Wprowadzenie i podstawa prawnaW dniach 17 i 21 stycznia 2022 r. Europejski Bank Centralny (EBC) otrzymał od Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej wnioski o wydanie opinii w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę 2013/36/UE w odniesieniu do uprawnień nadzorczych, sankcji, oddziałów z państw trzecich i ryzyka z zakresu ochrony środowiska, polityki społecznej i ładu korporacyjnego 1 (zwanego dalej "proponowanymi zmianami dyrektywy CRD").
Proponowane zmiany dyrektywy CRD są ściśle powiązane z innym wnioskiem, w sprawie którego zwrócono się do EBC o wydanie opinii, a mianowicie z wnioskiem dotyczącym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 575/2013 w odniesieniu do wymogów dotyczących ryzyka kredytowego, ryzyka związanego z korektą wyceny kredytowej, ryzyka operacyjnego, ryzyka rynkowego oraz poziomu wyjściowego 2 (wraz z proponowanymi zmianami dyrektywy CRD zwanym dalej "pakietem reform bankowych Komisji").
Właściwość EBC do wydania opinii wynika z art. 127 ust. 4 oraz art. 282 ust. 5 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jako że proponowane zmiany dyrektywy CRD zawierają postanowienia mające wpływ na zadania EBC dotyczące nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi zgodnie z art. 127 ust. 6 Traktatu oraz na przyczynianie się przez Europejski System Banków Centralnych do należytego wykonywania polityk w odniesieniu do stabilności systemu finansowego zgodnie z art. 127 ust. 5 Traktatu. Rada Prezesów wydała niniejszą opinię zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 17 ust. 5 Regulaminu Europejskiego Banku Centralnego.
Uwagi ogólne
EBC zdecydowanie popiera pakiet reform bankowych Komisji wdrażający do ustawodawstwa Unii ważne elementy globalnego programu reform regulacyjnych. Wzmocni on jednolity zbiór przepisów UE i znacznie usprawni ramy regulacyjne w obszarach, w których organy nadzorcze zidentyfikowały luki mogące potencjalnie prowadzić do niewystarczającego monitorowania i zabezpieczenia ryzyka.
Po pierwsze, poprawa sposobu reagowania na ryzyka z zakresu ochrony środowiska, polityki społecznej i ładu korporacyjnego (ESG) poprzez nałożenie surowszych wymogów oraz rozszerzenie zestawu narzędzi nadzorczych w tym obszarze pomoże zagwarantować, że instytucje podejmą się aktywnego opracowania ulepszonych ram zarządzania ryzykiem, zmniejszając tym samym prawdopodobieństwo nagromadzenia nadmiernego ryzyka przez poszczególne instytucje i system finansowy jako całość.
Po drugie, wierne wdrożenie poziomu wyjściowego zmniejszy niepożądaną zmienność w zakresie wag ryzyka 3 . Pożądane jest, aby nie dochodziło do podwójnego liczenia ryzyka w kontekście innych wymogów, a jednocześnie należy unikać złożoności operacyjnej.
Po trzecie, zharmonizowane przepisy dotyczące oceny dyrektorów banków i kluczowych pracowników (oceny kompetencji i reputacji) zwiększą skuteczność nadzoru i poprawią należyte zarządzanie.
Po czwarte, wspólny zbiór zasad dotyczących oddziałów grup bankowych z państw trzecich działających w państwach członkowskich zastąpi zróżnicowane podejścia krajowe i wzmocni jednolity rynek.
Po piąte, dalsza harmonizacja uprawnień krajowych związanych z nabywaniem znacznych pakietów akcji, przenoszeniem aktywów lub zobowiązań, połączeniami lub podziałami, a także systemem sankcji zapewni spójność i solidność tych ram.
Po szóste, EBC wzywa do zapewnienia spójności między dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE 4 (zwaną dalej "dyrektywą CRD") a rozporządzeniem Rady (UE) nr 1024/2013 5 w kwestii niezależności nadzorczej w ujęciu ogólnym, a w szczególności w kwestii konfliktu interesów. Przy ograniczaniu możliwych konfliktów interesów ważne jest rygorystyczne, ale proporcjonalne i elastyczne podejście, umożliwiające odpowiednie rozważenie każdej indywidualnej sytuacji.
Ponadto umożliwienie organom nadzoru cofnięcia zezwolenia instytucjom kredytowym, które zostały uznane za będące u progu upadłości lub zagrożone upadłością, ale które nie kwalifikują się do restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, ponieważ kryterium interesu publicznego nie jest spełnione, ułatwi uporządkowane wyprowadzenie tych banków z rynku 6 .
Niniejsza opinia odnosi się do kwestii szczególnie istotnych dla EBC, które zostały podzielone na sekcje wskazane poniżej.
1. Ryzyko z zakresu ochrony środowiska, polityki społecznej i ładu korporacyjnego (ryzyko ESG)
1.1. Poparcie dla proponowanych zmian
EBC z dużym zadowoleniem przyjmuje propozycję Komisji dotyczącą zaostrzenia wymogów dotyczących ryzyka ESG w odniesieniu do instytucji kredytowych oraz zwiększenia odnośnych uprawnień właściwych organów. EBC podziela pogląd, że ryzyko ESG może mieć daleko idące konsekwencje dla stabilności zarówno poszczególnych instytucji, jak i całego systemu finansowego. Komisja słusznie wyznaczyła ambitne cele w zakresie dostosowania Unii do skutków ryzyka ESG oraz jej przejścia na zrównoważoną gospodarkę obejmującego konkretne zmiany w systemie produkcyjnym Unii w ograniczonym horyzoncie czasowym. W strategii tej podkreśla się, że sukces Europejskiego Zielonego Ładu zależy od wkładu wszystkich zainteresowanych podmiotów gospodarczych oraz od ich motywacji do osiągnięcia wyznaczonych celów. W tym kontekście instytucje finansowe muszą uwzględnić w swoich długoterminowych strategiach finansowania i procesach decyzyjnych cele Unii w zakresie zrównoważonego rozwoju 7 . Transformacja i związane z nią zagrożenia dotyczą niemal wszystkich sektorów gospodarki i mają rozległe skutki we wszystkich regionach; ponadto zależą one od polityki obniżenia emisyjności, zmian w preferencjach konsumentów i inwestorów oraz zmian technologicznych. Te daleko idące skutki wymagają opracowania odpowiednich strategii, a także zwiększenia zdolności zarządzania ryzykiem w celu zapewnienia odporności modeli biznesowych instytucji kredytowych w perspektywie krótko-, średnio- i długoterminowej oraz uniknięcia narastania nadmiernego ryzyka transformacji w ich portfelach. W związku z tym istotne jest, aby instytucje kredytowe monitorowały ryzyko wynikające z niedopasowania ich portfeli do celów transformacji Unii, wyznaczając ambitne i konkretne terminy, w tym etapy pośrednie, na potrzeby planowania strategicznego.
