Opinia w sprawie powiązań między UE a administracją krajową i stosowanych przez nie praktyk.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie powiązań między UE a administracją krajową i stosowanych przez nie praktyk

(2006/C 325/03)

(Dz.U.UE C z dnia 30 grudnia 2006 r.)

Dnia 19 stycznia 2006 r. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny postanowił, zgodnie z art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego, sporządzić opinię w sprawie powiązań między UE a administracją krajową i stosowanych przez nie praktyk

Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 14 listopada 2006 r. Sprawozdawcą był Joost van IERSEL.

Na 431. sesji plenarnej w dniach 13-14 grudnia 2006 r. (posiedzenie z 14 grudnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 102 do 5 - 48 osób wstrzymało się od głosu - przyjął następującą opinię:

1. Streszczenie

1.1 Rada Ministrów ma decydujące znaczenie w procesie decyzyjnym UE. Niemniej jednak koordynacja i podejmowanie decyzji na poziomie krajowym nigdy nie zostały wnikliwie omówione na szczeblu UE. Unia Europejska jako jedyna dzieli się suwerennością. W związku z tym wymaga ona przejrzystego wieloszczeblowego sprawowania rządów w szerokim zakresie dziedzin. Komitet uważa, że dobrze określone i skuteczne krajowe procedury polityczno-administracyjne w państwach członkowskich są - wraz z lepszym stanowieniem, wdrażaniem i egzekwowaniem prawa - integralną częścią dobrego sprawowania rządów w UE. Procedury te zwiększą również przejrzystość oraz wyjaśnią wpływ prawa i kierunków polityki UE na ogół społeczeństwa. Analiza praktyk krajowych ukazuje znaczne różnice między państwami członkowskimi w zakresie polityczno-administracyjnego zarządzania sprawami UE. Tego rodzaju analiza powinna pobudzić do dyskusji na temat rządowych - politycznych i administracyjnych - procedur dotyczących UE. Można podkreślić najbardziej interesujące i zarazem najlepsze wzorce. Otwarta debata w całej Europie na temat tego, jak najlepiej radzić sobie ze sprawami europejskimi na szczeblu krajowym, będzie również korzystna dla debaty o lepszym stanowieniu, wdrażaniu i egzekwowaniu prawa. Komitet opowiada się za ciągłym analizowaniem krajowych praktyk i procedur administracyjnych.

2. Wprowadzenie

2.1 W 2005 r. Komitet przyjął opinię w sprawie lepszego stanowienia prawa wraz z opinią na temat jego wdrażania i egzekwowania. Obie opinie opierały się na zasadzie, że w państwie prawa dobre prawo to prawo egzekwowalne i egzekwowane(1). Prawo UE musi powstać w trakcie przejrzystego, demokratycznego i zrozumiałego procesu, który leży u podstaw legitymacji UE. Wewnętrzne praktyki rządów są również jego częścią.

2.2 Daje się zauważyć godny ubolewania fakt, że po wielu latach europejskiej integracji w niektórych państwach członkowskich prawo i polityka UE nie zostały jeszcze wystarczająco zintegrowane jako polityczno-administracyjna płaszczyzna krajowego procesu kształtowania polityki w tych obszarach, w których zobowiązały się one do wspólnych kierunków polityki i do wprowadzania w życie wyników wspólnego podejmowania decyzji.

2.3 W procesie stanowienia prawa kluczowe znaczenie mają jego transpozycja i wdrażanie w państwach członkowskich. Oznacza to, że sposób zarządzania tymi procesami przez państwa członkowskie ma również fundamentalne znaczenie: im lepsza organizacja, tym lepszy końcowy wynik dla UE, dla samych państw członkowskich i całego społeczeństwa.

2.4 Skuteczne i przejrzyste podejście do spraw UE na szczeblu krajowym jest niezbędne, gdyż 25 państw członkowskich, z których każde różni się pod względem kultury administracyjnej, tradycji i sposobu zarządzania procesem, musi przestrzegać tego samego wspólnotowego dorobku prawnego, obejmującego podobne wymogi w zakresie stanowienia, transpozycji, wdrażania i egzekwowania prawa UE.

