Opinia Europejskiego Komitetu Regionów - Sprawozdanie z wdrażania dyrektyw dotyczących zamówień publicznych.

1.

Podkreśla, że wydając niniejszą opinię, KR wywiązuje się z zobowiązania, podjętego w kontekście grupy zadaniowej ds. zasad pomocniczości, proporcjonalności i "robić mniej, ale efektywniej" oraz Programu lepszego stanowienia prawa, do przekazywania informacji zwrotnych na temat wdrażania prawodawstwa UE na szczeblu lokalnym i regionalnym. KR przeprowadził zatem wraz z Radą Gmin i Regionów Europy (CEMR) ogólnounijną ankietę oceniającą wdrożenie ram prawnych dotyczących zamówień publicznych przez władze lokalne i regionalne oraz zlecił przeprowadzenie badania w tej dziedzinie. Podkreśla, że wyniki ankiety, ze względu na bardzo zróżnicowany udział podmiotów z państw członkowskich, nie są reprezentatywne dla całej UE, ale pokazują jedynie pewne tendencje. Ponadto zwraca uwagę na opublikowane w lipcu 2019 r. sprawozdanie KR-u w sprawie pierwszych konsultacji RegHub 1 , które zasadniczo potwierdza wyniki ankiety Rady Gmin i Regionów Europy i KR-u.

2.

Zauważa, że państwa członkowskie dokonały transpozycji kompleksowej reformy dyrektyw w sprawie zamówień publicznych z 2014 r. do prawa krajowego częściowo w 2016 r., a częściowo znacznie później. Okres nie dłuższy niż trzy lata od wejścia w życie bezpośrednio wiążących krajowych przepisów dotyczących zamówień publicznych sprawia, że możliwości oceny praktyki prawnej związanej ze stosowaniem nowych przepisów są ograniczone.

3.

Zwraca uwagę, że zarówno władze w swoich działaniach, jak i podmioty gospodarcze dopiero niedawno dostosowały się do zmienionego systemu zamówień publicznych oraz że nie wszystkie procesy dostosowawcze już się zakończyły. Podkreśla również, że te procesy dostosowawcze często wiążą się z niemałym obciążeniem związanym ze szkoleniami i doradztwem, które czasem muszą zapewniać zewnętrzni doradcy prawni. W tym kontekście jest zdania, że w najbliższych latach wprowadzanie nowych przepisów nie byłoby właściwe.

4.

Podkreśla, że w niniejszej opinii nie koncentruje się zatem na nowej reformie legislacyjnej, lecz omawia obecne trudności instytucji zamawiających szczebla lokalnego i regionalnego związane z obowiązującymi przepisami. Odnosi się również do poszczególnych aspektów, które Komisja przedstawiła niedawno w komunikacie o charakterze nieustawodawczym z października 2017 r. dotyczącym skuteczniejszych, bardziej zrównoważonych i profesjonalnych zamówień publicznych 2 .

5.

Popiera cel i kluczowe elementy dyrektyw, w szczególności elektroniczne zamówienia publiczne i ułatwianie udziału MŚP, nowe koncepcje zamówień wewnętrznych i współpracy międzygminnej, możliwość wykorzystywania przez władze kryteriów strategicznych w zamówieniach publicznych w ramach ich własnych politycznych procesów decyzyjnych oraz propagowanie przejrzystości i uczciwości.

6.

Podkreśla, że - jak pokazują wyniki ankiety 3 - transgraniczne zamówienia publiczne nie przyniosły władzom lokalnym i regionalnym żadnej wartości dodanej. Pomimo regularnego rozpisywania kosztownych i czasochłonnych ogólnounijnych postępowań o udzielenie zamówienia nie napływają żadne oferty transgraniczne lub jest ich bardzo mało. Przyczyny należy się prawdopodobnie doszukiwać w tym, że platformy elektroniczne będące do dyspozycji państw są różne i w związku z tym stanowią przeszkodę w udziale przedsiębiorstw i władz z państw sąsiadujących: są one projektowane i tworzone w ramach państw narodowych i często nie przewidują możliwości użycia innych języków lub uwzględnienia wymogów administracyjnych państw innych niż to, w którym znajduje się dana instytucja zamawiająca.