EBC popiera propozycję bardziej jednoznacznego uwzględnienia ryzyk ESG w wymogach nadzorczych, co pomoże zminimalizować zagrożenia, jakie ryzyka te stwarzają dla poszczególnych instytucji i stabilności finansowej. Niedawna ocena nadzorcza EBC uwypukliła potrzebę lepszego wewnętrznego zarządzania ryzykiem tego rodzaju przez banki oraz większej kontroli nadzorczej w odniesieniu niego. To kompleksowe badanie wykazało, że żadna instytucja nie jest bliska pełnego dostosowania swoich praktyk do oczekiwań nadzorczych w zakresie ryzyka klimatycznego i środowiskowego, a same instytucje uważają, że 90 % zgłoszonych przez nie praktyk jest dostosowanych do oczekiwań nadzorczych EBC tylko częściowo lub wcale 8 .
EBC uznaje priorytetowe traktowanie ryzyka klimatycznego i środowiskowego wobec czynników dotyczących polityki społecznej i ładu korporacyjnego, również w świetle różnic metodologicznych. Ryzyko klimatyczne i środowiskowe obejmuje w szczególności zagrożenia wynikające z koniecznego przejścia na bardziej zrównoważoną gospodarkę oraz przystosowania się do rosnących zagrożeń związanych z materialnymi skutkami zmian klimatu. Ryzyko związane z transformacją oraz ryzyko związane z materialnymi skutkami zmian klimatu mają szczególny charakter w porównaniu do innych rodzajów ryzyka ostrożnościowego i, ponieważ narastają z biegiem czasu, wymagają starannego planowania i jasnych strategii łagodzenia zmian klimatu, przy czym konieczne może być podjęcie zdecydowanych i natychmiastowych działań krótkoterminowych w celu złagodzenia skutków długoterminowych.
EBC popiera proponowany wymóg, by instytucje kredytowe opracowały szczegółowe plany monitorowania ryzyka ESG powstającego w perspektywie krótko-, średnio- i długoterminowej oraz przeciwdziałania mu. Sprawi to, że instytucje kredytowe będą dokonywały pomiaru ryzyka ESG w dłuższych horyzontach czasowych oraz będą przeprowadzały dogłębną ocenę zmian strukturalnych, które mogą wystąpić w sektorach, na które mają one ekspozycję, zgodnie z drogami transformacji określonymi w ramach prawnych Unii 9 . Wymóg opracowania takich planów zwiększy przejrzystość w zakresie ryzyka, na które narażony jest system finansowy. Ponadto zagwarantuje on, że instytucje kredytowe będą aktywnie sprawdzać, także w odniesieniu do celów transformacji Unii, czy ich strategie w wystarczającym stopniu uwzględniają kwestie związane z ESG, ograniczając w ten sposób ryzyko utraty reputacji lub ryzyko wynikające z szybko zmieniających się nastrojów na rynkach.
EBC jest gotowy współpracować z agencjami UE w celu monitorowania postępów instytucji kredytowych w opracowywaniu ich szczegółowych planów (nowy art. 76 ust. 2) i podkreśla potrzebę terminowego podjęcia działań w tym zakresie. EBC dostrzega potrzebę nadania priorytetowego znaczenia odporności i dostosowaniu instytucji do długoterminowych negatywnych skutków ryzyka ESG. Szczególne znaczenie w tym zakresie będą miały projektowane wytyczne Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EUNB) dotyczące treści planów instytucji (nowy art. 87a ust. 5 lit. b)), dlatego EBC uważa, że wytyczne te powinny zostać opublikowane w ciągu 12 miesięcy. Natomiast termin 24 miesięcy wydaje się bardziej odpowiedni w odniesieniu do proponowanych wytycznych dotyczących standardów minimalnych i metod referencyjnych (nowy art. 87a ust. 5 lit. a)).
Właściwe wewnętrzne zarządzanie ryzykiem, w tym szczegółowe planowanie, ułatwi również właściwym organom i organom makroostrożnościowym ocenę ryzyka ESG. W kontekście dalszego sformułowania wymogu zarządzania przez instytucje kredytowe wszystkimi istotnymi ryzykami poprzez badanie swojej odporności na długoterminowe negatywne skutki ryzyka klimatycznego i środowiskowego, EBC z zadowoleniem przyjmuje rozszerzenie odpowiednich uprawnień nadzorczych w sposób spójny z horyzontem czasowym materializacji ryzyk ESG. Pozwoli to EBC na skuteczniejsze przeciwdziałanie ryzykom ESG, począwszy od ryzyka związanego z klimatem i środowiskiem, wpływającym na sytuację ostrożnościową instytucji kredytowych (np. ich kapitał i płynność), także w perspektywie średnio- i długoterminowej (tj. 5-10 lat). Takie wymogi pomogą również organom makroostrożnościowym w łagodzeniu ogólnosystemowych skutków ryzyka ESG, w szczególności poprzez analizowanie jego aspektów systemowych, np. za pomocą ogólnogospodarczych testów warunków skrajnych. Wszystko to powinno zapewnić EBC bardziej odpowiednie narzędzia pomagające zapobiegać, wspólnie z innymi właściwymi organami, gromadzeniu się aktywów osieroconych w bilansach instytucji kredytowych oraz zapewnić komplementarność podejścia mikroostrożnościowego i makroostrożnościowego.