2.5 Na szczeblu UE nigdy nie poddano pod wnikliwą dyskusję krajowej koordynacji i krajowego kształtowania polityki, częściowo ze względu na pomocniczość, a częściowo ze względu na brak prawdziwego zainteresowania ze strony organów decyzyjnych w Brukseli i w innych stolicach. Należy zauważyć, że dotychczas świat akademicki - poza paroma wyjątkami - również nie zwracał zbyt dużej uwagi na te aspekty. Jest jednak jasne, że sposób organizacji i funkcjonowania koordynacji oraz kształtowania polityki na szczeblu krajowym może mieć znaczny wpływ na podejmowanie decyzji w Brukseli, a następnie na transpozycję i wdrożenie prawa UE. W związku z tym organizacja koordynacji i kształtowania polityki na szczeblu krajowym musi być również brana pod uwagę przy omawianiu lepszego stanowienia i wdrażania prawa.

2.6 Nie jest to bynajmniej kwestia czysto techniczna. Ma ona charakter polityczny, gdyż pożądana jest dyskusja na temat ulepszenia organizacji i wewnętrznych procedur w państwach członkowskich oraz na temat ewentualnego przedefiniowania wzajemnych zobowiązań między państwami członkowskimi a Komisją. Równocześnie potrzebna jest także przejrzystość i zrozumiałość tych procesów w państwach członkowskich w celu udoskonalenia komunikacji między UE a społeczeństwem oraz wyeliminowania dezorientacji i podejrzeń ze strony obywateli.

2.7 Z oczywistych przyczyn Komisja bardzo niechętnie omawia procedury krajowe. Niemniej jednak w 2001 r. słusznie stwierdziła(2): "Nadszedł czas uznać, że Unia przeszła od procesu dyplomatycznego do procesu demokratycznego, a kierunki jej polityki wywierają głęboki wpływ na społeczeństwa poszczególnych krajów i życie codzienne. Rada musi rozwinąć swą zdolność koordynowania wszystkich aspektów polityki UE, zarówno w swoich strukturach, jak i w państwach członkowskich".

2.8 Co się tyczy "transpozycji" prawa UE, zalecenie Komisji z 2004 r. wysuwa praktyczne propozycje dotyczące bezpośrednio państw członkowskich, w celu wspierania prawidłowego wdrażania i egzekwowania przyjętego prawa UE(3). Kilka z tych propozycji może być również bardzo przydatnych dla ulepszenia krajowych mechanizmów w dziedzinie koordynacji i kształtowania polityki w trakcie opracowywania prawa UE i realizacji uzgodnionych celów politycznych.

2.9 Nie ulega wątpliwości, że potrzeba usprawnienia krajowych procedur polityczno-administracyjnych w państwach członkowskich stała się bardziej nagląca od czasu:

- wprowadzenia tabel ewaluacji na temat wdrażania prawa UE,

- zaangażowania UE w coraz większą liczbę obszarów,

- negocjacji w sprawie traktatu konstytucyjnego,

- rozszerzenia Unii oraz perspektywy przyłączenia się nowych krajów.

Wciąż jednak pozostaje wiele do zrobienia.

3. Kontekst ogólny

3.1 UE nie jest państwem ani nie zmierza do przyjęcia formy państwowej. Komisja to centrum, które posiada prawo do inicjatywy w dobrze zdefiniowanych obszarach. Do Rady należy podejmowanie decyzji w zakresie prawodawstwa i budżetu, a PE, jako współprawodawca, i Trybunał Sprawiedliwości, jako podmiot stojący na straży prawa wspólnotowego, często wywierają na nie wpływ. Nie ma zdecydowanego przywództwa. UE to raczej bardzo złożona struktura wzajemnych zależności między wieloma podmiotami. Jako jedyna stworzyła ona sieć krajowych i federalnych zobowiązań.

3.2 Jako jedyna UE dzieli się również swą władzą. W związku z tym wymaga ona przejrzystego wieloszczeblowego sprawowania rządów w szerokim zakresie obszarów, lecz znaczenie tego faktu dla zarządzania i administracji jej częściami składowymi nie jest bynajmniej jasne(4). Dotyczy to spraw leżących w zakresie wspólnej odpowiedzialności państw członkowskich i "Brukseli", ale także niezależnych zobowiązań samych państw członkowskich, takich jak realizacja strategii lizbońskiej.

