Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "W kierunku europejskich horyzontalnych ram w zakresie zbiorowego dochodzenia roszczeń"COM(2013) 401 final
(2014/C 170/11)
(Dz.U.UE C z dnia 5 czerwca 2014 r.)
Sprawozdawca: Jörg FRANK VON FÜRSTENWERTH
Dnia 11 czerwca 2013 r. Komisja, działając na podstawie art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie
komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "W kierunku europejskich horyzontalnych ram w zakresie zbiorowego dochodzenia roszczeń"
COM(2013) 401 final.
Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 13 listopada 2013 r.
Na 494. sesji plenarnej w dniach 10-11 grudnia 2013 r. (posiedzenie z 10 grudnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 161 do 2 - 7 osób wstrzymało się od głosu - przyjął następującą opinię:
1. Wnioski i zalecenia
1.1 Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny wzywa od ponad 20 lat do wprowadzenia na szczeblu wspólnotowym instrumentów zbiorowego dochodzenia roszczeń umożliwiających w wypadku naruszenia praw zbiorowych skuteczne dochodzenie roszczeń na drodze sądowej. Środki dotyczące zbiorowego dochodzenia roszczeń powinny obejmować wszystkie obszary, w których prawo UE gwarantuje obywatelom ochronę ich praw, a jednocześnie uwzględniać rozmaite tradycje prawne państw członkowskich.
1.2 EKES z zadowoleniem przyjmuje fakt, iż Komisja w końcu podjęła inicjatywę i zwróciła się do państw członkowskich o wprowadzenie krajowych systemów zbiorowego dochodzenia roszczeń na podstawie wspólnych zasad europejskich. Inicjatywa ta była już dawno niezbędna. Instrumenty zbiorowego dochodzenia roszczeń są zarówno w interesie obywateli Unii, jak i w interesie uczciwych przedsiębiorstw, które prowadzą działalność zgodnie z prawem. Instrumenty te chronią gospodarkę przed zjawiskiem nieuczciwej konkurencji i wzmacniają zaufanie obywateli europejskich do gospodarki.
1.3 EKES ubolewa, że Komisja nie przedstawiła wniosku dotyczącego dyrektywy. Komunikat i zalecenie nie są właściwymi instrumentami do zagwarantowania jednolitego wdrażania w państwach członkowskich. EKES wzywa więc Komisję do przedłożenia wniosku dotyczącego dyrektywy. Tymczasem powództwo zbiorowe jest jedynym mechanizmem zapewniającym pełną skuteczność dochodzenia praw w UE.
1.4 EKES odnotowuje wysiłki Komisji na rzecz zapewnienia wyważonego podejścia, które gwarantowałoby podstawowe prawa procesowe stron i zapobiegało nadużyciom. EKES popiera również fakt, że Komisja uwzględnia nie tylko zbiorowe dochodzenie roszczeń o zaprzestanie bezprawnych praktyk, ale także zbiorowe roszczenia odszkodowawcze. Należy przeanalizować możliwość poszerzenia rodzajów skarg.
1.5 EKES z zadowoleniem przyjmuje odrzucenie przez Komisję amerykańskiego modelu pozwów zbiorowych (class action). Powództwo zbiorowe w prawie europejskim właśnie nie może przypominać class action. Przewidziane przez Komisję gwarancje są odpowiednie i proporcjonalne. Słusznie odrzucono honoraria wypłacane prawnikom w przypadku wygrania sprawy, które stanowią zachęty do wchodzenia na drogę sądową, jak też słusznie odrzucono możliwość dochodzenia odszkodowania karnego. Zasady dotyczące dopuszczenia skarżących i obciążenia kosztami należy zrewidować pod kątem zapewnienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości.