W odniesieniu do zestawu narzędzi makroostrożnościowych EBC z zadowoleniem przyjmuje również wyjaśnienie zawarte w motywie proponowanych zmian dyrektywy CRD, że ramy bufora ryzyka systemowego mogą być już stosowane w celu przeciwdziałania różnym rodzajom ryzyka systemowego, w tym ryzyku związanemu ze zmianą klimatu. W zakresie, w jakim ryzyko związane ze zmianą klimatu może mieć poważne negatywne skutki dla systemu finansowego i gospodarki realnej w państwach członkowskich, można wprowadzić wskaźnik bufora systemowego w celu ograniczenia tego ryzyka.
1.2. Odporność na długoterminowe negatywne skutki ryzyka ESG
W odniesieniu do scenariuszy i metod oceny odporności na długoterminowe negatywne skutki ryzyka ESG, w szczególności zmiany klimatu i degradacji środowiska, EBC pragnie podkreślić, że wyzwania, jakie stwarzają one dla sektora finansowego, można ocenić jedynie poprzez włączenie analizy naukowej do procesu kształtowania polityki, i tylko w ten sposób można tym wyzwaniom sprostać. Wkład badań naukowych, podmiotów sektora finansowego i agencji ds. ochrony środowiska będzie miał w tym względzie zasadnicze znaczenie. EBC z zadowoleniem przyjmuje zobowiązanie Komisji do wzmocnienia współpracy między wszystkimi właściwymi organami władzy publicznej, w tym organami nadzoru, i fakt, że współpraca taka ma na celu "ułatwienie określenia celów pośrednich dla sektora finansowego" 10 . Warto jednak przypomnieć w motywach proponowanych zmian dyrektywy CRD zobowiązanie podjęte w lit. c) działania nr 1 strategii dotyczącej finansowania transformacji w stronę gospodarki zrównoważonej (COM(2021) 390 final). W szczególności należy podkreślić, że Komisja zobowiązała się do zacieśnienia współpracy z EBC, Europejską Radą ds. Ryzyka Systemowego, europejskimi urzędami nadzoru i Europejską Agencją Środowiska oraz że taka współpraca ma pomóc w określeniu celów pośrednich dla sektora finansowego oraz w lepszym zrozumieniu, czy bieżące i przyszłe postępy są wystarczające, a tym samym ułatwić podejmowanie w razie potrzeby bardziej skoordynowanych działań politycznych przez wszystkie właściwe organy władzy publicznej. EBC przyjąłby z zadowoleniem odniesienie do tego zobowiązania również w kontekście mandatu ustanowionego w nowym art. 87a ust. 5 lit. c) dyrektywy CRD.
2. Poziom wyjściowy
EBC z zadowoleniem przyjmuje wprowadzenie poziomu wyjściowego, który jest ważnym elementem reform Bazylea III 11 . EBC zauważa, że proponowane zmiany dyrektywy CRD obejmują pewne mechanizmy regulujące wzajemne relacje między poziomem wyjściowym a ustaleniem (i) wymogów dotyczących nadzoru w ramach filaru II oraz (ii) buforów makroostrożnościowych.
EBC zgadza się z ogólnym celem, jakim jest unikanie podwójnego liczenia ryzyk w kontekście ram mikroostrożnoś- ciowych i makroostrożnościowych, oraz z zamiarem zapewnienia, aby odpowiednie wymogi pozostały stosownie skalibrowane. W odniesieniu do wymogów w ramach filaru II EBC pragnie podkreślić, że istnieje już ogólny wymóg unikania podwójnego liczenia ryzyk, w związku z czym jest gotów zapewnić, aby takie podwójne liczenie ryzyka nie miało miejsca w ramach jego kompetencji. Jeśli chodzi o bufory makroostrożnościowe, które są obecnie stosowane, dotyczą one ryzyk makroostrożnościowych, które różnią się od celu poziomu wyjściowego, jakim jest ograniczenie ryzyka nadmiernej zmienności lub braku porównywalności wag ryzyka w związku ze stosowaniem przez instytucję modeli wewnętrznych.
Ponadto zgodnie z projektem kwota nominalna wymogów w ramach filaru II nie może natychmiast wzrosnąć w wyniku związania instytucji poziomem wyjściowym. EBC zgadza się z podstawowym celem i zamysłem tych przepisów mających zneutralizować nieuzasadnione skutki arytmetyczne dla wymogów w ramach filaru II wynikające z wprowadzenia poziomu wyjściowego i jest gotowy podjąć niezbędne kroki w celu zneutralizowania tego wpływu.
Ważne jest, aby proponowane mechanizmy były zgodne z istniejącymi praktykami nadzorczymi i makroostrożnoś- ciowymi oraz aby nie powodowały zawiłości operacyjnych i obciążeń administracyjnych dla właściwych organów i organów makroostrożnościowych. W szczególności w odniesieniu do wymogów w ramach filaru II, jak już wspomniano, EBC uważa, że właściwe organy są już upoważnione, na podstawie obecnych ram regulacyjnych, do unikania podwójnego liczenia ryzyka i nieuzasadnionych zmian w wymogach ostrożnościowych oraz że wytyczne wydane przez EUNB na mocy art. 107 ust. 3 dyrektywy CRD stanowią solidną podstawę prawną do ustanowienia wspólnej metodologii dla osiągnięcia tego celu. EBC nie widzi zatem potrzeby stałego określania w ustawodawstwie poziomu 1 sposobu uwzględniania poziomu wyjściowego przy ustalaniu wymogów w ramach filaru II. EBC odnotowuje jednak szczególne rozwiązanie legislacyjne dotyczące tej kwestii i podkreśla potrzebę zapewnienia, aby proponowane przepisy - w tym ich tymczasowe zawieszenie - nie zakłócały w sposób trwały ani obecnego podejścia do filaru II, ani częstotliwości jego stosowania. EBC jest zdania, że natychmiastowa neutralizacja powinna mieć miejsce w momencie związania banku poziomem wyjściowym. W kolejnych latach wszelkie niezbędne dostosowania będą dokonywane w kontekście regularnego procesu przeglądu i oceny nadzorczej.