7.

Zwraca uwagę na fakt 4 , że prawidłowe stosowanie ram prawnych dotyczących zamówień publicznych stało się obecnie celem samym w sobie zamiast być instrumentem służącym zamawianiu robót budowlanych, dostaw czy usług.

8.

Podkreśla, że trzeba wyjaśnić, w jakich okolicznościach władze lokalne i regionalne mogą wspierać lokalny wzrost gospodarczy i lokalne struktury w ramach koncepcji zrównoważonego rozwoju i pozytywnego oddziaływania na środowisko poprzez wykorzystanie krótkich łańcuchów dostaw (np. lokalnego drewna) zgodnie z zasadą kupowania produktów lokalnych.

9.

Podkreśla, że umożliwione w ramach reformy z 2014 r. stosowanie kryteriów ekologicznych, społecznych i związanych z innowacjami przy świadczeniu usług publicznych trzeba zgodnie z zasadą samorządności lokalnej pozostawić w pełni do uznania zainteresowanych władz terytorialnych. Jest zdania, że należy jasno odrzucić wszelkie przyszłe zobowiązania do stosowania strategicznych celów w zakresie zamówień publicznych w każdym postępowaniu o udzielanie zamówienia, aby uniknąć niepotrzebnego przeciążenia tych procedur. Zwraca uwagę, że w przypadku wielu postępowań uwzględnianie celów strategicznych może być bezcelowe, na przykład w przypadku standardowych procedur zakupu produktów.

10.

Podkreśla, że dodatkowe cele polityczne zwiększają zarówno możliwość wystąpienia błędów, jak i ryzyko konfliktu między celami. Przypomina, że cele w zakresie zamówień publicznych można osiągnąć jedynie, pod warunkiem że podstawowy cel, jakim jest zapewnienie obywatelom dobrych produktów i usług po rozsądnej cenie, nie jest zagrożony.

11.

Podkreśla również, że w ramach reformy z 2014 r. wyraźnie uznano prawo władz lokalnych i regionalnych do samodzielnego świadczenia i organizowania usług za pośrednictwem własnych instytucji, zakładów państwowych lub przedsiębiorstw publicznych, a także koncepcje zamówień wewnętrznych i współpracy międzygminnej. Zawieranie umów w sprawie zamówienia publicznego z podmiotami trzecimi jest zatem tylko jedną z wielu możliwości świadczenia usług publicznych 5 . Ponadto KR podkreśla, że instytucje zamawiające mają prawo do ponownego przekazania gminom zamówień udzielonych podmiotom trzecim.

12.

Za słuszne uważa podniesienie progu dla zamówień publicznych, powyżej którego zamówienia muszą być ogłaszane w całej Europie, gdyż pozwala to wyważyć z jednej strony wymogi przejrzystości, a z drugiej strony obciążenia administracyjne dla organów i MŚP. Wzywa Komisję, aby w dłuższej perspektywie dążyła do znacznego podniesienia progów określonych w Porozumieniu w sprawie zamówień rządowych na szczeblu WTO.

II.

ZALECENIA POLITYCZNE

Zamówienia strategiczne

13.

Jest zdania, że dzięki wprowadzonej w dyrektywach dotyczących zamówień publicznych z 2014 r. możliwości uwzględniania przez instytucje zamawiające celów strategicznych przy udzielaniu zamówień publicznych można w poszczególnych przypadkach uzyskać "lepsze zamówienia" z punktu widzenia zamawiającego.

14.

Zauważa jednak, że wynikające z tego obciążenia administracyjne dla władz lokalnych i regionalnych muszą być proporcjonalne do korzyści, jakie zamówienia publiczne mogą przynieść obywatelom. Zamówienia publiczne nie służą w pierwszym rzędzie osiąganiu celów politycznych, takich jak np. zrównoważenie środowiskowe, włączenie społeczne i innowacje, czy wywoływaniu określonych zmian społecznych. Są jednak w coraz większym stopniu wykorzystywane jako instrument zarządzania i osiągania celów politycznych. Nie można jednak tracić z oczu celu i sensu zamówień publicznych: zgodnie z zasadami oszczędnego zarządzania finansami i wydajności administracji publicznej należy poszukiwać jak najlepszej relacji jakości do ceny.

