Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Lepsze stanowienie prawa: podsumowanie dotychczasowych osiągnięć i utrzymanie dalszego zaangażowania"" (COM(2019) 178 final).

1.

Wnioski i zalecenia

1.1.

Europejskie prawodawstwo jest podstawowym czynnikiem integracji. Odpowiednio skonstruowane, stanowi istotną dla wszystkich podmiotów i obywateli europejskich gwarancję ochrony i pewności prawa 1 .

1.2.

Komitet domaga się, by kontynuacja programu dotyczącego lepszego stanowienia prawa uzależniona była od określonych usprawnień merytorycznych (zob. zalecenia poniżej). Proponuje, by powierzyć odpowiedzialność za ten program wiceprzewodniczącemu nowego kolegium.

1.3.

EKES przypomina, że poprawa uregulowań nie może zastąpić decyzji politycznych i w żadnym razie nie może prowadzić do deregulacji ani skutkować ograniczeniem poziomu ochrony socjalnej, ochrony środowiska i konsumentów oraz praw podstawowych 2 .

1.4.

Stosowanie narzędzi lepszego stanowienia prawa powinno być środkiem do zagwarantowania skutecznego uwzględnienia zrównoważonego charakteru działań prowadzonych w ramach unijnej polityki.

1.5.

EKES wzywa Komisję do dokonania przeglądu wytycznych i kryteriów dotyczących zestawu narzędzi lepszego stanowienia prawa, by uwzględnić w procesie oceny cele zrównoważonego rozwoju określone w agendzie na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030. W zestawie narzędzi lepszego stanowienia prawa należy wyraźnie uwzględnić kontrolę zgodności z zasadami zrównoważonego rozwoju.

1.6.

EKES ponawia swoje wezwanie do dalszego rozwoju europejskiego ekosystemu oceny skutków, by poprawić jego jakość i promować włączenie zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego w proces projektowania i wdrażania przepisów prawnych 3 .

1.7.

W ocenach skutków należy nadal preferować podejście oparte na analizie kosztów i korzyści, na podstawie wiarygodnych i możliwych do sprawdzenia danych, oraz podejście jakościowe w interesie zainteresowanych stron.

1.8.

Komitet zachęca Komisję do wdrożenia inteligentnej matrycy oceny umożliwiającej dynamiczne modelowanie skutków istotnych zmian wprowadzanych przez współprawodawców i zainteresowane strony poprzez obiektywizację skutków niektórych parametrów, takich jak poziom emisji, wartości procentowe, progi lub pułapy ilościowe, ale również dane jakościowe. W związku z tym EKES wnioskuje o wdrożenie pilotażowego projektu inteligentnego modelowania.

1.9.

Oceny skutków powinny zostać zintegrowane z uwzględnieniem wszystkich kryteriów, przede wszystkim takich jak ochrona socjalna, ochrona konsumentów i zatrudnienia, ale również cele zrównoważonego rozwoju, zdrowie, środowisko, klimat, oddziaływanie terytorialne, MŚP i mikroprzedsiębiorstwa.

1.10.

EKES chciałby, by z tym nastawieniem przeprowadzono określone działanie na rzecz MŚP (Act small first: "najpierw działaj na małą skalę") oraz wnioskuje o przeprowadzenie oceny zasady Think small first ("najpierw myśl na małą skalę") oraz "Testu MŚP" w celu zwiększenia ich skuteczności i opracowania ustawodawstwa "kompatybilnego z MŚP", aby ułatwić ich rozwój w ramach rynku wewnętrznego z zachowaniem pełnej pewności prawa.

1.11.

Metodyka przeprowadzania ocen skutków powinna być przejrzysta oraz dostępna dla innych instytucji i organów doradczych, aby umożliwić im formułowanie poprawek i opinii uprzednio poddanych analizie.

1.12.

Oceny skutków należy przeprowadzać w warunkach niezależności i obiektywizmu. W ramach tych ocen należy analizować i w stosownych przypadkach proponować alternatywne rozwiązania, wyraźnie wskazując wady i zalety poszczególnych scenariuszy.

1.13.

Rada ds. Kontroli Regulacyjnej, której powierzono kontrolę jakości, to użyteczny organ, który wykazał swoją skuteczność w systemie ocen skutków. Rada ta powinna odegrać większą rolę w opracowaniu zintegrowanego podejścia.

1.14.

Klauzule przeglądowe należy redagować w taki sposób, aby Komisja i państwa członkowskie mogły monitorować wdrażanie danego ustawodawstwa i przeprowadzać zintegrowaną analizę wpływu danych przepisów na zainteresowane strony.

1.15.