Prawodawcy unijni powinni rozważyć udzielenie EUNB specjalnego mandatu do opracowania wytycznych dotyczących sposobu, w jaki właściwe organy powinny uwzględniać skutki poziomu wyjściowego przy ustalaniu wymogów w ramach filaru II, zgodnie z wnioskiem Komisji dotyczącym rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 575/2013 (art. 465 ust. 1). Jeżeli prawodawcy unijni zechcą odnieść się do tej kwestii w projekcie ustawodawczym, EBC przedstawił również w roboczym dokumencie o charakterze technicznym propozycje zmian w projekcie legislacyjnym mających na celu zachowanie zgodności zarówno z obecnym podejściem do filaru II, jak i częstotliwością jego zastosowania, a jednocześnie wyraźne uregulowanie w postanowieniach poziomu 1 relacji między poziomem wyjściowym a wymogami w ramach filaru II.
Jeżeli chodzi o bufor ryzyka systemowego, EBC ma poważne obawy co do proponowanego wymogu obowiązkowego przeglądu jego kalibracji, który obejmuje dynamiczny górny limit bufora, zamrożenie go na poziomie sprzed wprowadzenia poziomu wyjściowego do czasu zakończenia takiego przeglądu i opublikowania wyników.
Obawy te wynikają z trzech powodów.
Po pierwsze, proponowany obowiązkowy przegląd zwiększa złożoność regulacji i obciążenia administracyjne, ponieważ oznacza, że organy musiałyby dokonywać przeglądu kalibracji bufora ryzyka systemowego osobno dla każdej instytucji kredytowej, która zostanie związana poziomem wyjściowym. Po drugie, tymczasowy górny limit i przegląd bufora ryzyka systemowego dla poszczególnych instytucji są sprzeczne z makroostrożnościowym charakterem bufora i jego (pod)sektorowym zastosowaniem. Doprowadziłoby to do nieuzasadnionego szczególnego traktowania instytucji kredytowych, których dotyczy bufor ryzyka systemowego i które zostaną związane poziomem wyjściowym. Po trzecie, dyrektywa CRD zawiera już odpowiednie postanowienia dotyczące regularnego przeglądu buforów kapitałowych, które są wystarczające dla zapewnienia wszelkich koniecznych zmian stosowanych wskaźników.
EBC ma podobne zastrzeżenia co do proponowanego wymogu dokonywania przeglądu kalibracji bufora innych instytucji o znaczeniu systemowym, gdy poziom wyjściowy stanie się wiążący. Podobnie jak w przypadku przeglądu bufora ryzyka systemowego, obowiązek dokonywania przeglądu bufora innych instytucji o znaczeniu systemowym zwiększa złożoność regulacji i obciążenia administracyjne. Ponadto regularne przeglądy bufora innych instytucji o znaczeniu systemowym są już przewidziane w dyrektywie CRD.
Zamiast proponowanego mechanizmu przeglądu bufora ryzyka systemowego, gdy instytucja kredytowa zostaje związana poziomem wyjściowym, EBC proponuje dodanie wyraźnego wyjaśnienia, że bufor ryzyka systemowego nie może być wykorzystywany w celu przeciwdziałania ryzyku uwzględnianemu przez poziom wyjściowy, niezależnie od tego, czy poziom wyjściowy stanie się wiążący dla danej instytucji, czy też nie. Wyjaśnienie to najlepiej byłoby zamieścić w motywie, ale może ono być również zamieszczone w jednym z artykułów dyrektywy CRD. Powinno ono rozwiać wszelkie potencjalne obawy związane z możliwością podwójnego liczenia ryzyka w ramach poziomu wyjściowego i bufora ryzyka systemowego. To samo podejście i wyjaśnienie można zastosować w odniesieniu do bufora innych instytucji o znaczeniu systemowym.
3. Kompetencje i reputacja
3.1. Poparcie dla proponowanych zmian
EBC z dużym zadowoleniem przyjmuje propozycję Komisji dotyczącą zmiany zasad oceny kompetencji i reputacji. Kontrola spełniania wymogów dotyczących kompetencji i reputacji przez członków zarządu instytucji kredytowych jest kluczowym narzędziem nadzorczym, mającym zasadnicze znaczenie dla poprawy zarządzania instytucjami kredytowymi. Dobre zarządzanie w instytucjach kredytowych zwiększa ich odporność na niekorzystne zmiany na rynku i jest kluczowym warunkiem stabilności finansowej. W ramach swoich działań nadzorczych EBC nadal dostrzega znaczną potrzebę uzupełnienia luk i poprawy jakości zasad dotyczących ładu korporacyjnego 12 , dlatego też z dużym zadowoleniem przyjmuje zaproponowane przez Komisję wzmocnienie zestawu narzędzi nadzorczych. Obecne zasady oceny kompetencji i reputacji stanowią jeden z najmniej zharmonizowanych obszarów prawa w zakresie nadzoru ze względu na rozbieżności między przepisami krajowymi implementującymi dyrektywę CRD. Różnice te ograniczają skuteczność nadzoru EBC nad spełnianiem wymogów dotyczących kompetencji i reputacji oraz zakłócają równe warunki konkurencji w Unii. Propozycje Komisji stanowią duży krok naprzód, ponieważ zapewnią bardziej spójny, wydajny i skuteczny nadzór nad członkami zarządu i osobami pełniącymi kluczowe funkcje, kładąc nacisk na kwestie ważniejsze z punktu widzenia nadzoru ostrożnościowego. Dotyczy to zwłaszcza takich kwestii, jak: (i) ustanowienie jasnych terminów i procedur dla wszystkich państw członkowskich; (ii) konieczność wystąpienia nowych faktów w celu oceny odnowienia kadencji; (iii) obowiązkowe oceny ex ante dla instytucji o największym znaczeniu; (iv) ocena osób pełniących kluczowe funkcje; (v) usunięcie wyłączenia dotyczącego dyrektora generalnego/prezesa zarządu z art. 88 dyrektywy CRD; oraz (vi) odpowiedzialność instytucji kredytowej za zapewnienie kwalifikacji członków jej zarządu.