15.

Zwraca uwagę, że - jak wynika z ankiety przeprowadzonej przez KR i CEMR - władze lokalne i regionalne wiedzą o możliwości zastosowania ekologicznych i społecznych kryteriów związanych z innowacyjnością podczas udzielenia zamówień publicznych. Jak podano, są one po części wykorzystywane niechętnie, ponieważ z jednej strony nie ma takiej potrzeby, a z drugiej strony gdyż zwiększają prawdopodobieństwo postępowań odwoławczych w związku z większą możliwością wystąpienia błędów. Władze lokalne i regionalne ubolewają zwłaszcza nad niedoborem profesjonalnych umiejętności niezbędnych do pobudzenia tego rodzaju zamówień.

16.

Podkreśla, że władze lokalne i regionalne, mimo iż mogą udzielać zamówień na podstawie różnych kryteriów jakościowych, często preferują najniższą cenę, ponieważ ich zdaniem oznacza ona najbardziej odpowiednie wykorzystanie środków publicznych i poza tym okazuje się być kryterium, które najłatwiej zastosować.

17.

Jeśli chodzi o krytyczną uwagę Komisji zawartą w komunikacie 6 , że w 55 % postępowań zamówienia udziela się wyłącznie w oparciu o najniższą cenę, wyjaśnia, że w przedmiotowych postępowaniach cele strategiczne de facto mogły były zostać uwzględnione, ponieważ na przykład kryteria dotyczące środowiska i efektywności energetycznej często mogą zostać skutecznie włączone już do specyfikacji istotnych warunków zamówienia i w rezultacie udzielenie zamówienia może odbyć się w oparciu o najniższą cenę.

18.

Zwraca uwagę, że jak wynika z ankiety, zapotrzebowanie na stosowanie kryteriów strategicznych przy udzieleniu zamówień jest bardzo zróżnicowane. I tak zasadniczo ankietowani nie dostrzegali potrzeby rozpisywania zamówień wspierających innowacje; w przypadku zamówień uwzględniających kwestie społeczne ich nastawienie było neutralne, a większość z nich poparła zielone zamówienia publiczne. Zauważa, że przy stosowaniu wszystkich kryteriów pojawiają się trudności ze względu na złożoność ram prawnych, przy określaniu warunków odnoszących się do realizacji zamówienia oraz w szczególności przy ocenie równoważności krajowych certyfikatów i oznakowań, które mają potwierdzać spełnienie kryteriów 7 .

19.

Podkreśla, że jak dotąd jedynie kilka organów władz lokalnych w nielicznych państwach członkowskich wykorzystało innowacyjne zamówienia publiczne, w tym partnerstwa innowacyjne czy przedkomercyjne zamówienia publiczne. Główną przyczyną tego stanu rzeczy jest to, że promocja badań i rozwoju rzadko jest priorytetem, że zamawiane są standardowe produkty lub że istnieją ograniczenia budżetowe. Inicjatywa Komisji "Big Buyers" może być jednym z instrumentów wspierania innowacyjnych zamówień publicznych. KR podkreśla, że łączone zamówienia publiczne i grupy zakupowe regularnie ułatwiają zwłaszcza mniejszym samorządom lokalnym udzielanie zamówień i osiąganie większej wydajności.

Dostęp MŚP do rynków zamówień publicznych

20.

Przypomina, że wspieranie MŚP było jednym z pięciu priorytetów reformy prawa dotyczącego zamówień publicznych w 2014 r. Zauważa, że MŚP i przedsiębiorstwa typu startup nadal mają trudności ze spełnieniem kryteriów kwalifikowalności ekonomicznej lub technicznej. Ponadto istotnymi ograniczeniami są opóźnienia w płatnościach, brak wiedzy wśród MŚP na temat kluczowych aspektów zamówień publicznych oraz wysokie potencjalne koszty postępowań odwoławczych.