3.3 W czasie ostatnich dziesięcioleci UE angażowała się w coraz większą liczbę obszarów. Jest to dynamiczny proces, w którym uczestniczą stolice poszczególnych krajów, a także w coraz większym stopniu jednostki regionalne, podmioty społeczno-gospodarcze oraz społeczeństwo obywatelskie. W niedawnym czasie zaczęto wprowadzać w życie zagadnienia z zakresu "trzeciego filaru", tzn. sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Niemniej dotychczas Komisja nie mogła w tych obszarach wszczynać postępowań o naruszenie przepisów przeciwko państwom członkowskim w celu zaradzenia niedociągnięciom w zakresie wdrażania prawa na szczeblu krajowym(5).

3.4 Niezależnie od częstokroć bezpośrednich konsekwencji prawa UE i podejmowania decyzji przez UE dla poszczególnych obywateli, przedsiębiorstw i organizacji, w wielu państwach członkowskich jest ona nadal postrzegana przede wszystkim jako organ międzynarodowy znajdujący się poza krajową organizacją państwa, a w niektórych państwach członkowskich - nawet jako polityka czysto zagraniczna. Powoduje to najczęściej konsternację i dystans, który przynosi efekt przeciwny do zamierzonego. Problemy napotykane przez UE w otoczeniu polityczno-administracyjnym państw członkowskich są w dużej mierze spowodowane tym sposobem myślenia.

3.4.1 W otoczeniu politycznym pierwszorzędną wagę ma pozycja i rola parlamentów krajowych. Nadal często istnieje rozziew między stopniem ich poinformowania i zaangażowania a procesem podejmowania decyzji na szczeblu UE. Zwiększa to również dystans między UE a społeczeństwem.

3.4.2 Drugim elementem w tym kontekście jest różnica poglądów i zobowiązań wśród polityków, administracji krajowych i zaangażowanych podmiotów prywatnych.

3.4.3 Po trzecie, w sytuacji gdy brakuje przejrzystości w podejmowaniu decyzji, zarówno na szczeblu krajowym, jak i europejskim, mogą powstać niejasności co do sposobu i decydującego momentu definiowania i negocjowania krajowych punktów widzenia. Za przykład niech posłużą istniejące w różnych ministerstwach sekcje europejskie, które - pomimo że zajmują się tematami merytorycznymi, a nie jedynie koordynacją - są mniej więcej oddzielone od sekcji odpowiedzialnych za obszary polityki krajowej. Może to negatywnie wpłynąć na wrażliwość i uwagę sekcji odpowiedzialnych za obszary polityki krajowej w odniesieniu do aspektów europejskich. Porównywalne problemy z koordynacją występują między stałymi komisjami w parlamentach krajowych.

3.4.4 Po czwarte, decyzje dotyczące "Europy" są podejmowane na szczeblu krajowym zbyt często w oderwaniu od dyrekcji wykonawczych czy agencji, a także w zbyt dużym oddaleniu od jednostek lokalnych i regionalnych.

3.5 Istnieją dowody na to, że państwa członkowskie dosyć niechętnie przyjmują procedury polityczno-administracyjne. Jeżeli procedury te nie będą dostosowywane do rosnącej złożoności i wagi UE, może dojść do stałych konfliktów na różnych szczeblach podejmowania decyzji.

3.6 Zazwyczaj chodzi o konkretne interesy polityczne, tradycje i retorykę specyficzną dla danego kraju czy partii politycznej: mają one tendencję do stwarzania sztucznej przepaści między decyzjami podejmowanymi w Brukseli a postrzeganiem krajowych interesów i procedur.

3.7 Ten rozwój wydarzeń jest głównym źródłem dziwnego paradoksu polegającego na tym, że z jednej strony rządy zgadzają się w Brukseli co do celów politycznych i prawodawstwa, a z drugiej strony często odrzucają je, jak tylko są one omawiane w krajowym otoczeniu politycznym.

3.8 Rozziew ten może się okazać bardzo dezorientujący dla zainteresowanych stron i ogółu społeczeństwa. Przyczynia się on z pewnością do poważnego kryzysu legitymacji UE, gdyż istnieje bezpośredni związek między jakością i niezawodnością zarządzania celami polityki UE na szczeblu krajowym a opinią publiczną i oczekiwaniami.

3.8.1 W tym kontekście EKES zwraca jednak uwagę także na fakt, iż przyczyn ewentualnego kryzysu legitymacji UE nie należy doszukiwać się w pierwszym rzędzie w problemach w zakresie komunikacji. Zasadnicze działania zmierzające do odzyskania zaufania obywateli do UE tak jak dotychczas muszą polegać na rozwiązywaniu naglących problemów, z jakimi boryka się Wspólnota.