Komitet, mając bezpośredni kontakt z podmiotami działającymi w terenie i korzystając z rozległej sieci podmiotów pośredniczących oraz z wiedzy swoich członków, zamierza traktować priorytetowo oceny ex post i oceny jakościowe, pozwalające określić wpływ działań ustawodawczych lub danej polityki europejskiej oraz przekazać zdobyte w terenie doświadczenia europejskich partnerów gospodarczych i społecznych 4 .

1.16.

Komitet jest zdania, że należy w większym stopniu zaangażować w konsultacje organizacje społeczeństwa obywatelskiego poprzez wprowadzenie pewnej formy partnerstwa na rzecz współpracy.

1.17.

Kwestionariusze powinny mieć charakter otwarty i pozwalać respondentom na bardziej precyzyjne wypowiedzi. Komitet zwraca się do Komisji o zachowanie jakościowego rozpatrywania odpowiedzi, pozwalającego na bardziej precyzyjną ocenę rezultatów.

1.18.

Komitet uważa, że "zasada innowacji" nie opiera się na żadnej podstawie prawnej i jest szczególnie niejasna, w związku z czym jej stosowanie należy rozważać jedynie w ściśle określonych przypadkach, w których niesie to ze sobą wartość dodaną, z wyjątkiem dobrego funkcjonowania rynku wewnętrznego, ochrony socjalnej, ochrony środowiska, ochrony konsumentów i ochrony zdrowia. Komitet potwierdza swoje przywiązanie do stosowania zasady ostrożności (art. 191 TFUE) i uważa, że warto opracować opnie z inicjatywy własnej na temat treści i realizacji "zasady innowacji" oraz zgodności tych dwóch zasad.

1.19.

Metoda ograniczenia niepotrzebnych kosztów powinna opierać się na ocenie poszczególnych przypadków w istniejącym ustawodawstwie, ukierunkowanej na konkretne określenie elementów, które można poddać uproszczeniu, racjonalizacji lub je usunąć, a nie na celach ilościowych ustalonych ex ante "na szczeblu politycznym".

1.20.

Komitet wzywa w tym względzie Komisję do uściślenia kryteriów służących ustaleniu, czy dane obciążenie regulacyjne bądź administracyjne jest zasadne, czy też zbędne, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

1.21.

EKES apeluje o przeprowadzenie zrównoważonego i realistycznego bilansu platformy REFIT. Uważa, że należy wyposażyć platformę w zasady i środki, które umożliwią szybsze odpowiadanie na zapytania, przy jednoczesnym doprecyzowaniu metod pracy.

1.22.

Należy poddać przeglądowi zakres zadań platformy, aby uczynić z programu REFIT mechanizm działający dwukierunkowo, tzn. aby nie zakładał on z góry, jaki kierunek należy nadać danemu uregulowaniu: dodanie, uzupełnienie, zmiana czy uchylenie aktu ustawodawczego 5 .

2.

Streszczenie komunikatu

2.1.

Komisja uważa, że lepsze stanowienie prawa wpłynęło na sposób kształtowania polityki i powinno pozostać ważnym elementem metod pracy Komisji. Przypomina, że nie kryje się za nim program deregulacyjny. Pomimo zachęcających wyników Komisja opracowała krytyczny przegląd swoich działań.

2.2.

Wśród elementów pozytywnych należy przede wszystkim odnotować większe zaangażowanie obywateli, zainteresowanych stron i społeczeństwa obywatelskiego w konsultacje z Komisją.

2.3.

Jeśli chodzi o ocenę skutków, Komisja uważa, że skutki gospodarcze, społeczne i środowiskowe jej inicjatyw są poddawane regularnej analizie.

2.4.

Jeśli chodzi o ewaluacje przepisów wdrażanych na szczeblu UE, Komisja z zadowoleniem przyjmuje fakt, że około trzem czwartym przeprowadzanych ocen skutków towarzyszy ewaluacja danego kierunku polityki lub sektora.

2.5.

W odniesieniu do programu REFIT Komisja podsumowuje go z wynikiem pozytywnym. W latach 2015-2018 Komisja przedstawiła 150 środków upraszczających przepisy Unii.

2.6.

Pomimo tego pozytywnego podsumowania Komisja wskazuje na szereg możliwych poprawek i przedstawia wiele konkretnych zobowiązań, w szczególności dotyczących na przykład intensyfikacji swej współpracy z EKES-em i KR-em, wzmocnienia i kontroli jakości konsultacji publicznych oraz bardziej szczegółowej oceny przestrzegania zasad pomocniczości i proporcjonalności przy użyciu wspólnej tabeli oceny zaproponowanej przez stosowną grupę zadaniową.

3.

Ocena Komitetu

3.1.

Pod przewodnictwem Komisji lub innych organów (Coreper, Rada ds. Kontroli Regulacyjnej, OECD) przeprowadzono wieleprac w celu oceny postępów Unii w trzech dziedzinach:

3.2.

Ocena skutków

3.2.1.