21.

Zwraca uwagę, że jak wynika z ankiety KR-u i CEMR, środki podjęte do tej pory w celu zwiększenia udziału MŚP nie doprowadziły do oczekiwanej poprawy.

22.

Podkreśla, że strategiczne cele w zamówieniach publicznych zwłaszcza dla MŚP - w większym stopniu niż dla profesjonalnie zorganizowanych dużych przedsiębiorstw - stanowią często istotną przeszkodę w uczestnictwie w postępowaniach przetargowych, ponieważ MŚP nierzadko nie posiadają zasobów, aby spełnić strategiczne kryteria udzielenia zamówienia. Zauważa, że wzmocnienie strategicznych zamówień może być sprzeczne ze słusznym i wartym poparcia celem dotyczącym wspierania MŚP i ułatwiania im dostępu do zamówień publicznych.

23.

Podkreśla w związku z tym potrzebę zmiany obowiązującej obecnie na szczeblu europejskim definicji MŚP 8 . Wyjaśnia, że w ramach obecnej definicji średnie przedsiębiorstwa (tzw. spółki o średniej kapitalizacji zatrudniające do 500 pracowników) są pod względem struktury całkowicie porównywalne z MŚP (< 250 pracowników i roczny obrót ≤ 50 mln EUR lub suma bilansowa ≤ 43 mln EUR) i mimo to nie korzystają z preferencyjnego traktowania w porównaniu z dużymi przedsiębiorstwami. W obliczu rosnącej fali protekcjonizmu na dużych rynkach podkreśla, jak ważne jest, by UE pozycjonowała się w globalnej grze konkurencyjnej w sposób konstruktywny i zdecydowanie otwarty na potrzeby rynku z korzyścią dla europejskiej gospodarki, uwzględniając przy tym znaczenie MŚP jako silnego czynnika gospodarczego, zwłaszcza na obszarach wiejskich.

24.

Zwraca uwagę, że nowy system dla usług społecznych i innych szczególnych usług sprawia trudności władzom lokalnym i regionalnym. Napotykane problemy związane są między innymi ze szczególnym charakterem usług i szczególnym kontekstem, w którym są świadczone. Krytykuje fakt, że obecnie od pewnego progu (750000 EUR) istnieje obowiązek rozpisywania zamówień publicznych, mimo że nic się nie zmieniło, jeśli chodzi o brak wpływu tego rodzaju usług na rynek wewnętrzny. Wyjaśnia, że przepisy te po części nie pasują do krajowych systemów państw członkowskich. Trybunał Sprawiedliwości postanowił, że dyrektywa w sprawie zamówień publicznych nie ma zastosowania 9 w wypadkach, gdy organy publiczne nie mogą dokonywać selektywnego wyboru, kiedy usługodawcy działają w ramach procedur wydawania zezwoleń lub modelu "open house". Jednak przepisy dyrektywy w sprawie zamówień publicznych nie zawsze są dobrze dostosowane do krajowych systemów państw członkowskich i w praktyce mogą powodować nieproporcjonalne obciążenia administracyjne dla władz lokalnych i regionalnych 10 . Ponadto zakres stosowania tego systemu jest niejasny z uwagi na odniesienia do niejednoznacznego kodu CPV w załączniku XIV.

25.

Jest zdania, że dzielenie zamówień na części jest korzystne w szczególności dla MŚP i średniej wielkości przedsiębiorstw i stanowi w związku z tym dobre podejście. Zauważa jednak, że nieefektywne przedsiębiorstwa lub dzielenie zamówień na zbyt małe części może zwiększyć obciążenia administracyjne i koordynacyjne dla instytucji zamawiających.

Transgraniczne zakupy towarów i usług

26.

Zauważa, że ogólny udział zamówień transgranicznych zmniejszył się z 5,95 % w 2013 r. do 3,4 % w 2017 r. 11 .

