(COM(2021) 778 final)(2022/C 323/07)
(Dz.U.UE C z dnia 26 sierpnia 2022 r.)
Sprawozdawca: Giuseppe GUERINI
| Wniosek o konsultację |
Komisja, 21.1.2022 |
| Podstawa prawna |
Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna |
Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji |
| Data przyjęcia przez sekcję |
6.4.2022 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
18.5.2022 |
| Sesja plenarna nr |
569 |
| Wynik głosowania |
|
| (za/przeciw/wstrzymało się) |
179/1/4 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. EKES z aprobatą przyjmuje plan działania na rzecz gospodarki społecznej, w którym uwzględniono wiele kluczowych kwestii poruszanych przez Komitet na przestrzeni lat, poczynając od opinii INT/447 z 2009 r. 1 . Wyraźnie wskazano w nim, że instytucje europejskie powinny propagować i uznawać różne formy prawne charakteryzujące ekosystem gospodarki społecznej, również ze względu na jego szczególną rolę we wspieraniu gospodarki lokalnej i bliskość z terytoriami i społecznościami lokalnymi.
1.2. Brutalna wojna agresywna wobec Ukrainy i powodowany nią exodus uchodźców uwidaczniają wielką skłonność narodów Europy i organizacji społeczeństwa obywatelskiego do okazywania solidarności poprzez aktywne przyjmowanie potrzebujących oraz zarządzanie pomocą humanitarną - potwierdza to ważną rolę gospodarki społecznej w organizowaniu działań solidarnościowych podczas kryzysów humanitarnych.
1.3. Jednak w wielu państwach członkowskich wciąż nie wykorzystuje się potencjału gospodarki społecznej. Z tego powodu należy powiązać plan działania ze średnio- i długoterminowymi działaniami poprzez ukierunkowanie i koordynację niezbędnych działań i wzmocnienie odnośnych ram prawnych. W związku z tym EKES w pełni popiera działania zmierzające do przedstawienia w 2023 r. wniosku dotyczącego zalecenia Rady
1.4. Komitet sugeruje zwiększenie skuteczności planu działania dzięki wzmocnieniu go poprzez przedstawienie konkretnych propozycji w czterech obszarach zainteresowania: (i) współpraca między administracją publiczną i podmiotami gospodarki społecznej; (ii) kwestie pomocy państwa; (iii) inwestycje i instrumenty finansowe; (iv) opodatkowanie. Umożliwi to ściślejsze powiązanie planu działania z europejską strategią do 2030 r., ze szczególnym uwzględnieniem roli, jaką gospodarka społeczna może odegrać we wspieraniu transformacji ekologicznej, cyfrowej i społecznej.
1.5. EKES ma nadzieję, że plan działania na rzecz gospodarki społecznej będzie promować bardziej ukierunkowane inwestowanie środków europejskich - przeznaczonych na krajowe plany odbudowy i zwiększania odporności - w realizację celów dotyczących włączenia społecznego, kształcenia i promowania zatrudnienia, ze szczególnym uwzględnieniem ludzi młodych, rodzin oraz osób podatnych na zagrożenia. Zaleca, by zwrócić szczególną uwagę na szkolenie w zakresie umiejętności cyfrowych osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji.
1.6. W celu promowania dobrych praktyk współpracy między organami publicznymi i podmiotami gospodarki społecznej EKES zaleca rozwój instrumentów w zakresie zarządzania terytorialnego opartego na współpracy, a także instrumentów dotyczących wspólnego administrowania, gdyż jest to najlepszy sposób na angażowanie szerokiego wachlarza zainteresowanych stron, a tym samym wzmocnienia kultury pomocniczości.
1.7. EKES docenia, że w planie działania zaproponowano wzmożenie wysiłków na rzecz ukierunkowania zamówień i koncesji publicznych na osiąganie celów społecznych i środowiskowych i zaleca wzmocnienie form partnerstwa publiczno-prywatnego.
1.8. EKES zachęca Komisję, by zgodnie z zawartymi w planie uwagami dotyczącymi opodatkowania, zwróciła szczególną uwagę na opodatkowanie podmiotów gospodarki społecznej w ramach inicjatywy ustawodawczej "Działalność gospodarcza w Europie: Ramy opodatkowania dochodu" (ramy BEFIT), która ma zostać przedstawiona w najbliższych miesiącach.
