NIK sprawdziła, jak wygląda proces dopuszczania podręczników do użytku szkolnego – stwierdziła, że MEiN przestrzegało swojego rozporządzenia dotyczącego procedur, tyle że nie dookreślały one zasad wyznaczania rzeczoznawców dopuszczających podręczniki do użytku szkolnego.
Podręczniki szkolne z historii, WOS i polskiego>>
Opiniowała tylko jedna czwarta rzeczoznawców
Podstawowymi aktami prawnymi regulującymi kwestię dopuszczania podręczników do użytku szkolnego są: ustawa o systemie oświaty oraz rozporządzenie w sprawie dopuszczania podręczników. Aby podręcznik mógł być dopuszczony do użytkowania w szkołach, najpierw jego wydawca składa wniosek do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Następnie minister bada wniosek pod kątem formalnym, po czym zleca opiniowanie podręcznika wskazanym przez siebie rzeczoznawcom. Jeśli opinie są pozytywne, minister dopuszcza podręcznik do użytku szkolnego. Nauczyciele samodzielnie decydują o tym, czy będą korzystać z wybranego przez siebie podręcznika, czy z innych materiałów edukacyjnych lub ćwiczeniowych. Mogą również prowadzić proces kształcenia bez korzystania z takich pomocy dydaktycznych.
Kontrola NIK wykazała, że opinie sporządzało tylko 24 proc. ekspertów ujętych na liście prowadzonej przez ministra. Zgłoszone do MEiN podręczniki opiniowało tylko 189 spośród 792 rzeczoznawców do kształcenia ogólnego, wpisanych na prowadzoną przez MEiN listę. Część ekspertów sporządzała opinie wielokrotnie - nawet do 21 razy. W jednym przypadku doszło nawet do konfliktu interesów - podręcznik zgłoszony przez Wydawnictwa Szkolne i Pedagogiczne opiniował rzeczoznawca, który jednocześnie był autorem książek publikowanych przez tego wydawcę.
Sprawdź w LEX:
- Jakie zmiany przepisów pojawiły się w 2023 r. w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły? >
- Czy sekretarka szkoły może założyć własną działalność gospodarczą? >
- Czy nauczyciel zastępujący dyrektora może dokonać oceny pracy nauczyciela? >
- Czy lekcje w szkole mogą być nagrywane? >
Arbitralny wybór urzędnika
Wybór rzeczoznawców nie był dokumentowany – brakowało m.in. pisemnego uzasadnienia dla dokonanego wyboru. Przedstawiciele MEiN nie przedstawili dowodów na to, że przy wskazywaniu rzeczoznawców kierowali się kryteriami rozumianymi jako rekomendacje wydawane przez uprawnione instytucje czy organizacje w ramach procedury wpisywania ich na listę.
Sprawdź w LEX: W jakiej formie dyrektor ustala, na podstawie zaproponowanych przez nauczycieli podręczników, szkolny zestaw podręczników? >
Dodatkowo – jak wskazuje NIK – procedury mocno się przedłużały, a resort edukacji nie egzekwował terminowego opiniowania od 106 rzeczoznawców. Z tytułu opóźnienia lub nienależytego wykonania przez nich umowy ministerstwo nałożyło w sumie 210 kar umownych na łączną kwotę prawie 13 tys. zł. NIK zauważa, że zgodnie z przepisami, w przypadku dwukrotnego, nieuzasadnionego przekroczenia terminu na sporządzenie opinii, minister może skreślić rzeczoznawcę z listy. Tymczasem w przypadku 46 rzeczoznawców kary nakładano wielokrotnie. NIK zwraca uwagę, że Minister nie stworzył odpowiednich procedur, które umożliwiłyby mu skuteczne egzekwowanie terminowego sporządzania opinii przez rzeczoznawców. NIK dostrzega konieczność doprecyzowania zapisów w umowach z rzeczoznawcami tak, by umożliwić monitorowanie terminowości wydawania przez nich opinii w każdym przypadku, a nie tylko w sytuacji otrzymania informacji o opóźnieniach od wydawców.