27.

Podkreśla, że pojęcie zamówienia publicznego powinno być interpretowane w sposób funkcjonalny, jednak nawet przy takiej interpretacji nie należy dodawać różnego rodzaju usług w zakresie planowania przy obliczaniu wartości zamówienia, lecz można raczej traktować je jako odrębne zamówienia. Zaznacza, że ma to szczególne znaczenie dla ochrony i większego udziału MŚP w procedurach udzielania zamówień publicznych.

28.

Wzywa Komisję do przyjęcia bardziej kompleksowych wytycznych dotyczących elektronicznych procedur udzielania zamówień publicznych w celu zwiększenia pewności prawa i udziału MŚP w elektronicznych zamówieniach publicznych.

29.

Przypomina, że wyłączenie zawarte w art. 10 lit. h) dyrektywy w sprawie zamówień publicznych (dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE 12 ) jest wyrazem ogromnego znaczenia niekomercyjnych organizacji charytatywnych, które właśnie w sytuacjach ochrony ludności w przypadku katastrof mogą wykazać się i rozwijać dzięki wolontariuszom. Jest zdania, że państwa członkowskie mogą wyraźnie określić w swoim prawie krajowym, które organizacje uznaje się za organizacje nienastawione na zysk, o ile to prawo krajowe będzie gwarantowało, że organizacje te spełniają kryteria ustanowione przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości 13 .

30.

Podkreśla, że w ankiecie KR-u i CEMR 70 % respondentów stwierdziło, że transgraniczne zakupy nie wnoszą wartości dodanej z powodu braku ofert z innych państw członkowskich, a jedynie 24 % uznało, że sprzyjają one konkurencji i zapewniają lepsze możliwości wyboru. Zwraca uwagę na wnioski zawarte w sprawozdaniu RegHub, zgodnie z którymi niektóre sektory, zwłaszcza te o specyfice społecznej, nie mają charakteru transgranicznego i że w związku z tym nie spełniają obowiązkowego kryterium posiadania znaczenia dla rynku wewnętrznego.

31.

Zasadniczo zgadza się z celem Komisji, jakim jest zwiększenie liczby postępowań o udzielenie zamówienia transgranicznego. Zwraca uwagę, że przyczyną niskiej liczby takich postępowań jest m.in. konieczność zapewnienia dokumentów dotyczących zamówienia w wielu językach, co wymaga czasu i zasobów i siłą rzeczy powoduje wzrost kosztów, a także różne sposoby interpretacji dyrektyw dotyczących zamówień publicznych w państwach członkowskich.

32.

Dodaje, że kolejną główną przyczyną może być zróżnicowanie norm i przepisów prawnych stosowanych przez państwa członkowskie na przykład w dziedzinie prawa pracy oraz bezpieczeństwa i higieny pracy czy budownictwa. Zniechęca to do składania ofert potencjalnych zagranicznych oferentów, w szczególności MŚP, które często nie posiadają wystarczających zasobów rzeczowych i prawnych niezbędnych do spełnienia wymogów innych państw członkowskich.

33.

Podkreśla ponadto, że często zdarza się, iż przedsiębiorstwa zakładają spółki zależne w innych państwach członkowskich, by być bliżej rynków lokalnych. Najczęściej w czasie przetargów lokalnych i regionalnych oferty składają nie spółki dominujące, lecz zależne. Tych transakcji nie ujmują statystyki dotyczące zamówień transgranicznych.

34.

Zwraca na koniec uwagę w szczególności na trudności, jakie napotykają oferenci, próbując sprostać w kontekście transgranicznym zróżnicowanym wymogom państw członkowskich dotyczącym certyfikatów i podpisów elektronicznych. Dlatego też konieczne jest sporządzenie wspólnych wytycznych w sprawie opracowania wspólnych systemów prawnych i informatycznych oraz utworzenia platform elektronicznych, które umożliwiłyby władzom i przedsiębiorstwom mającym siedzibę w różnych krajach sąsiadujących składanie ofert.

Środki służące poprawie wdrażania

35.