EBC uważa, że nowe zasady powinny uwzględniać odpowiedni poziom proporcjonalności, co byłoby również korzystne dla jeszcze bardziej proporcjonalnego podejścia właściwych organów do oceny kompetencji i reputacji. Chociaż w proponowanych zasadach zasadniczo przyjęto już odpowiednio proporcjonalne podejście do oceny kompetencji i reputacji (w tym poprzez ograniczenie ocen ex ante do dużych instytucji), EBC jest otwarty na dalsze próby poszukiwania sposobów i omówienie zapewnienia odpowiedniego poziomu proporcjonalności nowych zasad.
W szczególności proporcjonalność pozwala właściwym organom na skoncentrowanie zasobów na najważniejszych ocenach.
Wreszcie, EBC zauważa, że oceny ex ante dotyczące kompetencji i reputacji przewidziane w proponowanych zmianach dyrektywy CRD nie mają wpływu na ustawowe uprawnienia niektórych organów do powoływania przedstawicieli do zarządów podmiotów nadzorowanych na podstawie prawa krajowego.
Niezależnie od ogólnego silnego poparcia dla proponowanych zmian, EBC przedstawia poniżej oraz w dokumencie roboczym o charakterze technicznym szereg uwag dotyczących ich konkretnych aspektów.
3.2. Wyjaśnienie, że proponowane oceny kompetencji i reputacji ex ante mają jedynie charakter proceduralny: motyw 38 proponowanych zmian dyrektywy CRD
W motywie 38 podkreślono znaczenie oceny kwalifikacji członków organu zarządzającego dużych instytucji przed objęciem przez nich stanowisk. EBC zdecydowanie popiera przewidywaną proporcjonalną ocenę ex ante, jednak powinno się doprecyzować, że proponowane przepisy dotyczące oceny kompetencji i reputacji ex ante mają głównie charakter proceduralny i nie mają wpływu na ustawowe krajowe uprawnienia niektórych organów lub podmiotów prawnych do wyznaczania przedstawicieli do organów zarządzających nadzorowanych podmiotów na mocy mającego zastosowanie prawa krajowego. W związku z tym EBC proponuje wprowadzenie dodatkowego wyjaśnienia do motywu 38, które miałoby na celu zapewnienie państw członkowskich, że proponowane zmiany dyrektywy CRD nie będą miały wpływu na ustawowe uprawnienia wynikające z mającego zastosowanie prawa krajowego. Należy jednak wprowadzić odpowiednie zabezpieczenia w celu zapewnienia kwalifikacji tych przedstawicieli, takie jak skuteczny nadzór nad kwalifikacjami całego organu zarządzającego (odpowiedniość organu zarządzającego jako całości) oraz środki następcze służące rozwiązywaniu potencjalnych konfliktów interesów oraz kwestii związanych z zaangażowaniem czasowym i doświadczeniem, gdy zajdzie taka potrzeba.
3.3. Wprowadzenie dwudniowego terminu na potwierdzenie odbioru: nowe art. 91b ust. 3 i 91d ust. 3 dyrektywy CRD
Sugerowany termin jedynie dwóch dni na pisemne potwierdzenie odbioru byłby w praktyce niezwykle trudny do dotrzymania przez wszystkie zaangażowane właściwe organy ze względu na bardzo wysoki napływ wniosków o przeprowadzenie oceny kompetencji i reputacji oraz obszerną dokumentację, która wymaga sprawdzenia. W szczególności w licznych przypadkach, w których wniosek dotyczy wielu powołanych kandydatów, termin ten może nie być osiągalny dla organów nadzoru. Zasadniczo przepis ten może uniemożliwić dotrzymanie terminu przewidzianego na przeprowadzenie procedury oceny kompetencji i reputacji.
EBC zaleca zatem rezygnację z tego dwudniowego terminu.
3.4. Upoważnienie do opracowania wykonawczych standardów technicznych dotyczących standardowych formularzy, szablonów i procedur służących przekazywaniu informacji: nowe art. 91b ust. 10 i art. 91d ust. 8 dyrektywy CRD
EBC odpowiada za skuteczne i spójne funkcjonowanie Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego (SSM). W tym kontekście w ramach SSM poczyniono postępy w zakresie spójnego stosowania formularzy i rozwiązań informatycznych do celów przetwarzania wniosków o przeprowadzenie oceny kompetencji i reputacji. EBC podkreśla zatem, że wykonawcze standardy techniczne powinny być spójne z tymi wysiłkami harmonizacyjnymi oraz w miarę możliwości wykorzystywać już opracowaną infrastrukturę.
W związku z powyższym EBC proponuje włączenie do odpowiednich postanowień lub motywów odniesienia zachęcającego EUNB, by - opracowując wykonawcze standardy techniczne - korzystał z najlepszych istniejących praktyk i narzędzi.
3.5. Konsekwencje proceduralne w przypadku niewywiązywania się przez nadzorowane podmioty z obowiązków i niedotrzymywania przez nie terminów: nowe art. 91b ust. 7 i art. 91d ust. 6 dyrektywy CRD
Uprawnienia nadzorcze przysługujące organom nadzoru w przypadkach, gdy podmioty nie odpowiadają na wnioski o dodatkowe informacje w wyznaczonym terminie, nie obejmują uprawnienia właściwych organów do stwierdzenia, że wniosek jest niekompletny, co w konsekwencji wymaga złożenia nowego wniosku. W związku z tym EBC postuluje wprowadzenie dodatkowej podstawy prawnej umożliwiającej właściwym organom uznanie wniosku za niekompletny, co skutkowałoby koniecznością jego ponownego złożenia. Zapewniłoby to istnienie konsekwencji proceduralnych w przypadku uchybienia terminom na dostarczenie dodatkowej dokumentacji lub informacji, nie wyłączając możliwości złożenia przez dany podmiot nowego wniosku, a tym samym wszczęcia nowej procedury.