Zwielokrotnienie liczby kryteriów o charakterze gospodarczym: z upływem lat dodano szereg kryteriów oceny o charakterze gospodarczym (test konkurencyjności, test cyfrowy, test MŚP, odporność ustawodawstwa na próbę czasu, zasada innowacji). Z tą inflacją kryteriów wiążą się trzy problemy: ich hierarchizacja, ich pozycja w stosunku do kryteriów społecznych i środowiskowych (które kryterium jest w ostatniej instancji decydujące?) oraz pewna forma biurokratyzacji procesu.

3.2.2.

Metodyka przede wszystkim ukierunkowana na koszty: poszczególne narzędzia z zestawu 6 udostępnionego Komisji do celów oceny skutków inicjatywy mają charakter statyczny, ukierunkowany na koszty i ograniczają się do zadania szeregu ogólnych pytań, nie uwypuklając aspektu jakościowego ani nie rozważając scenariuszy alternatywnych. Narzędzia te mają przeciwstawny charakter i nie pozwalają na zintegrowane podejście łączące koszty i korzyści i mające na celu spójność terytorialną, zrównoważony rozwój i konkurencyjność. Ponadto nie wyznaczono żadnego narzędzia w szczególności poświęconego sprawom środowiska i klimatu.

3.2.3.

Brak ocen skutków dla aktów delegowanych i aktów wykonawczych: akty te mają znaczący zasięg i zajęły istotne miejsce w ustawodawstwie UE. W 2018 r. odnotowano 861 aktów wykonawczych w stosunku do 96 aktów delegowanych i 72 aktów ustawodawczych 7 . Komisja przyznaje, że opracowano niewiele ocen skutków aktów delegowanych ze względu na brak czasu lub środków budżetowych. EKES jest także zdania, że tak samo jak w przypadku aktów ustawodawczych, powinien otrzymywać wnioski o opinie również w sprawie procedury delegacji uprawnień, a także w sprawie ewentualnej zmiany wspomnianych aktów, zważywszy na ich konsekwencje gospodarcze i społeczne 8 .

3.2.4.

Brak analizy skutków istotnych zmian wprowadzanych przez współprawodawców: pomimo pkt 15 porozumienia międzyinstytucjonalnego 9 , które zobowiązuje Radę i Parlament do dokonania oceny skutków w związku z proponowanymi przez siebie istotnymi zmianami wniosku Komisji, Rada nigdy nie przeprowadziła oceny skutków znaczącej zmiany wprowadzonej przez jedno lub kilka państw członkowskich. Prawdę mówiąc, nie posiada ani środków budżetowych, ani zdolności operacyjnej wymaganych do tego celu.

3.2.5.

Zlecanie ocen skutków Komisji wykonawcom zewnętrznym: konsekwencją regularności przeprowadzania ocen skutków jest ich koszt i częściowa prywatyzacja. Jaką mamy gwarancję, że oceny skutków przeprowadza się w warunkach niezależności i obiektywizmu, gdy ten sam dział Komisji, który opracowuje ocenę skutków, przygotowuje również wniosek ustawodawczy?

3.2.6.

Rola Rady ds. Kontroli Regulacyjnej: Rada ds. Kontroli Regulacyjnej bada jakość ocen skutków. Jej pozytywna opinia jest wymagana do zatwierdzenia wniosku przez kolegium komisarzy. W 2018 r. 28 % ocen skutków uzyskało negatywną ocenę Rady ds. Kontroli Regulacyjnej ze względu na ich niezadowalającą jakość. Z zadowoleniem należy przyjąć profesjonalizację członków Rady ds. Kontroli Regulacyjnej, którzy wykazali swoją niezależność. Jednak przydatność Rady i realizowany przez nią cel nie są znane ogółowi społeczeństwa. Mogłaby ona odgrywać większą rolę w opracowaniu zintegrowanego podejścia do wymiaru gospodarczego, społecznego i środowiskowego ocen skutków.

3.2.7.

Ocena ex post oddziaływania ustawodawstwa unijnego na działanie rynku wewnętrznego jest gwarancją dobrego zarządzania. Klauzula przeglądowa pozwala na kontrolowanie prawidłowego wdrażania rozpatrywanego ustawodawstwa oraz na wzbogacenie, zmianę lub dostosowanie danego aktu ustawodawczego na podstawie wiedzy naukowej, obserwacji w terenie lub konsultacji z partnerami społecznymi. Tymczasem liczne przykłady z ostatniego okresu wykazują, że wspomniane klauzule przeglądowe nie zawsze są opracowywane w taki sposób, aby Komisja i państwa członkowskie mogły przeprowadzać zintegrowaną analizę wpływu danych aktów ustawodawczych. Ponadto Europejski Trybunał Obrachunkowy podkreśla, że treść klauzul przeglądowych nie zawsze jest jasna, w szczególności w odniesieniu do identyfikowania wymaganych wyników oraz określenia, kiedy należy przeprowadzić przegląd ex post 10 .