2. Uwagi ogólne i kontekst
2.1. W planie działania na rzecz gospodarki społecznej zaproponowano wieloletnią perspektywę do 2030 r. Planowi towarzyszą mu dwa dokumenty robocze. Pierwszy z nich zawiera dodatkowe wskazówki do komunikatu pt. "Budowanie gospodarki służącej ludziom: plan działania na rzecz gospodarki społecznej", i należy traktować go równolegle do wdrażania Europejskiego filaru praw socjalnych. Drugi dokument pt. "Scenariusze w kierunku współtworzenia ścieżki transformacji w kierunku bardziej odpornego, zrównoważonego i cyfrowego ekosystemu przemysłowego gospodarki bliskości i gospodarki społecznej" wpisuje się w nową europejską strategię przemysłową, w ramach której gospodarka społeczna może odgrywać funkcję innowacyjną i wspierać uczciwą i sprawiedliwą transformację w sektorach strategicznych, takich jak gospodarka cyfrowa i ekologiczna.
2.2. EKES popiera dążenie do osiągnięcia konwergencji między planem działania na rzecz gospodarki społecznej a Europejskim filarem praw socjalnych oraz między wspomnianym planem a nową europejską strategią przemysłową - w ramach tej ostatniej podjęto innowacyjny krok polegający na określeniu konkretnego ekosystemu gospodarki społecznej. W związku z tym ważne jest, aby cele średnio- i długoterminowe były lepiej określone również w odniesieniu do okresu po 2023 r. Gospodarka społeczna może być w istocie bardzo pomocna w stawianiu czoła głównym wyzwaniom stojącym przed Europą, takim jak: zmniejszanie nierówności, presja demograficzna, zapewnianie wsparcia młodym pokoleniom, zarządzanie przyjmowaniem uchodźców i migrantów oraz stabilność systemów opieki zdrowotnej i europejskiego modelu opieki społecznej.
2.3. EKES uważa za konieczne, by plan działania promował także środki skoordynowane z planem dotyczącym jednolitego rynku kapitałowego, jak zalecono w opiniach ECO/533 2 i INT/965 3 , w których wzywa się do uwzględnienia w ramach unii rynków kapitałowych szczególnego charakteru instrumentów finansowych przeznaczonych dla sektora gospodarki społecznej.
2.4. Chociaż plan działania nie zawiera prawnej definicji pojęcia gospodarki społecznej, to określa cechy charakterystyczne dla działających w niej podmiotów, a mianowicie: (i) prymat człowieka oraz celów społecznych nad zyskiem; (ii) reinwestowanie wszystkich lub większości zysków w działania realizowane w interesie zbiorowym lub w interesie członków stowarzyszonych i beneficjentów, w kontekście interesu ogólnego; (iii) demokratyczne i partycypacyjne zarządzanie.
2.5. EKES podziela te zasady i zachęca Komisję i państwa członkowskie do podjęcia bardziej odważnych i skoordynowanych inicjatyw w celu określenia wspólnych i skoordynowanych ram prawnych dla gospodarki społecznej, konsolidujących trzy wyżej wymienione zasady, co pozwoli uniknąć niejasności i niepewności. Zdefiniowanie różnych coraz powszechniejszych sposobów organizacji i prowadzenia działalności pomogłoby również osiągnąć cel, jakim jest nadanie statutu europejskiego stowarzyszeniom, towarzystwom ubezpieczeń wzajemnych i fundacjom, w szczególności tym, które muszą działać w wymiarze transgranicznym.
2.6. EKES docenia propozycję Komisji dotyczącą wspierania państw członkowskich w opracowywaniu środków na rzecz gospodarki społecznej w celu propagowania bardziej zrównoważonego, inkluzywnego i innowacyjnego modelu rozwoju gospodarczego i społecznego. W szczególności Komisja zamierza podjąć działania, bezpośrednio lub wspólnie z państwami członkowskimi, w trzech obszarach priorytetowych: (i) tworzenie odpowiednich warunków dla gospodarki społecznej; (ii) tworzenie warunków do rozpoczęcia i rozwoju działalności w ramach gospodarki społecznej; (iii) zapewnienie uznania gospodarki społecznej.