3.9 W związku z tym trzeba przyznać, że wiele organizacji skupiających partnerów społecznych i ogół społeczeństwa obywatelskiego cechuje mniej więcej podobna dychotomia między zajmowaniem się sprawami "Brukseli" a sprawami krajowymi.

3.10 Reputacja UE może zostać nadszarpnięta, gdyż krytycy z poszczególnych krajów koncentrują się głównie na "Brukseli" i Komisji, a rzadko na samych państwach członkowskich, które są głównymi podmiotami procesu integracji.

3.11 Krajowe lobby zazwyczaj postępują podobnie, jeżeli chodzi o transpozycję i wdrażanie prawa. Czasami ich podejście jest wynikiem możliwości wykonywania krajowych uprawnień uznaniowych, powstałych w wyniku krytycznych kompromisów zawartych w Radzie. Kiedy indziej lobby wykorzystują po prostu nieuzasadnione możliwości stworzone przez krajowych prawodawców, które prowadzą do "pozłacania" (gold-plating) i "wybierania co lepszych kąsków" (cherry-picking).

3.12 Krajowemu ukierunkowaniu spraw europejskich może sprzyjać również tendencja do wykorzystywania łagodniejszych instrumentów, takich jak metoda otwartej koordynacji, zamiast restrykcyjnych instrumentów prawnych. Im więcej jest miejsca na interpretację krajową, tym większe są różnice między krajami.

4. Koordynacja na szczeblu krajowym

4.1 Wydaje się, że do niedawna w wielu państwach członkowskich kwestią usprawnienia procesów i procedur na szczeblu krajowym zajmowano się przede wszystkim poprzez spontaniczne zmiany wewnątrz i pomiędzy ministerstwami, bez poszukiwania uporządkowanego podejścia. Wszystkie państwa członkowskie opracowują mniej więcej uporządkowaną procedurę koordynacji (i przewidują odpowiadające jej organy), lecz w wielu wypadkach obejmuje ona jedynie końcowy etap podejmowania decyzji na szczeblu krajowym. Etapy poprzedzające są zazwyczaj zorganizowane bardziej chaotycznie.

4.2 Obraz ten odzwierciedla złożony model współpracy międzyrządowej zamiast bardziej dynamicznego procesu stanowienia prawa UE wraz jego skomplikowanymi negocjacjami politycznymi. W rzeczywistości integracja europejska stworzyła bardzo szerokie i intensywne kontakty z niezliczonymi powiązaniami między tymi wszystkimi podmiotami w sektorze prywatnym i publicznym, które są zaangażowane w negocjacje i procedury w dziedzinie stanowienia prawa i administracji w Europie. Istnieje wiele wzajemnych powiązań w zakresie opracowywania europejskiego prawodawstwa, w tym konsultacje z ekspertami i zainteresowanymi stronami, w zakresie negocjowania nowego prawodawstwa, transpozycji, wdrażania i egzekwowania zatwierdzonego prawodawstwa, kontroli sposobu zastosowania europejskiego prawodawstwa przez krajowe organy wymiaru sprawiedliwości i Europejski Trybunał Sprawiedliwości i wreszcie w zakresie omawiania doświadczeń krajowych dotyczących europejskiego prawodawstwa z europejskim prawodawcą. Procesy te wymagają również dużego profesjonalizmu w ogólnej organizacji administracji krajowych.

4.3 Potrzeba zarówno odpowiedniego zarządzania i koordynacji na szczeblu krajowym, jak i skutecznego tworzenia sieci kontaktów międzynarodowych staje się coraz większa, gdyż cele polityki i podejmowanie decyzji w ramach UE wiążą się ściśle z celami polityki krajowej. Ilustruje to przykład strategii lizbońskiej, która została określona na szczeblu UE, lecz w praktyce podejmowanie decyzji przez UE dotyczy tylko niewielkiej jej części. Odpowiedzialność za główne aspekty spoczywa na państwach członkowskich. Jednakże wynik końcowy jest wątpliwy w sytuacji, gdy ze względu na brak istotnych procedur współdziałania między UE a obszarami polityki krajowej, państwa członkowskie nie realizują uzgodnionych celów lub też realizują je tylko częściowo.