1.6 Komitet podziela stanowisko Komisji, że jednostkom należy przyznać prawo dołączenia się do powództwa zbiorowego poprzez skorzystanie z wariantu opt-in. Komitet dostrzega jednak korzyści zastosowania w niektórych przypadkach wariantu opt-out. Szczególnie w wypadku, gdy mamy do czynienia z wieloma poszkodowanymi i bardzo małymi szkodami wskazane może być rozszerzenie postępowania sądowego na wszystkie poszkodowane strony. Nie jest jasne, czy Komisja uznaje wariant opt-out za prawnie dopuszczalny w takich przypadkach. EKES wzywa Komisję do sprecyzowania jej propozycji w tej kwestii. Komitet zaleca także stworzenie europejskiego centralnego rejestru skarg w celu informowania potencjalnych stron występujących z roszczeniem.
1.7 EKES zawsze podkreślał potencjał procedur pozasądowego rozstrzygania sporów, Dlatego też z zadowoleniem przyjmuje podejście Komisji, zgodnie z którym strony mogą wybrać te procedury jako uzupełniający i dobrowolny dodatkowy instrument, zaś sędziom przydziela się zadanie propagowania pozasądowego rozstrzygania sporów.
1.8 Komitet zaleca uwzględnienie osobnych przepisów kolizyjnych dla zbiorowego dochodzenia roszczeń. Należy uzupełnić przepisy dotyczące finansowania zbiorowego dochodzenia roszczeń. Ryzyko finansowe, jakie ponoszą organizacje nienastawione na zysk, musi być przewidywalne. Państwa członkowskie mają w tym zakresie odpowiednie uregulowania.
2. Streszczenie komunikatu i zalecenia Komisji
2.1 W komunikacie Komisja podsumowuje wyniki konsultacji przeprowadzonych w 2011 r. pt. "W kierunku spójnego europejskiego podejścia do roszczeń zbiorowych" 1 . Ponadto przedstawia stanowisko w kwestii roszczeń zbiorowych. W opublikowanym równolegle zaleceniu 2 sugeruje państwom członkowskim wprowadzenie krajowych systemów zbiorowego dochodzenia roszczeń na podstawie wspólnych zasad europejskich. Państwa członkowskie powinny włączyć te wspólne zasady do swoich krajowych systemów w ciągu dwóch lat. Komisja zbada po 4 latach, czy konieczne są dalsze środki legislacyjne.
2.2 Dochodzenie roszczeń na poziomie poszczególnych państw powinno być możliwe w tych obszarach, w których przepisy UE gwarantują prawa obywatelom i przedsiębiorstwom. Komisja Europejska pragnie usprawnić dostęp do wymiaru sprawiedliwości, a jednocześnie zapobiec poprzez odpowiednie działania składaniu pozwów stanowiących nadużycie drogi sądowej.
3. Uwagi ogólne
3.1 EKES już od ponad 20 lat - również w trakcie kontrowersyjnych dyskusji na etapie sondowania opinii - opowiada się za stworzeniem instrumentów zbiorowego dochodzenia roszczeń na szczeblu wspólnotowym umożliwiających w wypadku naruszenia praw zbiorowych skuteczne dochodzenie roszczeń na drodze sądowej 3 . Skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości został zapisany w Karcie praw podstawowych jako prawo podstawowe, prawo obywatelskie. Procedury zbiorowego dochodzenia roszczeń są istotne dla obywateli Unii, lecz także dla małych i średnich przedsiębiorstw w wypadku szkód masowych lub rozproszonych, gdy ryzyko kosztów może nie być proporcjonalne do poniesionych szkód. Obejmują one tak obszerne dziedziny, jak choćby ochrona konsumenta, konkurencja, ochrona środowiska i ochrona danych. Tylko w ten sposób można zapewnić skuteczność prawom wynikającym z art. 47 ust. 1 Karty praw podstawowych.
3.2 Dlatego też EKES z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę Komisji, mimo że jego zdaniem lepiej by było, gdyby została ona podjęta nieco szybciej i wcześniej oraz, jeśli chodzi o wybór instrumentów prawnych, została lepiej ukierunkowana na pożądane cele. Kwestię dochodzenia roszczeń zbiorowych na drodze sądowej omawia się na szczeblu europejskim od 1985 r.; zatem podjęcie decyzji w tej sprawie było niezbędne już od dawna 4 .
