodowych lub jako dostawcy lub użytkownicy usług finansowych, i spełniających wszelkie gwarancje w zakresie niezależności i poufności. W posiedzeniach Zarządu Głównego w charakterze członków bez prawa głosu powinni uczestniczyć po jednym przedstawicielu właściwych organów krajowych z każdego państwa członkowskiego.
(14) Udział członka Komisji przyczyni się do stworzenia połączenia z nadzorem makroekonomicznym i nadzorem finansowym prowadzonym przez Unię, natomiast obecność przewodniczącego Komitetu Ekonomiczno-Finansowego odzwierciedla rolę ministerstw finansów w ochronie stabilności finansowej.
(14a) Jako że banki i instytucje finansowe z krajów trzecich należących do Europejskiego Obszaru Gospodarczego lub Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu mogą działać w Unii, powinno być możliwe zaproszenie po jednym przedstawicielu wysokiego szczebla z każdego z tych państw, za zgodą tych państw, do uczestnictwa w posiedzeniach Zarządu Głównego ESRB.
(15) Konieczne jest, aby członkowie ESRB wykonywali swoje obowiązki w sposób bezstronny i brali pod uwagę wyłącznie stabilność finansową w Unii Europejskiej jako całości. W przypadku, gdy osiągnięcie konsensusu jest niemożliwe, przy podejmowaniu decyzji w sprawie ostrzeżeń i zaleceń ESRB głosy nie powinny być ważone, a decyzje powinny co do zasady zapadać zwykłą większością.
(16) Ze względu na wzajemne powiązania instytucji i rynków finansowych monitorowanie i ocena potencjalnych ryzyk systemowych powinny opierać się na obszernym zestawie odpowiednich danych i wskaźników makroekonomicznych oraz mikrofinansowych. Wyżej wymienione ryzyka systemowe obejmują ryzyka zakłóceń usług finansowych spowodowanych poważnymi szkodami w całym systemie finansowym Unii lub w jego części, które mogą wywołać poważne negatywne skutki dla rynku wewnętrznego i dla realnej gospodarki. Każdy rodzaj instytucji finansowej i pośrednika, rynku, infrastruktury i instrumentu może być systemowo istotny. ESRB powinna w związku z tym mieć dostęp do wszystkich informacji niezbędnych do wykonywania jej obowiązków, zachowując je w poufności zgodnie z odpowiednimi wymogami.
(17) Uczestnicy rynku mogą wnieść cenny wkład w zrozumienie przemian mających wpływ na system finansowy. W razie potrzeby ESRB powinna zatem konsultować się z zainteresowanymi stronami z sektora prywatnego (przedstawicielami sektora finansowego, stowarzyszeniami konsumentów, grupami użytkowników z obszaru usług finansowych ustanowionego przez Komisję lub na mocy prawodawstwa Unii itp.) oraz dać im odpowiednią możliwość wypowiedzenia się. Ponadto, z uwagi na brak ścisłej definicji ryzyka systemowego oraz z uwagi na fakt, że ocena ryzyka systemowego może ulegać zmianie zależnie od sytuacji gospodarczej, ESRB powinna dysponować szerokim zakresem doświadczeń i umiejętności wśród swego personelu i doradców.
▐
(19) Ustanowienie ESRB powinno przyczynić się bezpośrednio do osiągnięcia celów rynku wewnętrznego. Unijny nadzór makroostrożnościowy nad systemem finansowym stanowi integralny element nowych rozwiązań nadzorczych w Unii, ponieważ aspekt makroostrożnościowy jest ściśle związany z zadaniami w zakresie nadzoru mikroostrożnościowego, które zostały powierzone europejskim organom nadzoru. Tylko wdrożenie rozwiązań odpowiednio uwzględniających współzależność między zagrożeniami mikro- i makroostrożnościowymi może wzbudzić dostateczne zaufanie wszystkich zainteresowanych stron, tak by angażowały się one w transgraniczną działalność finansową. ESRB powinna monitorować i oceniać ryzyka dla stabilności finansowej wynikające z wydarzeń, które mogą oddziaływać na poziomie sektorowym lub na poziomie systemu finansowego jako całości. Przeciwdziałając takim zagrożeniom, ESRB wniosłaby bezpośredni wkład w zintegrowaną unijną strukturę nadzorczą niezbędną do promowania wśród państw członkowskich spójnych i udzielanych w odpowiednim czasie odpowiedzi politycznych, nie dopuszczając do przyjmowania rozbieżnych podejść i ulepszając działanie rynku wewnętrznego.
(20) Ze względu na integrację europejskich rynków finansowych państwa członkowskie nie mogą osiągnąć w sposób wystarczający celu, którym jest skuteczny nadzór makroostrożnościowy unijnego systemu finansowego, dlatego też Unia może przyjmować środki zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 Traktatu. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w przywołanym artykule niniejsze rozporządzenie nie wykracza poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tych celów,
(20a) Jak zaproponowano w sprawozdaniu de Larosière'a, konieczne jest podejście etapowe, a Parlament Europejski i Rada powinny dokonać pełnego przeglądu ESFS, ESRB i ESA
do ... (*),
PRZYJMUJĄ NINIEJSZE ROZPORZĄDZENIE:
______
(1) Sprawa została następnie odesłana do komisji parlamentarnej zgodnie z art. 57 ust. 2 akapit drugi Regulaminu (A7-0168/2010).
(2) Dz.U. C 270 z 11.11.2009, s. 1.
(3) Opinia z dnia 22 stycznia 2010 r. (dotychczas nieopublikowana w Dzienniku Urzędowym).
(4) Stanowisko Parlamentu Europejskiego z dnia ....
(5)Dz.U. C 40 z 7.2.2001, s. 453.
(6)Dz.U. C 25 E z 29.1.2004, s. 394.
(7)Dz.U. C 175 E z 10.7.2008, s. 392.
(8)Dz.U. C 8 E z 14.1.2010, s. 26.
(9)Dz.U. C 9 E z 15.1.2010, s. 48.
(10)Teksty przyjęte, P6_TA(2009)0251.
(11)Teksty przyjęte, P6_TA(2009)0279.
(12) Dz.U. L 145 z 31.5.2001, s. 43.
(*) Poprawki polityczne: tekst nowy lub zmieniony został zaznaczony kursywą i wytłuszczonym drukiem; symbol ▐ sygnalizuje skreślenia.
(**)Trzy lata po wejściu w życie niniejszego rozporządzenia.
