Kolejne etapy rozwoju zarządzania granicami w Unii Europejskiej i podobnych doświadczeń w krajach trzecich (2008/2181(INI)).

Kolejne etapy rozwoju zarządzania granicami w Unii Europejskiej i podobnych doświadczeń w krajach trzecich

P6_TA(2009)0085

Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie kolejnych etapów rozwoju zarządzania granicami w Unii Europejskiej i podobnych doświadczeń w krajach trzecich (2008/2181(INI))

(2010/C 87 E/01)

(Dz.U.UE C z dnia 1 kwietnia 2010 r.)

Parlament Europejski,

– uwzględniając komunikat Komisji z dnia 13 lutego 2008 r. zatytułowany "Przygotowanie kolejnych etapów rozwoju zarządzania granicami w Unii Europejskiej" (COM(2008)0069),

– uwzględniając komunikat Komisji z dnia 13 lutego 2008 r. zatytułowany "Sprawozdanie w sprawie oceny i przyszłego rozwoju agencji Frontex" (COM(2008)0067),

– uwzględniając komunikat Komisji z dnia 13 lutego 2008 r. zatytułowany "Analiza projektu stworzenia europejskiego systemu nadzorowania granic (Eurosur)" (COM(2008)0068),

– uwzględniając wstępne uwagi Europejskiego Inspektora Ochrony Danych z dnia 3 marca 2008 r. oraz wspólne uwagi Grupy roboczej ds. ochrony danych powołanej na mocy art. 29 i Grupy roboczej ds. policji i wymiaru sprawiedliwości z dnia 29 kwietnia 2008 r. w sprawie trzech ww. komunikatów,

– uwzględniając konkluzje Rady w sprawie zarządzania granicami zewnętrznymi państw członkowskich Unii Europejskiej,

– uwzględniając rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen)⁽¹⁾,

– uwzględniając rozporządzenie (WE) nr 767/2008 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie Wizowego Systemu Informacyjnego (VIS) oraz wymiany danych pomiędzy państwami członkowskimi na temat wiz krótkoterminowych (rozporządzenie w sprawie VIS)⁽²⁾,

– uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1104/2008 z dnia 24 października 2008 r. w sprawie migracji z systemu informacyjnego Schengen (SIS 1+) do systemu informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II)⁽³⁾ oraz decyzję Rady 2008/839/WSiSW z dnia 24 października 2008 r. w sprawie migracji z systemu informacyjnego Schengen (SIS 1+) do systemu informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II)⁽⁴⁾,

– uwzględniając komunikat Komisji z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie zwiększenia skuteczności, interoperacyjności i efektu synergii wynikającego ze współdziałania europejskich baz danych w dziedzinie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (COM(2005)0597),

– uwzględniając własną rezolucję z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie oceny oraz przyszłego rozwoju agencji FRONTEX i europejskiego systemu nadzoru granic (EUROSUR)⁽⁵⁾,

– uwzględniając art. 45 Regulaminu,

– uwzględniając sprawozdanie Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (A6-0061/2009),

A. mając na uwadze, że zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych UE stanowi jedno z największych osiągnięć europejskiej integracji,

B. mając na uwadze, że obszar bez granic wewnętrznych nie może funkcjonować bez wspólnej odpowiedzialności i solidarności w zarządzaniu granicami zewnętrznymi,

C. mając na uwadze, że należy zwrócić uwagę na współpracę z organami bezpieczeństwa granic krajów trzecich zgodnie z ogólną polityką zewnętrzną UE,

D. mając na uwadze, że zewnętrzne granice UE przekracza co roku 160 mln obywateli UE, 60 mln obywateli krajów trzecich objętych obowiązkiem wizowym oraz 80 mln obywateli nieobjętych obowiązkiem wizowym,

E. mając na uwadze, że zwiększenie bezpieczeństwa granic musi iść w parze z ułatwianiem przepływu pasażerów i wspieraniem mobilności w coraz bardziej zglobalizowanym świecie,

F. mając na uwadze, że w ramach zintegrowanego zarządzania granicami UE wiele instrumentów i programów zostało już opracowanych, jest opracowywanych lub znajduje się w fazie politycznych zamierzeń,