3.3 EKES z ubolewaniem odnotowuje, że Komisja wybrała dyrektywę wyłącznie dla prawa konkurencji 5 . Komitet zawsze podkreślał, że zalecenie nie jest odpowiednim instrumentem dla zapewnienia niezbędnego skutecznego i jednolitego wdrażania w państwach członkowskich 6 . Z uwagi na spore różnice proceduralne w państwach członkowskich właśnie dyrektywa zapewniłaby podstawowy poziom harmonizacji a jednocześnie pozostawiła państwom wystarczającą swobodę, aby mogły uwzględnić specyfikę krajowych porządków prawnych. EKES wzywa Komisję do niezwłocznego przedłożenia wniosku dotyczącego dyrektywy.
3.4 Pozytywnie należy ocenić fakt, że Komisja zastosowała podejście horyzontalne. Komitet już wcześniej zwracał uwagę, iż takie obszary polityki jak ochrona konsumentów, rynek wewnętrzny i polityka konkurencji są ze sobą ściśle powiązane 7 . Należy dążyć do szeroko zakrojonej koordynacji inicjatyw ułatwiających korzystanie ze środków dochodzenia roszczeń, aby uniknąć zbędnego powielania przepisów. Tak więc EKES pozytywnie ocenia uznanie przez Komisję zalecenia i wniosku dotyczącego dyrektywy w obszarze prawa konkurencji za jeden pakiet 8 .
3.5 EKES odnotowuje wyważone podejście Komisji, które uznaje różne tradycje prawne i gwarantuje prawa procesowe stron, a jednocześnie zapobiega nadużywaniu drogi sądowej.
3.6 EKES zawsze wzywał do zapewnienia skutecznej ochrony przed nadużyciami. Zdecydowanie zgadza się z odrzuceniem przez Komisję amerykańskiego modelu pozwów zbiorowych (class action). Komitet zawsze podkreślał, że powództwo zbiorowe w prawie europejskim nie może przypominać class action 9 . Domagał się również zniesienia honorariów wypłacanych prawnikom w zależności od rozstrzygnięcia sprawy i przepisów stanowiących zachętę ekonomiczną dla stron trzecich 10 . Te postulaty zostały uwzględnione w zaleceniach.
3.7 Komisja słusznie wskazuje, że powództwa odszkodowawcze powinny mieć na celu zabezpieczenie odszkodowania za poniesioną szkodę, co do której ustalono, że została spowodowana naruszeniem prawa unijnego. Egzekwowanie prawa na drodze publicznoprawnej zapewnia natomiast element represyjny i odstraszający.
3.8 EKES ubolewa jednak, iż Komisja nie poczyniła żadnych osobnych propozycji odnośnie do jurysdykcji i mającego zastosowanie prawa, gdyż w wypadku postępowania sądowego o charakterze transgranicznym mogłoby dojść do sytuacji, w której sąd stosowałby różne akty prawne dotyczące odszkodowania. Nie można też wykluczyć, że do rozstrzygania danego sporu właściwy byłby więcej niż jeden sąd, co stwarza ryzyko wyboru sądu pod kątem szansy na korzystniejsze rozstrzygnięcie sprawy.
4. Uwagi szczegółowe
4.1 Roszczenia o zaprzestanie bezprawnych praktyk i roszczenia odszkodowawcze
4.1.1 EKES z zadowoleniem przyjmuje, iż propozycje obejmują zarówno zbiorowe dochodzenie roszczeń o zaprzestanie bezprawnych praktyk, jak i roszczenia odszkodowawcze. W tym kontekście poza tym na uznanie zasługuje to, że rozważania Komisji najwyraźniej mają się odnosić zarówno do znacznych, jak i do niewielkich wartości przedmiotu sporu.