2.7. W tym kontekście EKES wyraża zadowolenie, że w planie działania przypomina się o konieczności stosowania szeregu środków z zakresu polityki, w tym dotyczących opodatkowania, regulacji rynków publicznych, konkurencji i pomocy państwa, a także odpowiedniej regulacji warunków pracy, kształcenia i badań. W związku z tym podkreśla potrzebę promowania jakości pracy i znaczenie procedur dotyczących informowania pracowników i angażowania ich w strategiczne decyzje podejmowane przez podmioty gospodarki społecznej.
2.8. Do sektorów, w których działają podmioty gospodarki społecznej, należą m.in. usługi społeczne i zdrowotne, opieka, kształcenie i szkolenie, kultura i ochrona środowiska oraz ogólnie wiele usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, o których mowa w Europejskim filarze praw socjalnych - są to sektory, które generują coraz większą wartość gospodarczą i zatrudnienie.
2.9. Podmioty gospodarki społecznej są aktywne we wszystkich sektorach gospodarki w wielu krajach europejskich: poczynając od produkcji przemysłowej i rzemieślniczej, poprzez gospodarkę o obiegu zamkniętym i zrównoważoną turystykę oraz produkcję energii ze źródeł odnawialnych, a kończąc na transporcie oraz usługach komunikacyjnych i informacyjnych. Z tego powodu mają one zasadniczą funkcję w innowacjach społecznych i transferze technologii na rzecz grup społecznych lub terytoriów znajdujących się w niekorzystnej sytuacji. Wielość form prawnych i organizacyjnych sprawia, że należy unikać jednego uniwersalnego podejścia, nie rezygnując przy tym jednak z pewnej formy koordynacji nadzorowanej przez Komisję. Wielość form prawnych i organizacyjnych sprawia, że należy unikać jednego uniwersalnego podejścia, nie rezygnując przy tym jednak z pewnej formy koordynacji nadzorowanej przez Komisję.
2.10. Przedsiębiorstwa gospodarki społecznej są w dużej mierze zakorzenione na szczeblu lokalnym, gdzie przyczyniają się do osiągania spójności społecznej i zwiększają odporność i inkluzywność danych terytoriów. Z powodu tej skłonności do bliskości przedsiębiorstwa gospodarki społecznej mogą szczególnie skutecznie towarzyszyć transformacji ekologicznej i cyfrowej, a także zwiększać dostęp wszystkich osób - także tych znajdujących się w najmniej korzystnej sytuacji i najbardziej podatnych na zagrożenia - do technologii cyfrowych, zwłaszcza prorozwojowych, które sprzyjają obecności osób z niepełnosprawnościami na rynku pracy.
2.11. Należy również zwrócić szczególną uwagę na angażowanie i wzmacnianie pozycji młodych ludzi, których należy wspierać poprzez działania szkoleniowe służące wzmacnianiu ducha przedsiębiorczości młodego pokolenia.
2.12. Aby wykorzystać ten potencjał, należy zwiększyć dostęp podmiotów gospodarki społecznej do kapitału inwestycyjnego, zwłaszcza w celu lepszego rozwoju inwestycji w infrastrukturę społeczną (przystępne cenowo mieszkania, długoterminowe usługi zdrowotne i opiekuńcze, kształcenie i uczenie się przez całe życie, ograniczanie ubóstwa i poprawa dostępności). Infrastruktura ta wymaga wzmocnienia, jeśli chcemy zmniejszyć nierówności i wykluczenie społeczne, które pogłębiły się w Europie w wyniku pandemii. Infrastruktura ta wymaga wzmocnienia, jeśli chcemy zmniejszyć nierówności i wykluczenie społeczne, które pogłębiły się w Europie w wyniku pandemii.
2.13. Plan działania stanowi okazję do rozwoju gospodarki społecznej dzięki poprawie polityki przemysłowej oraz do uznania roli, którą pełnią zwłaszcza spółdzielnie w sektorze usług i przemyśle w Europie, gdzie tworzą również ważne klastry produkcyjne i dysponują dużą zdolnością do innowacji.