W związku z powyższym EBC proponuje wprowadzenie takich dodatkowych konsekwencji proceduralnych w nowych art. 91b ust. 4 i art. 91d ust. 4 dyrektywy CRD.
3.6. Możliwość przedłużenia okresu oceny w przypadku zwrócenia się o informacje przez inne podmioty
Nowe art. 91b ust. 4 i art. 91d ust. 4 dyrektywy CRD umożliwiają przedłużenie okresu oceny w przypadku, gdy właściwe organy zwracają się do podmiotów o dodatkową dokumentację lub dodatkowe informacje, ale nie w przypadku gdy o dokumentację lub informacje wnioskują inne podmioty, np. organy sądowe lub inne organy nadzoru. Ta ostatnia sytuacja jest bardzo częsta i często pochłania więcej czasu.
EBC proponuje zatem zmianę tych postanowień w taki sposób, aby obejmowały one również sytuacje, w których dokumentacji lub informacji żądają inne podmioty lub organy.
3.7. Możliwość przeprowadzania przez podmioty (wewnętrznej) oceny kwalifikacji członków zarządu po objęciu przez nich stanowisk: nowy art. 91a ust. 2 dyrektywy CRD
Nowy art. 91a ust. 2 akapit drugi dyrektywy CRD umożliwia powoływanie członków organu zarządzającego, w pilnych sytuacjach, bez przeprowadzania oceny kwalifikacji. EBC obawia się, że taka możliwość mogłaby prowadzić do powoływania nieodpowiednich kandydatów, także ze względu na niejasności co do wykładni pojęć "bezwzględna konieczność" i "natychmiastowe" użytych w tym kontekście.
EBC proponuje zatem, aby podmioty były zobowiązane do przeprowadzania oceny kwalifikacji przed objęciem stanowiska przez członków organu zarządzającego, nawet w najbardziej wyjątkowych przypadkach. Niemniej jednak w takich okolicznościach uzasadniona może być mniej wnikliwa ocena, na warunkach, które zostaną określone w wytycznych opracowanych przez EUNB. Wytyczne te powinny również zawierać wskazówki dotyczące przypadków, które można uznać za pilne, tj. przypadków, w których natychmiastowe zastąpienie członków zarządu jest bezwzględnie konieczne.
4. Wymogi dotyczące oddziałów z państw trzecich
Harmonizacja ram prawnych dotyczących oddziałów z państw trzecich jest istotna dla kompleksowego zobrazowania działalności grup z państw trzecich w Unii, ujednolicenia praktyk stosowanych w Unii oraz zapewnienia równych warunków działania grupom z państw trzecich w Unii i europejskim instytucjom kredytowym poprzez eliminowanie możliwości arbitrażu regulacyjnego, a jednocześnie nieutrudnianie grupom z państw trzecich dostępu do rynku finansowego Unii poprzez zakładanie oddziałów. EBC uważa, że niezbędne jest zapewnienie odpowiednim właściwym organom skutecznych narzędzi nadzorczych. Harmonizacja ram prawnych dotyczących oddziałów z państw trzecich stanowi również okazję do dostosowania wymogów Unii do porównywalnych standardów obowiązujących w innych głównych jurysdykcjach oraz do utrzymania globalnej otwartości wspólnego rynku.
W tym kontekście EBC z zadowoleniem przyjmuje zharmonizowane minimalne standardy dotyczące udzielania i cofania zezwoleń oddziałom, jak również w zakresie zarządzania wewnętrznego i kontroli ryzyka, a także zwiększone zharmonizowane wymogi sprawozdawcze. EBC z zadowoleniem przyjmuje również uprawnienie właściwych organów do zobowiązania oddziałów z państw trzecich do utworzenia jednostki zależnej w przypadkach o znaczeniu systemowym, co nie powinno następować automatycznie, lecz podlegać mechanizmowi otwartej oceny nadzorczej dokonywanej po osiągnięciu określonych progów. Ponadto nowe ramy umożliwią kompleksowy nadzór dzięki wzmocnionej współpracy między organami nadzoru, na przykład poprzez włączenie oddziałów z państw trzecich klasy 1 do kolegiów organów nadzoru. W tym kontekście EBC docenia również wysiłki Komisji zmierzające do zapewnienia odpowiedniego zaangażowania organów nadzoru innych podmiotów należących do grupy (tj. jednostek zależnych) w podejmowanie decyzji mających wpływ na strukturę działalności grup z krajów trzecich w Unii.
Ponadto EBC popiera doprecyzowanie, że oddziały z państw trzecich mogą prowadzić jedynie działalność, na którą uzyskały zezwolenie, i wyłącznie na terytorium państwa członkowskiego, które udzieliło takiego zezwolenia, oraz że prowadzenie takiej działalności w wymiarze transgranicznym na terytorium Unii jest wyraźnie zabronione.
Wyrażając zdecydowane poparcie dla projektu, EBC proponuje wprowadzenie zmian w następujących obszarach.
Aby zapewnić uwzględnienie rzeczywistego rozmiaru działalności oddziału, co pozwoli uniknąć sytuacji, w której grupy z państw trzecich stosowałyby szczególne praktyki księgowania w celu utrzymania się poniżej określonych progów, ważne jest, aby brać pod uwagę nie tylko aktywa księgowane w oddziale, ale także aktywa pochodzące z oddziału, ale księgowane na odległość w innej lokalizacji, w zakresie, w jakim taka praktyka jest w świetle nowych przepisów uznawana za wykonalną. Chociaż proponowane zmiany dyrektywy CRD obejmują upoważnienie EUNB do opracowania regulacyjnych standardów technicznych w celu określenia ustaleń dotyczących księgowania, EBC uważa, że skuteczniejsze byłoby zawarcie również w samej dyrektywie CRD bezpośredniego wyjaśnienia sposobu obliczania aktywów oddziału dla celów oceny progów (np. w celu zaklasyfikowania oddziałów do klasy 1 i w celu oceny ich znaczenia systemowego).