4.1.2 Niemniej jednak z punktu widzenia ochrony konsumenta należałoby może zakwestionować fakt, że ograniczono się do roszczeń o zaprzestanie bezprawnych praktyk i roszczeń odszkodowawczych. Być może rozsądnie byłoby przewidzieć dalsze instrumenty zbiorowego dochodzenia roszczeń dla takich przypadków, w których jedno i to samo bezprawne naruszenie przepisów prawa UE dotyczyłoby co najmniej dwóch osób. Można tu wziąć pod uwagę np. wnioski o wydanie deklaratywnego orzeczenia ustalającego, uchylanie się od skutków umowy z powodu błędu czy też roszczenia gwarancyjne. Komisja powinna uwzględnić te kwestie.
4.2 Rola sądu
4.2.1 Komitet już we wcześniejszych opiniach podkreślał centralną rolę sędziego w postępowaniu z zakresu zbiorowego dochodzenia roszczeń 11 . Postulaty te zostały przyjęte przez Komisję, co należy odnotować z zadowoleniem. Odpowiednio wczesne stwierdzenie przez sędziego, czy skarga nie jest nieuzasadniona, stanowi ważny element ochrony przed nadużywaniem procedury zbiorowego dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.
4.2.2 W wypadkach, gdy organy publiczne są uprawnione do stwierdzania naruszeń prawa unijnego, nie można pozwolić, by wnoszenie skargi o charakterze prywatnoprawnym było dopuszczalne dopiero po zakończeniu prowadzonego przez te organy postępowania, gdyż długi czas postępowania może prowadzić do odmowy udzielenia ochrony prawnej. W tym przypadku można by wzmocnić pozycję sędziego, który mógłby np. zawiesić to postępowanie na pewien czas.
4.3 Uprawnienie do dochodzenia roszczeń. Aby zapobiec nadużywaniu drogi sądowej, należy ustanowić jasne i jednoznaczne kryteria dotyczące uprawnień do dochodzenia roszczeń przez organizacje przedstawicielskie. Dlatego Komitet z zadowoleniem przyjmuje także fakt, iż Komisja przewidziała minimalne wymogi dla organizacji reprezentujących poszkodowanych. Organizacje te muszą działać dla pożytku publicznego i nie może dochodzić do konfliktu interesów. Przesadne i nie do zaakceptowania jest to, że do minimalnych wymogów muszą też należeć wystarczające zasoby finansowe i kadrowe oraz posiadanie specjalistycznej wiedzy prawniczej. Można się zastanawiać, jaki będzie punkt odniesienia przy podejmowaniu decyzji o spełnieniu tych wymogów w konkretnym przypadku. Kwestie te wymagają pogłębionej refleksji. Nowe procedury ustawodawcze w państwach członkowskich mogą okazać się tutaj przydatnym impulsem.
4.4 Skuteczne odszkodowania. Nadrzędne znaczenie ma dopilnowanie, by poszkodowani otrzymali rzeczywiste i pełne odszkodowanie za poniesione straty 12 . Zalecenia Komisji uwzględniają tę zasadę. W tym kontekście należy przyjąć z zadowoleniem, iż nie dopuszczono honorariów wypłacanych prawnikom w zależności od rozstrzygnięcia sprawy, kosztem odszkodowań dla stron skarżących 13 .
4.5 Mechanizm opt-in i opt-out
4.5.1 EKES w swojej opinii z 14 lutego 2008 r. dokładnie opisał zalety i wady mechanizmu opt-in i opt-out w ramach zbiorowego dochodzenia roszczeń 14 . W tamtej opinii i kolejnych opiniach opowiadał się za mieszanym systemem, łączącym zalety obydwóch mechanizmów 15 .
4.5.2 Jednostkom należy przyznać prawo do dołączenia się do zbiorowego postępowania sądowego poprzez skorzystanie z wariantu opt-in, zamiast wychodzić z założenia, że są one stronami skarżącymi z braku oświadczenia stanowiącego inaczej (opt-out) 16 . Komitet dostrzega jednak korzyści zastosowania w niektórych przypadkach wariantu opt-out. Szczególnie w wypadku, gdy mamy do czynienia z wieloma poszkodowanymi i bardzo małymi szkodami wskazane może być rozszerzenie postępowania sądowego na wszystkie poszkodowane strony 17 .