2.14. EKES przykłada duże znaczenie do podjętego przez Komisję zobowiązania do przeprowadzenia analiz i badań dotyczących gospodarki społecznej, z myślą o przedstawieniu w 2023 r. wniosku dotyczącego zalecenia Rady. Ponadto Komitet popiera przeprowadzenie w 2025 r. oceny wdrażania planu działania. Aby jednak badania i oceny były skuteczne, plan działania powinien lepiej sprecyzować cele średnio- i długoterminowe, by lepiej określić oczekiwane skutki społeczne, także w odniesieniu do strategii europejskiej do 2030 r.
2.15. EKES z zadowoleniem przyjmuje i popiera cele Komisji dotyczące promowania relacji transgranicznych i umiędzynarodowienia gospodarki społecznej poprzez wspieranie i zachęcanie przedsiębiorstw gospodarki społecznej do udziału w europejskich platformach partnerstwa dzięki utworzeniu jednolitego portalu UE poświęconego gospodarce społecznej.
2.16. W ramach inicjatyw służących promowaniu kultury przedsiębiorczości, zwłaszcza zwiększaniu udziału młodego pokolenia w zakładaniu nowych przedsiębiorstw, konieczne jest pogłębianie wiedzy na temat potencjału gospodarki społecznej w ramach programów nauczania szkół średnich i wyższych uczelni. Z tego względu Komitet popiera propozycję utworzenia nowej akademii polityki w dziedzinie przedsiębiorczości młodzieży, z uwzględnieniem gospodarki społecznej.
3. Uwagi szczegółowe
3.1. Stosunki między administracją publiczną a podmiotami gospodarki społecznej
3.1.1. Dzięki uznaniu potencjału gospodarki społecznej dla przyszłości polityki społecznej i przemysłowej, plan działania na rzecz gospodarki społecznej potwierdza znaczenie realizacji zadań leżących w interesie ogólnym - do których przyczynia się gospodarka społeczna. W związku z tym ważne jest określenie celów służących poprawie współpracy między administracją publiczną, podmiotami gospodarki społecznej i podmiotami dialogu społecznego.
3.1.2. Dlatego też EKES uważa, że należy inwestować w umacnianie wspólnego administrowania przez organy publiczne i przedsiębiorstwa społeczne, które - przy poszanowaniu właściwych sobie kompetencji i autonomii - dążą do osiągnięcia celów będącymi przedmiotem wspólnego zainteresowania. W związku z tym należy wspierać te formy planowania i projektowania, które opierają się na inkluzywnym zarządzaniu i uwzględniają rolę pełnioną przez podmioty gospodarki społecznej, zwłaszcza w ramach terytorialnych systemów współpracy między podmiotami gospodarki społecznej i samorządami lokalnymi. Tego rodzaju innowacyjne formy współpracy muszą być tworzone zgodnie z wymogami przejrzystości, równych warunków traktowania, opłacalności i otwartego podejścia do różnych zainteresowanych stron, oraz przy stosowaniu zasady pomocniczości.
3.1.3. Wspomniane formy współpracy wydają się szczególnie skuteczne w odniesieniu do usług świadczonych w interesie ogólnym, ponieważ umożliwiają lepsze zarządzanie konkurencyjnością oraz rozwijanie i wykorzystywanie współpracy oraz pozytywnych skutków społecznych wynikających ze szczególnego uwzględnienia dóbr wspólnych.
3.1.4. W związku z tym EKES popiera dążenie Komisji do poprawy dostępu podmiotów gospodarki społecznej do rynku zamówień publicznych. W tym względzie poczyniono znaczne postępy dzięki dyrektywie w sprawie zamówień publicznych 4 z 2014 r. EKES pragnąłby jednak, aby Komisja - w ramach przeglądu dyrektywy w sprawie zamówień publicznych, zwłaszcza jej art. 77 dotyczącego stosowania łagodniejszych wymogów wobec organizacji świadczących usługi społeczne - wprowadziła wyraźniejsze rozróżnienie między realizacją interesu ogólnego a urzeczywistnianiem jednolitego rynku. Zapewniłoby to lepszą podstawę prawną dla zawierania umów o współpracy między organami publicznymi a podmiotami gospodarki społecznej.