Ponadto EBC proponuje, aby zagregowane informacje na temat aktywów i zobowiązań posiadanych lub zaksięgowanych przez jednostki zależne grupy z państwa trzeciego i oddziały z państw trzecich w Unii, które oddziały z państw trzecich mają obowiązek przekazywać odpowiedniemu właściwemu organowi, były również udostępniane właściwym organom odpowiedzialnym za nadzór nad jednostkami zależnymi tej grupy z państwa trzeciego. Propozycja ta umożliwi kompleksowy przegląd i kompleksową analizę europejskiej obecności grup z państw trzecich. W tym celu EBC proponuje również rozszerzenie zakresu tego obowiązku sprawozdawczego w odniesieniu do usług świadczonych przez jednostkę dominującą, tak aby objąć nim również bezpośrednie świadczenie transgranicznych usług inwestycyjnych przez grupę z państwa trzeciego oraz usługi inwestycyjne świadczone przez grupę z państwa trzeciego w ramach odwrotnego pozyskiwania usług.
5. Bezpośrednie świadczenie usług bankowych w UE przez przedsiębiorstwa z państw trzecich
5.1. Wymóg założenia oddziału w celu świadczenia usług bankowych przez przedsiębiorstwa z państw trzecich: nowy art. 21c dyrektywy CRD
EBC z zadowoleniem przyjmuje zawarte w nowym art. 21c dyrektywy CRD wyjaśnienie, że w celu świadczenia usług bankowych w Unii przedsiębiorstwa z państw trzecich muszą utworzyć albo oddział, albo jednostkę zależną na dowolnym obszarze Unii, co ma na celu wyeliminowanie nieregulowanej i nienadzorowanej działalności stwarzającej zagrożenie dla stabilności finansowej w Unii.
EBC uważa jednak, że zakres podstawowych usług bankowych uwzględniony w nowym art. 21c dyrektywy CRD jest niejasny. W związku z tym EBC wzywa organy ustawodawcze Unii do doprecyzowania brzmienia nowego art. 21c dyrektywy CRD, a w szczególności do przedstawienia jasnego wykazu podstawowych usług bankowych objętych tym artykułem, z uwzględnieniem również istniejących wymogów zawartych w innych aktach prawnych UE regulujących poszczególne usługi, takie jak usługi płatnicze i pieniądz elektroniczny, a także wpływu nowego artykułu na płynność światowych rynków finansowych.
6. Uprawnienia nadzorcze
EBC z zadowoleniem przyjmuje proponowane zmiany dyrektywy CRD w zakresie uprawnień nadzorczych, ponieważ prowadzą one do dalszej harmonizacji trzech rodzajów uprawnień, nakładając na właściwy organ obowiązek oceny (i) nabywania udziałów w podmiotach finansowych i innych niż finansowe; (ii) przenoszenia aktywów o istotnej wartości oraz (iii) połączeń/podziałów. Obecne rozbieżności dotyczące uprawnień krajowych w tych trzech aspektach oraz fakt, że EBC wykonuje obecnie takie uprawnienia tylko wówczas, gdy są one przewidziane na mocy prawa krajowego, prowadzą do nierównych warunków konkurencji i sprawiają, że działania nadzorcze EBC w ramach SSM są mniej skuteczne. Wspólny zbiór zasad dotyczących podstawowych uprawnień ostrożnościowych będzie jednocześnie sprzyjać harmonizacji w ramach rynku wewnętrznego oraz podniesie ogólną jakość i skuteczność nadzoru. Konieczna jest dalsza koordynacja tych nowych uprawnień nadzorczych z uprawnieniami przewidzianymi już w dyrektywie CRD. W tym celu EBC przedstawia zalecenia redakcyjne w dokumencie roboczym o charakterze technicznym.
EBC z zadowoleniem przyjmuje w szczególności fakt, że w projekcie Komisji uznano konieczność ujednolicenia uprawnień przewidzianych w tytule III rozdziały 3, 4 i 5 dyrektywy CRD w odniesieniu do nabycia znacznego pakietu akcji w instytucji kredytowej oraz nabycia istotnego pakietu akcji przez instytucję. Ujednolicenie to powinno jednak nie tylko zapewniać wymianę informacji między właściwymi organami, ale również określać przebieg i ramy czasowe odpowiednich procedur, które są przeprowadzane jednocześnie w odniesieniu do tej samej operacji.
Oprócz tego ujednolicenia proceduralnego należy wprowadzić wyraźne rozróżnienie między pojęciem "znacznego pakietu akcji", które powinno koncentrować się na wpływie nabycia na docelową instytucję kredytową, a pojęciem "istotnego nabycia", które powinno koncentrować się na wpływie nabycia na nabywcę.
Ponadto, zgodnie ze swoim wcześniejszym stanowiskiem 13 , EBC zachęca do wprowadzenia dodatkowych uprawnień nadzorczych w odniesieniu do (i) zmiany statutu instytucji kredytowych; (ii) transakcji z podmiotami powiązanymi oraz (iii) istotnych ustaleń dotyczących outsourcingu. Harmonizacja tych uprawnień jest nadal konieczna i przyczyniłaby się do dalszych postępów w kierunku stworzenia prawdziwie jednolitego zbioru przepisów i ograniczenia fragmentacji prawa w ramach SSM.