3.3.

Wprowadzenie "zasady innowacji"

3.3.1.

Zasada ta, po raz pierwszy wprowadzona w listopadzie 2014 r. z inicjatywy European Risk Forum i zatwierdzona przez Radę w 2016 r., w czasie prezydencji niderlandzkiej, wprowadza wymóg kompatybilności każdego nowego wniosku ustawodawczego pod względem jego oddziaływania (pozytywnego) na innowację w celu tworzenia prawodawstwa nieulegającego dezaktualizacji (future proof legislation).

3.3.2.

Od tamtego momentu promotorzy tej "zasady" dążą do włączenia jej do dorobku ustawodawczego UE. W 2019 r. "zasada innowacji" pojawiła się jakby mimochodem w programie "Horyzont Europa" (2021-2027) w postaci motywu.

3.3.3.

Należy jednak stwierdzić, że kształt "zasady innowacji" jest szczególnie nieokreślony:

Z empirycznego punktu widzenia badania akademickie wykazują, że regulacje nie szkodzą innowacjom. Wręcz przeciwnie: "okazuje się, że regulacje działają raczej korzystnie na innowacje i wpływ ten jest tym bardziej widoczny, im bliżej dany sektor znajduje się granicy technologicznej" 11 . W wyroku w sprawie T-521/14 (Szwecja przeciwko Komisji Europejskiej) Trybunał Sprawiedliwości UE potwierdził pierwszeństwo kryteriów naukowych przed wszystkimi subiektywnymi ocenami obowiązków nałożonych na ustawodawcę europejskiego w imię innowacji lub innych imperatywów.

3.3.4.

Komitet wnosi o to, by przedstawione powyżej uwagi zostały należycie uwzględnione w komunikacie na temat "zasady innowacji" zapowiedzianym przez Komisję w dokumencie "Przemysł 2030" 12 .

3.3.5.

EKES uważa, że stosowne byłoby przedstawienie przez niego opinii z inicjatywy własnej w sprawie "zasady innowacji", a w szczególności jej zgodności z zasadą ostrożności.

3.4.

Konsultacje publiczne

3.4.1.

Pomimo tych rzeczywistych starań procedura konsultacji wykazuje liczne odstręczające braki:

3.5.

Ograniczenie zbędnych obciążeń regulacyjnych

3.5.1.

W listopadzie 2018 r. Komisja opublikowała sprawozdanie roczne na temat obciążeń w 2018 r. 14 , w którym prezentujeprzegląd starań na rzecz uproszczenia podejmowanych przez UE.

Wbrew szumnym zapowiedziom w sprawozdaniu zgromadzono środki, które wymagają uściślenia, i rezultaty zależne w większym stopniu od postępów gospodarki cyfrowej niż od zwalczania obciążeń administracyjnych (przykładowo: rozporządzenie w sprawie kontroli rybołówstwa i pakiet ustawodawczy w sprawie prawa spółek).

3.5.2.

Część raportu OECD dotyczącego poprawy ustawodawstwa w 2019 r. 15 także poświęcono rozważaniom na ten temat. OECD wydaje się nawoływać do częściowego zniesienia wspólnotowego dorobku prawnego i arsenału ustawodawczego państw członkowskich z zamiarem zmniejszenia obciążenia i kosztów regulacji, nie odpowiadając jednak na początkowe pytanie o to, jak daleki zasięg ma mieć ograniczenie kosztów i od którego momentu systemy zabezpieczenia (społecznego, środowiskowego i terytorialnego) mogą być zagrożone.

3.5.3.

Platforma REFIT została utworzona w maju 2015 r. w celu umożliwienia władzom publicznym, obywatelom i zainteresowanym stronom wnoszenia wkładu w poprawę prawodawstwa europejskiego. Zdaniem Komitetu pewne kwestie kładą się cieniem na ten obraz:

Wniosek o konsultację	Komisja Europejska, 3.6.2019
Podstawa prawna	Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna:	Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji
Data przyjęcia przez sekcję	3.9.2019
Data przyjęcia na sesji plenarnej	25.9.2019
Sesja plenarna nr	546
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	99/0/0

Identyfikator:	Dz.U.UE.C.2020.14.72
Rodzaj:	opinia
Tytuł:	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Lepsze stanowienie prawa: podsumowanie dotychczasowych osiągnięć i utrzymanie dalszego zaangażowania"" (COM(2019) 178 final).
Data aktu:	2020-01-15
Data ogłoszenia:	2020-01-15

	Luca JAHIER
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów »Lepsze stanowienie prawa: podsumowanie dotychczasowych osiągnięć i utrzymanie dalszego zaangażowania«"

Dz.U.UE.C.2020.14.72