3.2. Pomoc państwa
3.2.1. Powszechnie wiadomo, że niektóre sektory, w których działają podmioty gospodarki społecznej, w szczególności opieka społeczna, świadczenia zdrowotne, edukacja i promocja kultury, potrzebują odpowiedniego wsparcia finansowego ze środków publicznych. Niemniej w przypadku, gdy usługi świadczone przez podmioty gospodarki społecznej są równolegle świadczone przez przedsiębiorstwa komercyjne, pomoc publiczną należy zapewniać bez zakłócania zasad rynkowych.
3.2.2. Kontrola pomocy państwa ma na celu utrzymanie równowagi między zapewnianiem wsparcia a uczciwą konkurencją. W planie działania podkreślono, że organy publiczne i beneficjenci często nie wykorzystują w pełni możliwości oferowanych przez elastyczny charakter pomocy państwa. Tak faktycznie jest, co sugeruje konieczność ukierunkowanych inwestycji w specjalistyczne szkolenia dla administracji publicznej w zakresie europejskich zasad dotyczących pomocy państwa, ze szczególnym uwzględnieniem usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.
3.2.3. Jednak zasady konkurencji nie są zawsze odpowiednim rozwiązaniem w kwestiach takich jak zarządzanie usługami socjalnymi, zwłaszcza zdrowotnymi i opiekuńczymi, gdyż usługi te nie odpowiadają logice rynku, lecz opierają się na solidarności. W opinii TEN/605 5 EKES odnotował już, że "brak pewności lub znaczne koszty związane ze spełnieniem wymogów tworzą przeszkody, które nadmiernie utrudniają organom pełne wdrożenie polityki w sprawie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym". Plan działania na rzecz gospodarki społecznej powinien stanowić okazję do poprawy dialogu między Komisją, państwami członkowskimi, władzami lokalnymi oraz przedstawicielami partnerów społecznych i gospodarki społecznej.
3.2.4. Przepisy UE dotyczące usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym zapewniają odpowiednią elastyczność zasad pomocy państwa. Wiele organów publicznych rezygnuje jednak z możliwości stosowania ram prawnych dotyczących pomocy publicznej do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.
3.2.5. Propozycja Komisji, by zapewnić odpowiednią wiedzę na temat form dostępu do pomocy państwa poprzez specjalne seminaria internetowe i warsztaty jest mile widziana, ale niewystarczająca. Konieczna jest podjęcie bardziej zdecydowanych interwencji regulacyjnych, w tym poprzez prawo miękkie, by lepiej objaśnić warunki dostępu podmiotów gospodarki społecznej do pomocy państwa i by określić kwotę tej pomocy, zwłaszcza w odniesieniu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym i działań wspierających zatrudnianie osób znajdujących się w niekorzystnej sytuacji, zgodnie z ogólnym rozporządzeniem w sprawie wyłączeń grupowych (GBER).
3.2.6. Należy uznać, że dotacje dla podmiotów gospodarki społecznej przyczyniających się do realizacji interesu ogólnego są zgodne z zasadami rynku wewnętrznego. W związku z czym należy także zmienić progi de minimis w odniesieniu do wsparcia udzielanego przedsiębiorstwom gospodarki społecznej prowadzącym działania i usługi społeczne w interesie ogólnym.
3.3. Inwestycje i instrumenty finansowe
3.3.1. Według przedstawionych w planie działania szacunków, w okresie programowania 2014-2020 uruchomiono co najmniej 2,5 mld EUR z budżetu UE na wsparcie gospodarki społecznej za pośrednictwem szeregu europejskich programów i funduszy. EKES popiera zamiar Komisji dotyczący dalszego zwiększenia poziomu wsparcia na lata 20212027 dzięki zmniejszeniu barier w dostępie podmiotów gospodarki społecznej do funduszy europejskich.
3.3.2. Z tego względu ważne jest, by już w 2022 r. zrealizowano cel polegający na wprowadzeniu nowych produktów finansowych w ramach Programu InvestEU, by uruchomić finansowanie prywatne dostosowane do potrzeb przedsiębiorstw gospodarki społecznej.