G. mając na uwadze, że Komisja oświadczyła, iż w okresie 2009-2010 będzie gotowa do przedstawienia wniosków legislacyjnych dotyczących wprowadzenia systemu wjazdu/wyjazdu, programu rejestracji podróżnych (PRP) oraz elektronicznego systemu zezwoleń na podróż (ESTA),

H. mając na uwadze, że podobne systemy istnieją w Australii i są obecnie wprowadzane przez USA jako część programu US-VISIT,

I. mając na uwadze, iż wciąż brak kompleksowego planu głównego, przedstawiającego w całości unijną strategię zarządzania granicami, a także szczegółowej oceny istniejących i przygotowywanych systemów,

System wjazdu/wyjazdu

1. jest świadom, że osoby nadmiernie przedłużające pobyt (ang. "overstayers"), które mają podstawowe znaczenie w proponowanym systemie wjazdu/wyjazdu, stanowią prawdopodobnie największą kategorię nielegalnych imigrantów w UE; wymaga zatem dostarczenia obszerniejszych informacji na temat danych zgromadzonych przez wykonawcę zewnętrznego, według których "w 2006 r. w UE-25 przebywało do 8 milionów nielegalnych imigrantów"⁽⁶⁾; nalega ponadto na precyzyjne zdefiniowanie terminu "osoba nadmiernie przedłużająca pobyt", w tym ewentualnych wyjątków dopuszczalnych pod konkretnymi warunkami, a także na przeprowadzenie ściślejszej analizy jakościowej i ilościowej dotyczącej zagrożeń/ryzyka/ kosztów, jakie powodują oni dla społeczeństwa europejskiego;

2. wskazuje, że chociaż proponowany system oraz informacje we wpisach mogłyby umożliwić powstrzymanie obywateli państw trzecich przed nadmiernym przedłużaniem pobytu oraz dostarczyć dane i informacje dotyczące schematów tego procederu, dalsze kontakty z organami ochrony porządku publicznego są nadal konieczne do ujęcia osób, które nadmiernie przedłużają okres pobytu, a w związku z tym nie sądzi, że proponowany system powstrzyma samo zjawisko nadmiernego przedłużania pobytu;

3. nie posiada dostatecznych informacji na temat sposobu, w jaki system ten zostanie zintegrowany z istniejącymi ramami i będzie z nimi współdziałał, ani w sprawie możliwych zmian, które mogą okazać się konieczne do wprowadzenia do istniejącego systemu, czy obecnych kosztów systemu; uważa zatem, iż wciąż budzi wątpliwości bezwzględna konieczność wprowadzenia tego rodzaju systemu;

4. przypomina, że właściwe funkcjonowanie systemu wjazdu/wyjazdu zależy zarówno materialnie, jak i operacyjnie od sukcesu VIS i SIS II; podkreśla, że systemy te nie są jeszcze całkowicie wdrożone i dlatego nie mogły być należycie ocenione; podkreśla, że operacyjność i niezawodność SIS II są stawiane pod znakiem zapytania;

5. zauważa, że bez wątpienia i na podstawie wniosków wyciągniętych w USA wprowadzenie w życie możliwości wyjazdowych jest trudniejsze niż w przypadku możliwości wjazdowych, co w szczególności dotyczy wyjazdu drogą morską i lądową, ponadto, na podstawie wyciągniętych wniosków, wyraża poważne obawy co do opłacalności takiego systemu; wzywa zatem Komisję do dostarczenia dodatkowych informacji na temat faktycznych inwestycji wymaganych w związku z takim systemem;

Program rejestracji podróżnych (RTP)

6. popiera w zasadzie koncepcję programu rejestracji podróżnych (RTP) w przypadku obywateli państw trzecich, niezależnie od tego, czy są oni objęci obowiązkiem wizowym, co pomogłoby przyspieszyć przepływ podróżnych i zapobiegłoby zatorom w punktach wjazdu i wyjazdu, oraz ewentualne korzystanie z automatycznych bramek przez obywateli UE, gdyż prawo wspólnotowe w obecnym brzmieniu nie daje możliwości uproszczenia odprawy granicznej za wyjątkiem przypadku obywateli państw trzecich zamieszkałych na terenach przygranicznych;