4.5.3 Stroną skarżącą powinna być wówczas spełniająca odpowiednie wymagania organizacja reprezentująca poszkodowanych, zgodnie z zaleceniem Komisji.
4.5.4 Nie jest jasne, czy Komisja uznaje wariant opt-out za prawnie dopuszczalny w takich przypadkach. Raczej ogranicza się ona do ogólnej wskazówki mówiącej, że rezygnacja z zasady opt-in powinna mieć miejsce (tylko) ze względów rzetelnego sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Niestety nie wyjaśnia, kiedy zachodzą takie warunki. EKES wzywa Komisję do sprecyzowania jej propozycji w tej kwestii 18 .
4.6 Informacje na temat zbiorowego dochodzenia roszczeń. EKES ubolewa, iż w zaleceniu nie przewidziano na poziomie europejskim elektronicznego rejestru skarg w celu powiadamiania i rejestrowania podmiotów potencjalnie występujących z roszczeniem. Taki rejestr, do którego wgląd mieliby poszkodowani w całej Unii Europejskiej, można by skutecznie wprowadzić po rozsądnych kosztach 19 i byłby on pomocnym narzędziem dla obywateli i przedsiębiorstw w dochodzeniu ich praw.
4.7 Alternatywne metody zbiorowego rozstrzygania sporów. Pozasądowy mechanizm zbiorowego rozstrzygania sporów mógłby stanowić uzupełniający element rozstrzygania sporów 20 . EKES zawsze podkreślał potencjał odpowiednich procedur 21 , dlatego też z zadowoleniem przyjmuje wybrane podejście, zgodnie z którym strony mogą wybrać te procedury jako uzupełniający i dobrowolny instrument. Poza tym bezwzględnie należy zapewnić, że w trakcie pozasądowego rozstrzygania sporów nie może dojść do przedawnienia czy do upłynięcia ostatecznego terminu. Komisja powinna to wyraźnie określić, tak samo jak i kwestię zbiorowego powództwa następczego.
4.8 Powództwa następcze. Egzekwowaniu prawa na drodze publicznoprawnej, np. prawa konkurencji, musi towarzyszyć skuteczne publiczne egzekwowanie prawa. Jednocześnie należy ułatwić roszczenia odszkodowawcze podmiotom, których gwarantowane przepisami unijnymi prawa zostały naruszone 22 . Propozycja Komisji jest pod tym względem wyważona, gdyż do zakończenia postępowania przed organem publicznym nie należy liczyć upływu terminów przedawnienia lub terminów zawitych na niekorzyść poszkodowanych.
4.9 Finansowanie powództw zbiorowych
4.9.1 Należy umożliwić uzasadnione roszczenia odszkodowawcze i unikać sytuacji, w której wysokie koszty postępowania ograniczą tę możliwość. EKES z zadowoleniem przyjmuje więc fakt, iż Komisja zażądała od państw członkowskich, aby procedura zbiorowego dochodzenia roszczeń nie była przesadnie droga.
4.9.2 Komisja powinna jednak jeszcze bardziej doprecyzować to zagadnienie. Dla nienastawionych na zysk organizacji przedstawicielskich koszty postępowania i koszty usług adwokackich mogą być przeszkodą nie do przejścia. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy w razie przegrania sprawy zostałyby one obciążone np. kosztami wynagrodzenia biegłych, które narażałyby na szwank ich dalsze istnienie. Toteż z myślą o organizacjach nienastawionych na zysk należy rozważyć ograniczenie kosztów postępowania - analogicznie do uregulowań prawa socjalnego i prawa pracy w poszczególnych państwach członkowskich. Istotne względy przemawiają za tym, by w przypadku wzbogacenia pomyśleć o systemie przekazywania części zajmowanych zysków organizacjom o takim profilu.