3.3.3. Jednak oprócz promowania instrumentów inwestycyjnych i finansowych należy mieć także na względzie, że dla wielu podmiotów gospodarki społecznej zwykły dostęp do kredytów bankowych jest nadal problemem. Z tego względu EKES uważa, że potrzebne są instrumenty gwarantujące dostęp do kredytów - zostały już one szeroko wypróbowane w przypadku MŚP i należy je systematycznie rozszerzać także na gospodarkę społeczną.
3.3.4. EKES proponuje, by zachęcać wszystkie państwa członkowskie do utworzenia - również przy wsparciu ze strony instrumentu InvestEU - specjalnego funduszu gwarancyjnego dla podmiotów gospodarki społecznej, w ramach którego stosowano by szczegółowe kryteria oceny zdolności kredytowej. Sprzyjałoby to wprowadzeniu odpowiednich wskaźników oceny inwestycji w gospodarkę społeczną, co z kolei przyczyniłoby się do promowania innowacyjnych instrumentów finansowych.
3.3.5. EKES podziela wyrażoną w planie działania na rzecz gospodarki społecznej pozytywną ocenę doświadczeń związanych z wykupem pracowniczym i zawarte w nim odniesienie do roli, jaką odgrywają spółdzielnie utworzone przez pracowników, którzy przejęli działalność przedsiębiorstw znajdujących się w sytuacji kryzysowej. Doświadczenia te są udane wtedy, gdy pracownicy zrzeszeni w spółdzielni mogą polegać na specjalnych mechanizmach finansowania i tworzeniu funduszy w celu kapitalizacji tych przedsiębiorstw. Jednak oprócz instrumentów finansowych istotne jest, aby pracownicy byli odpowiednio wspierani poprzez szkolenia i rozwijanie umiejętności. EKES wzywa ponadto Komisję do dalszej ścisłej współpracy z państwami członkowskimi w celu określenia narzędzi i rozwiązań służących usunięciu przeszkód i przyspieszeniu procedur prawnych dotyczących przeniesienia własności zamkniętego przedsiębiorstwa na pracowników za pośrednictwem spółdzielni pracowniczych lub innych form przedsiębiorstw gospodarki społecznej będących własnością pracowników.
3.4. Polityka podatkowa uwzględniająca funkcje świadczone w interesie ogólnym
3.4.1. Ramy fiskalne, w których działają podmioty gospodarki społecznej, są rozdrobnione i w dużej mierze zdefiniowane przez państwa członkowskie. EKES z aprobatą odnotowuje, że w planie działania przypomina się o potrzebie specjalnego opodatkowania gospodarki społecznej i stwierdza się, że do tej pory nieliczne państwa członkowskie opracowały specjalne i spójne ramy opodatkowania przedsiębiorstw społecznych.
3.4.2. Skoordynowana harmonizacja podatkowa, inspirowana najlepszymi praktykami państw członkowskich, byłaby korzystna i pożądana, zwłaszcza w odniesieniu do niektórych zwolnień podatkowych z tytułu zysków niepodzielonych, obniżek stawek VAT, obniżek kosztów ubezpieczenia społecznego lub zwolnienia z nich oraz ulg podatkowych z tytułu darowizn.
3.4.3. EKES wyraża zadowolenie, że w planie działania zaproponowano opublikowanie wytycznych wyjaśniających zasady opodatkowania darowizn transgranicznych przeznaczonych na inicjatywy pożytku publicznego. Popiera także zamiar przeprowadzenia specjalnego badania dotyczącego darowizn charytatywnych w UE. Uważa, że wspomniane wytyczne powinny zawierać zalecenia dla państw członkowskich dotyczące tego, w jaki sposób uznać, czy organizacje pożytku publicznego mające siedzibę w danym kraju są porównywalne z organizacjami mającymi siedzibę w innym państwie UE.
3.4.4. Ponadto ważne jest, aby plan działania na rzecz gospodarki społecznej stał się strategicznym narzędziem wdrażania konkretnych działań na rzecz podmiotów gospodarki społecznej i społeczności lokalnych, wspieranych przez politykę fiskalną zgodną z deklarowanymi celami społecznymi.
Bruksela, dnia 18 maja 2022 r.