7. kwestionuje jednak terminologię zastosowaną w wymienionym wyżej komunikacie zatytułowanym "Przygotowanie kolejnych etapów rozwoju zarządzania granicami w Unii Europejskiej" (podróżni "stanowiący niewielkie zagrożenie" i osoby podróżujące "w dobrej wierze"), ponieważ oznaczałoby to, że znaczna liczba podróżnych jest z góry uznawana za "osoby stanowiące duże zagrożenie" i "podróżujące w złej wierze", i zaleca pojęcie "często podróżujący";

8. wskazuje, że wiele państw członkowskich już wprowadziło lub przygotowuje tego rodzaju program RTP dla obywateli państw trzecich oraz podkreśla niebezpieczeństwo powstania mozaiki dwudziestu siedmiu systemów opartych na różnych kryteriach, w tym ochronę danych i opłaty; zdaje sobie sprawę, że Holandia oraz Niemcy, Wielka Brytania i FRONTEX starają się promować "Międzynarodowy program przyspieszonej odprawy pasażerów" jako ewentualny wzór dla innych państw członkowskich;

9. opowiada się za zharmonizowanym podejściem i w związku z tym wzywa Komisję do przyspieszenia procesu w oparciu o najlepsze praktyki w państwach członkowskich oraz o dopilnowanie, by państwa członkowskie nadal postępowały zgodnie z prawem wspólnotowym;

10. zauważa, że RTP dla obywateli państw trzecich różni się od RTP dla obywateli UE; podkreśla w związku z tym, że cały czas należy zachować wyraźne rozróżnienie między obydwoma kategoriami;

Elektroniczny system zezwoleń na podróż (ESTA)

11. przyznaje, że niewłaściwym rozwiązaniem byłoby koncentrowanie środków bezpieczeństwa wyłącznie na obywatelach państw trzecich, którzy podróżują do UE z krajów objętych obowiązkiem wizowym; zapytuje jednak czy proponowany system jest bezwzględnie konieczny i chciałby otrzymać szczegółowe wyjaśnienia dotyczące racjonalnych przesłanek wprowadzenia systemu; jest przekonany, że odpowiednie rozwiązanie stanowi ścisła współpraca, w szczególności między służbami wywiadu, a nie ogólne masowe gromadzenie danych;

12. pragnie, aby informowano go o dokładnym harmonogramie i szczegółach badania, jakie zamierza przeprowadzić Komisja;

Ochrona danych i obawy dotyczące danych biometrycznych

13. uważa za niemożliwy do zaakceptowania fakt, iż Komisja nie przeprowadziła konsultacji ani z Europejskim Inspektorem Ochrony Danych (EDPS), który niemniej jednak wyraził pewne obawy, ani z Grupą roboczą ds. ochrony danych powołaną na mocy art. 29 przed przyjęciem wymienionego wyżej komunikatu zatytułowanego "Przygotowanie kolejnych etapów rozwoju zarządzania granicami w Unii Europejskiej"; wnioskuje zatem, aby Komisja przeprowadzała tego rodzaju konsultacje z tymi organami w odniesieniu do wszelkich działań podejmowanych w związku z tym komunikatem, gdyż proponowane elementy podstawowe skutkują przetwarzaniem znacznych ilości danych osobowych;

14. jest świadomy faktu, że dane biometryczne są teoretycznie skutecznymi identyfikatorami tożsamości, ponieważ poddawane pomiarowi cechy mają być niepowtarzalne w przypadku każdego człowieka; podkreśla jednak, że wiarygodność danych biometrycznych nie jest nigdy stuprocentowa, a cechy biometryczne nie są we wszystkich przypadkach precyzyjne; wskazuje jednak, że należy przewidzieć procedurę umożliwiającą wycofanie się z systemu w każdym momencie, a także lepiej opracowywać profile ryzyka;

15. nalega na standardowy protokół stosowania i wymiany informacji biometrycznych oraz na umowy kontroli interfejsu definiujące zasady stosowania protokołu; ponadto jest zdania, że stosowanie danych biometrycznych powinno podlegać standardowi jakości, aby uniknąć różnic w dopuszczalności między różnymi systemami wykorzystywanymi przez państwa członkowskie;

16. uważa podejście oparte na "dążeniu do prywatności" za kluczowy element każdego kroku, który może zagrażać danym osobowym osób oraz zaufaniu publicznemu i zaufaniu wobec organów będących w posiadaniu informacji o nich;