4.9.3 Komitet popiera również decyzję dopuszczenia pod pewnymi warunkami finansowania przez strony trzecie. Zaproponowane przez Komisję warunki, np. przejrzystość źródeł finansowania, są odpowiednie i wystarczające do uniknięcia nadużywania drogi sądowej.
Bruksela, 10 grudnia 2013 r.
|
Przewodniczący |
|
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
|
Henri MALOSSE |
1 COM(2010) 135 final z 31 marca 2010 r.
2 Zalecenie Komisji w sprawie wspólnych zasad dotyczących mechanizmów zbiorowego dochodzenia roszczeń o zaprzestanie bezprawnych praktyk oraz roszczeń odszkodowawczych w państwach członkowskich, dotyczących naruszeń praw przyznanych na mocy prawa Unii, Dz.U. L 201 z 26.7.2013, s. 60.
3 Zob.: Dz.U. C 162 z 25.6.2008, s. 1; Dz.U. C 128 z 18.5.2010, s. 97; Dz.U. C 181 z 21.6.2012, s. 89, punkt 3.30.
4 Zob.: Dz.U. C 162 z 25.6.2008, s. 1, punkt. 3.6 i nast. oraz punkt 7 i nast.; Dz.U. C 128 z 18.5.2010, s. 97.
5 COM(2013) 404 final z 11 czerwca 2013 r.
6 Dz.U. C 162 z 25.6.2008, s. 1, punkt 8.1.
7 Dz.U. C 228 z 22.9.2009, s. 40, punkt 4.2.1.
8 Zob. COM(2013) 401 final, przypis 10.
9 Dz.U. C 162 z 25.6.2008, s. 1, punkt 7.1.2; Dz.U. C 128 z 18.5.2012, s. 97, punkt 5.2.3.
10 Dz.U. C 162 z 25.6.2008, s. 1, punkt 7.1.2; Dz.U. C 128 z 18.5.2012, s. 97, punkt 5.2.3.
11 Dz.U. C 162 z 25.6.2008, s. 1, punkt 7.3 i nast.; Dz.U. C 128 z 18.5.2010, s. 97, punkt 5.2.3.
12 Dz.U. C 128 z 18.5.2010, s. 97, punkt 5.2.3.
13 Dz.U. C 228 z 22.9.2009, s. 40, punkt 4.8.4.
14 Dz.U. C 162 z 25.6.2008, s. 1, punkt 7.2 i nast.
15 Dz.U. C 162 z 25.6.2008, s. 1, punkt 7.2.3.1; Dz.U. C 128 z 18.5.2010, s. 97, punkt 5.2.3; Dz.U. C 228 z 22.9.2009, s. 40, punkty 4.4.1 i 4.4.2.
16 Dz.U. C 128 z 18.5.2010, s. 97, punkt 5.2.3.
17 Dz.U. C 162 z 25.6.2008, s. 1, punkt 7.2.3.1; Dz.U. C 128 z 18.5.2010, s. 97, punkt 5.2.3; Dz.U. C 228 z 22.9.2009, s. 40, punkty 4.4.1 i 4.4.2.
18 W związku z tym Komisja powinna jeszcze raz wyjaśnić, kiedy i pod jakimi warunkami można pogodzić zasadę opt-out z prawem do bycia wysłuchanym, zawartym w art. 41 ust. 2 i w art. 47 ust 2 Karty praw podstawowych UE. Jest to także istotne zwłaszcza dla tych państw członkowskich, w których - jak np. w Niemczech - prawo do bycia wysłuchanym jest chronione przez konstytucję.
19 Dz.U. C 228 z 22.9.2009, s. 40, punkt 4.8.5.
20 Dz.U. C 128 z 18.5.2010, s. 97, punkt 5.3.5.
21 Dz.U. C 181 z 21.6.2012, s. 93.
22 Dz.U. C 228 z 22.9.2009, s. 40, punkt 3.6.1.