Sprawdź w LEX: Czy dyrektor szkoły może przekazać innej szkole podręczniki do klasy VII? >
Potrzebne jasne procedury
NIK rekomenduje zmiany, które gwarantowałyby, że oceny faktycznie dokonywał będzie ekspert – sugeruje uwzględnienie – podczas wyboru rzeczoznawców ich doświadczenia w prowadzeniu zajęć dydaktycznych na etapie edukacyjnym, do którego ma być przeznaczony podręcznik będący przedmiotem procedury dopuszczenia do użytku szkolnego.
W pierwszej kolejności stworzyć należy jednak procedurę rzeczoznawców do sporządzania opinii na temat podręczników, w tym zasad i kryteriów tego wyboru oraz sposobu dokumentowania podejmowanych czynności.
- Dla mnie brak takich transparentnych procedur to szerszy, wręcz systemowy problem, który nie dotyczy jedynie tego ministerstwa – mówi Prawo.pl dr Marlena Sakowska-Baryła, radca prawny, partner w Sakowska-Baryła, Czaplińska Kancelaria Radców Prawnych Sp.p. – Kryteria wyboru ekspertów, niezależnie, czy dopuszczających podręczniki do użytku szkolnego, czy tworzących podstawę programową, powinny być wyraźnie określone i eliminować sytuacje, w której podręcznik danego wydawnictwa ocenia osoba, która brała udział w jego tworzeniu. W procedurze administracyjnej i cywilnej są gotowe rozwiązania dotyczące wyłączania sędziego lub pracownika organu administracji – analogiczne powinny obowiązywać również rzeczoznawców – wskazuje.
Sprawdź w LEX: Czy podręczniki szkolne znajdujące się na stanie biblioteki podlegają inwentaryzacji? >
Problem z ujawnianiem ekspertów i ich wynagrodzeń
Nie jest to pierwszy raz, gdy ministerstwu wytyka się swobodne podejście do wyłaniania ekspertów - podobny spór dotyczył konsultacji ws. reformy edukacji oraz listy osób tworzących podstawy programowe. Na początku resort w ogóle nie chciał ujawnić, kto znalazł się na liście ekspertów piszących programy. Wystąpiła o to - w trybie dostępu do informacji publicznej - Fundacja Przestrzeń dla edukacji. MEN wydało decyzję odmowną, którą wnioskodawca zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Decyzję o odmowie ówczesna minister Anna Zalewska tłumaczyła, że dane wszystkich ekspertów resort poda tylko na żądanie sądu, ponieważ szefowie grup eksperckich, których nazwiska udostępniono, mieli kłopoty medialne i "musieli borykać się z emocjami dziennikarzy". Sądów nie przekonały argumenty resortu edukacji, w wyroku z 20 września 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 735/17). WSA stwierdził, że brakuje racjonalnych przesłanek uzasadniających utajnianie imion i nazwisk osób, które zadania realizowały w wyniku zawartych z organem państwowym umów cywilnoprawnych. Orzeczenie podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając kasację i MEN w końcu podał nazwiska ekspertów.
Sprawdź w LEX: Czy rada rodziców powinna opiniować wybór podręcznika szkolnego? >
Resort konsekwentnie odmawiał natomiast podania wysokości ich wynagrodzeń, mimo że zostały wypłacone ze środków publicznych i z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jasno wynika, że kontrahenci podmiotów publicznych muszą liczyć się z tym, że "korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony" (wyrok NSA 12 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 759/ 14). Do tej kwestii również nawiązuje NIK w swoich rekomendacja dotyczących procedury dopuszczania podręczników do użytku szkolnego - zaleca stosowanie procedur zakupu, określonych w Zarządzeniu Dyrektora Generalnego MEiN w sprawie organizacji udzielania zamówień publicznych i dokonywania zakupów w MEiN, w odniesieniu do umów o dzieło zawieranych z rzeczoznawcami w przedmiocie opiniowania podręczników.
Zobacz procedurę w LEX: Badanie przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej >
Zobacz w LEX: Kalendarz zadań dyrektora - Marzec 2023 >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.