Wnioski

17. uważa cel, jakim jest prawdziwe zintegrowane zarządzanie granicami, za całkowicie uzasadniony i zgadza się, iż ważne jest dalsze rozwijanie i wzmacnianie wspólnej polityki UE w zakresie zarządzania granicami;

18. jest jednak zdania, że w kwestii zarządzania granicami i imigracją w błyskawicznym tempie mnożą się daleko idące propozycje; zwraca się w związku z tym do Komisji o myślenie kategoriami zapotrzebowania na logistykę graniczną i jej kosztów;

19 wyraża ponadto ubolewanie, że polityka zarządzania granicami UE ma opierać się na przekonaniu, że każdy podróżny jest potencjalnie podejrzany i musi udowodnić swoją uczciwość;

20. krytykuje brak kompleksowego planu głównego, przedstawiającego w całości unijne cele i strategię zarządzania granicami, a także brak szczegółów pokazujących w jaki sposób wszystkie powiązane z tym programy i plany (już obowiązujące, przygotowywane lub znajdujące się w sferze politycznych zamierzeń) mają wspólnie funkcjonować, a także jak można zoptymalizować powiązania między nimi; uważa, że rozpatrując strategię zarządzania granicami UE, Komisja powinna przede wszystkim przeanalizować skuteczność istniejących systemów zarządzania granicami państw członkowskich w celu uzyskania między nimi optymalnej synergii;

21. podkreśla potrzebę dokonania przede wszystkim oceny istniejących systemów, a także systemów przygotowywanych, oraz podkreśla, że zdolność UE do osiągnięcia strategicznych celów zależy w dużej mierze od pomyślnego zarządzania wzajemnymi zależnościami między powiązanymi ze sobą programami, gdyż pokrywanie się zakresów programów i brak spójności między nimi będą mieć w efekcie niekorzystny wpływ na wydajność organizacyjną i wyniki; jest zdania, że nie powinno się tworzyć nowych instrumentów czy systemów, zanim istniejące narzędzia nie staną się w pełni operacyjne, bezpieczne i niezawodne;

22. jest zdania, że przed dokonaniem jakichkolwiek inwestycji ogromne znaczenie ma jasne określenie warunków działania, aby odpowiednio dostosować wszelkie środki i nowe inicjatywy; wskazuje ponadto, że należy jasno ustalić, jakie zmiany są konieczne dla zapewnienia harmonijnego współdziałania technologii i procedur oraz podkreśla, że wszystkie inwestycje powinny być uzasadnione ekonomicznie;

23. wyraża wątpliwości co do konieczności i współmierności planowanych środków z uwagi na ich kosztowny charakter i potencjalne ryzyko, jakie mogą stanowić dla ochrony danych osobowych; jest zatem zdania, że należy dokonać ich oceny w kontekście tych kryteriów przed planowaniem jakiegokolwiek formalnego wniosku;

24. przyznaje, że osiągnięcie równowagi między zapewnieniem swobodnego przepływu coraz większej liczby osób przez granice a zagwarantowaniem większego bezpieczeństwa obywateli Europy jest zadaniem złożonym i zgadza się, że wykorzystanie danych oferuje wyraźne korzyści; jednocześnie jest zdania, że zaufanie społeczeństwa do działań rządu może zostać utrzymane tylko wówczas, gdy zapewnione zostaną wystarczające zabezpieczenia danych, nadzór i możliwości odwołania;

*

**

25. zobowiązuje swojego przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji Radzie, Komisji, rządom i parlamentom państw członkowskich, Europejskiemu Inspektorowi Ochrony Danych oraz Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej (Frontex).

______

⁽¹⁾ Dz.U. L 105 z 13.4.2006, s. 1.

⁽²⁾ Dz.U. L 218 z 13.8.2008, s. 60.

⁽³⁾ Dz.U. L 299 z 8.11.2008, s. 1.

⁽⁴⁾ Dz.U. L 299 z 8.11.2008, s. 43.

⁽⁵⁾ Teksty przyjęte, P6_TA(2008)0633.

⁽⁶⁾ SEC(2008) 0153.

• Identyfikator: Dz.U.UE.C.2010.87E.1
• Rodzaj: Rezolucja
• Tytuł: Kolejne etapy rozwoju zarządzania granicami w Unii Europejskiej i podobnych doświadczeń w krajach trzecich (2008/2181(INI)).
• Data aktu: 10/03/2009
• Data ogłoszenia: 01/04/2010