7. Sankcje administracyjne
Proponowane zmiany dyrektywy CRD odzwierciedlają stanowisko EBC w tej kwestii 14 . Z zadowoleniem przyjmuje się wszelkie wysiłki zmierzające do dalszej harmonizacji i wzmocnienia uprawnień w zakresie nakładania sankcji i egzekwowania przepisów na szczeblu Unii, co przyczyni się do skutecznego egzekwowania wymogów ostrożnoś- ciowych w Unii. W szczególności należy zauważyć, że uprawnienia właściwych organów w zakresie egzekwowania przepisów zostały wzmocnione poprzez wprowadzenie możliwości nakładania okresowych kar pieniężnych jako nowego środka egzekwowania prawa mającego na celu przywrócenie zgodności z wymogami ostrożnościowymi oraz że taki środek nie wpływa na późniejszą możliwość nałożenia sankcji za dopuszczenie się naruszenia. W związku z tym istotne jest, aby rozróżnienie między tym nowym środkiem egzekucyjnym, sankcjami administracyjnymi i innymi środkami administracyjnymi przewidzianymi w dyrektywie CRD znalazło również odzwierciedlenie w transpozycji odpowiednich przepisów do prawa krajowego państw członkowskich. Ponadto EBC z zadowoleniem przyjmuje rozszerzenie wykazu naruszeń podlegających sankcjom administracyjnym oraz wyjaśnienie definicji "całkowitego rocznego obrotu".
8. Analiza porównawcza do celów nadzorczych
EBC z zadowoleniem przyjmuje zaproponowane zmiany art. 78 dyrektywy CRD, a w szczególności fakt, że zmiany te rozszerzają zakres analizy porównawczej do celów nadzorczych na modele stosowane przez instytucje kredytowe do obliczania oczekiwanych strat kredytowych na podstawie MSSF 9. Jest to bardzo ważne dla zapewnienia solidności modeli stosowanych m.in. przez instytucje kredytowe, które nie mają zatwierdzonych modeli wewnętrznych do określania swoich wymogów kapitałowych z tytułu ryzyka kredytowego. Dodanie alternatywnej metody standardowej dotyczącej ryzyka rynkowego do zakresu analizy porównawczej do celów nadzorczych również przyjmuje się z zadowoleniem jako uzupełnienie informacji pochodzących z metody modeli wewnętrznych oraz jako dodatkowy krok w kierunku pełnego wdrożenia ram bazylejskich w zakresie ryzyka rynkowego w Unii.
Ponadto EBC z zadowoleniem przyjmuje propozycję przyznania EUNB elastyczności w zakresie przeprowadzania analizy porównawczej co dwa lata. EBC zaleca przyznanie EUNB jeszcze większej elastyczności w ustalaniu częstotliwości tych działań. EBC proponuje również, aby działania te były precyzyjniej określone.
Wreszcie, EBC sugeruje, aby instytucje nie były zobowiązane do corocznego przedstawiania właściwym organom wyników swoich obliczeń, tj. również w latach, w których EUNB nie przeprowadza takich działań. Zamiast tego EBC proponuje ujednolicenie częstotliwości przekazywania wyników i przeprowadzania oceny, co zmniejszy obciążenie instytucji obowiązkami sprawozdawczymi.
9. Ujawnianie informacji
EBC z zadowoleniem przyjmuje cel nowego zintegrowanego centrum zarządzanego przez EUNB w odniesieniu do ujawniania informacji w ramach filaru III przez instytucje kredytowe, który ma na celu zmniejszenie obciążeń dla banków i ułatwienie korzystania z informacji w ramach filaru III przez wszystkie zainteresowane strony. Organy nadzoru mogłyby odnieść korzyści ze scentralizowanego punktu ujawniania informacji, ponieważ ułatwiłby im on zapewnianie jakości informacji w ramach filaru III.
W projekcie przewiduje się zastosowanie różnych podejść, jeśli chodzi o ilościowe ujawnianie informacji do wiadomości publicznej w odniesieniu do małych i niezłożonych instytucji oraz większych instytucji kredytowych. W przypadku małych i niezłożonych instytucji EUNB będzie wykorzystywać sprawozdawczość nadzorczą do przygotowywania odpowiednich (ilościowych) informacji w celu ich ujawniania do wiadomości publicznej na podstawie uprzednio zdefiniowanego mapowania, natomiast w przypadku większych instytucji EUNB będzie otrzymywać pliki z pełnymi informacjami podlegającymi ujawnieniu do wiadomości publicznej "w formacie elektronicznym" i będzie zobowiązany do opublikowania tych plików tego samego dnia, w którym je otrzyma. To odmienne podejście nie wydaje się uzasadnione. To samo podejście do ilościowego ujawniania informacji powinno być stosowane do wszystkich instytucji kredytowych, niezależnie od ich wielkości i złożoności, w celu zmniejszenia obciążeń sprawozdawczych wszystkich instytucji kredytowych. Ponadto termin publikacji przez EUNB informacji w ramach III filaru w scentralizowanym punkcie nie pozwala na uzgodnienie sprawozdawczości nadzorczej z informacjami ujawnianymi w ramach III filaru, co może prowadzić do dodatkowego obciążenia nakładem pracy organów nadzoru oraz braku jasności dla inwestorów i innych użytkowników informacji w ramach III filaru. Ponadto ujawnień jakościowych i niektórych ujawnień ilościowych nie można wyprowadzić ze sprawozdawczości nadzorczej na podstawie uprzednio zdefiniowanego mapowania. Kwestia ta dotyczy zarówno małych i niezłożonych instytucji, jak i innych instytucji. W związku z tym należy doprecyzować proces przekazywania informacji EUNB w ramach takich ujawnień. Dodatkowe uwagi dotyczące planowanego scentralizowanego punktu ujawniania informacji w ramach filaru III przedstawiono w kontekście opinii CON/2022/11.
W przypadku gdy EBC zaleca zmianę proponowanych zmian dyrektywy CRD, szczegółowe propozycje zmian wraz z ich uzasadnieniem zostały zawarte w odrębnym roboczym dokumencie o charakterze technicznym. Roboczy dokument techniczny jest dostępny w języku angielskim na stronie internetowej EUR-Lex.
Sporządzono we Frankfurcie nad Menem dnia 27 kwietnia 2022 r.
|
Prezes EBC |
|
Christine LAGARDE |