Zauważa, że organizacja zapowiadanej przez Komisję tzw. profesjonalizacji, czyli szkolenia pracowników administracji, leży w zakresie wyłącznych kompetencji państw członkowskich, a w szczególności jest w gestii władz lokalnych i regionalnych. Jest również zaniepokojony, że dalsze wytyczne i podręczniki Komisji dotyczące profesjonalizacji instytucji zamawiających (takie jak obecnie planowane szeroko zakrojone europejskie ramy profesjonalizacji - European Professionalisation Framework, EPF) oznaczałyby dodatkowe obciążenia administracyjne dla tych instytucji, które już i tak muszą radzić sobie z dużą liczbą przepisów.

36.

Z zadowoleniem przyjmuje ostateczną wersję planu działania z 26 października 2018 r. opracowanego przez partnerstwa na rzecz innowacyjnych i odpowiedzialnych zamówień publicznych w ramach agendy miejskiej 14 . W szczególności popiera skierowane do Unii Europejskiej zalecenia dotyczące możliwości finansowania przez UE wspólnych zamówień transgranicznych, zamówień publicznych na innowacje, zamówień strategicznych, zwłaszcza zamówień społecznych (tj. wykorzystujących klauzule społeczne i kryteria udzielania zamówienia w procedurach przetargowych i zamówieniach), a także zamówień publicznych wspomagających zamknięcie obiegu w gospodarce. Popiera także skierowane do państw członkowskich zalecenia dotyczące inwestowania w budowanie zdolności w zakresie innowacyjnych i odpowiedzialnych zamówień publicznych oraz zalecenia adresowane zarówno do państw członkowskich, jak i do miast, w sprawie zwiększenia liczby szkoleń dotyczących zamówień publicznych wspomagających zamknięcie obiegu w gospodarce oraz szkoleń na temat innowacyjnych i odpowiedzialnych zamówień publicznych.

37.

Jest zdania, że UE musi zapewnić spójność różnych europejskich strategii politycznych dotyczących zamówień publicznych, konkurencji i pomocy państwa, aby ogólnie wzmocnić UE jako obszar przemysłowy oraz utrzymać konkurencyjność europejskich przedsiębiorstw w zglobalizowanym świecie.

38.

Wzywa Komisję do zainicjowania procesu wydawania wiarygodnych i jednoznacznych ogólnounijnych oznakowań i certyfikatów, zwłaszcza w dziedzinie zrównoważenia środowiskowego, w celu stworzenia pewności prawa i zmniejszenia obciążeń dla instytucji zamawiających.

39.

Zwraca uwagę, że rozwój własnych systemów elektronicznych zamówień publicznych i krajowych portali zamówień publicznych częściowo stał się przyczyną problemów związanych z kompatybilnością zarówno między państwami członkowskimi, jak i w ich obrębie. Rozwój w pełni kompatybilnych systemów mógłby znacznie uprościć i przyspieszyć procedury udzielania zamówień publicznych.

40.

Podkreśla na koniec, że dyrektywy nie spełniły podstawowego celu, jakim było szeroko zakrojone uproszczenie dla władz lokalnych i regionalnych. Z uwagi na potrzebę ciągłości i przedstawione powyżej argumenty sądzi jednak, że w nadchodzących latach zdecydowanie nie należy przeprowadzać nowej reformy legislacyjnej.

Identyfikator:	Dz.U.UE.C.2020.39.43
Rodzaj:	opinia
Tytuł:	Opinia Europejskiego Komitetu Regionów - Sprawozdanie z wdrażania dyrektyw dotyczących zamówień publicznych.
Data aktu:	2019-10-08
Data ogłoszenia:	2020-02-05

	Karl-Heinz LAMBERTZ
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Regionów

Opinia Europejskiego Komitetu Regionów - Sprawozdanie z wdrażania dyrektyw dotyczących zamówień publicznych.

Opinia Europejskiego Komitetu Regionów - Sprawozdanie z wdrażania dyrektyw dotyczących zamówień publicznych

Dz.U.UE.C.2020.39.43