4.4 Intensyfikację europejskiej integracji, dla której wyrażono aprobatę na kolejnych szczytach UE i na licznych posiedzeniach Rady w ścisłej współpracy z Komisją Europejską, powinna odzwierciedlać organizacja polityczno-administracyjna w państwach członkowskich. Niemniej w tym względzie istnieją znaczne różnice między poszczególnymi państwami członkowskimi(6). W wyniku rozwoju historycznego w każdym kraju różnice dotyczą prawie wszystkich aspektów życia politycznego i rządowego.

4.5 Między innymi wiążą się one z procedurami i podstawowymi koncepcjami rządu, hierarchią między ministerstwami, jakością ministerstw i systemami scentralizowanymi oraz zdecentralizowanymi.

4.6 Bardziej szczegółowo rzecz ujmując, w odniesieniu do UE między państwami członkowskimi występują dostrzegalne różnice dotyczące:

- pozycji i uprawnień premiera lub szefa rządu,

- roli i funkcji głównych ministrów,

- relacji między premierem, ministrem spraw zagranicznych i/ lub podsekretarzem stanu ds. europejskich,

- rządów koalicyjnych lub większościowych i ich priorytetów,

- relacji między rządem a parlamentem i roli parlamentu krajowego w procesie integracji europejskiej,

- powagi, z jaką traktuje się lepsze stanowienie i wdrażanie prawa UE.

4.7 Porównywalne różnice dotyczące władzy i metod pracy występują między ministerstwami i w ramach nich samych:

- organizacja biura premiera lub szefa rządu i jego pozycja instytucjonalna,

- stopień występowania bądź niewystępowania barier między sekcjami "europejskimi" a innymi sekcjami w ministerstwach,

- moment, kiedy dana propozycja zaczyna wzbudzać prawdziwe zainteresowanie w ministerstwach,

- stopień i poziom koordynacji w odniesieniu do Brukseli,

- czas rozpoczęcia koordynacji w odniesieniu do danej propozycji,

- rola ministerstwa spraw zagranicznych i - odpowiednio - stopień jego niezależności od innych ministerstw,

- (stałe) szkolenie urzędników państwowych,

- sposób prowadzenia konsultacji z zainteresowanymi stronami w czasie negocjacji i na etapie wdrażania,

- sposób, w jaki dyrektywy są zazwyczaj wdrażane: poprzez formalne ustawodawstwo krajowe lub łagodniejsze przepisy rządowe.

4.8 Podział pracy między ministerstwami krajowymi może mieć również poważne konsekwencje dla Rady. By posłużyć się przykładem: czasami cztery ministerstwa bądź pięć ministerstw z każdego kraju zaangażowanych jest w Radę ds. Konkurencyjności. Zakłóca to długoterminową strategię, hamuje przywództwo i przyczynia się do fragmentacji polityki.

4.9 Sytuacja coraz bardziej komplikuje się wtedy, gdy istnieje również podział kompetencji między szczeblem krajowym i regionalnym, tak jak w systemach federalnych. Złożoność - a czasami brak przejrzystości - powiązań między szczeblem krajowym i regionalnym może z łatwością doprowadzić do jeszcze większej dezorientacji.

4.10 Efektywne podejmowanie decyzji w państwach członkowskich uniemożliwiają także niewłaściwe praktyki Komisji i Sekretariatu Rady UE. Na przykład przekazywanie ostatecznych projektów dokumentów rozpatrywanych przez Radę tuż przed posiedzeniem, na którym mają być rozpatrywane, uniemożliwia funkcjonowanie nawet najbardziej efektywnych krajowych procedur decyzyjnych.

4.11 Różny podział pracy między ministerstwami i departamentami w państwach członkowskich często utrudnia skuteczne tworzenie sieci kontaktów międzynarodowych lub długotrwałych kontaktów osobistych między urzędnikami w całej Europie odpowiedzialnymi za dane zagadnienie.

4.12 Nadal często zdarza się, że znaczna część całego środowiska prawniczego i sędziów krajowych, którzy mają w pełni uwzględniać prawo europejskie, nie posiada wystarczającej wiedzy. Nie zachęca to administracji krajowych do spontanicznego przyjęcia UE jako polityczno-administracyjnej płaszczyzny kształtowania polityki krajowej.

5. Bieżący rozwój wypadków

5.1 Stała liczba postępowań o naruszenie przepisów, kluczowa rola Komisji w zwalczaniu niedociągnięć we wdrażaniu prawodawstwa UE na szczeblu krajowym oraz rozszerzenie stosowania tabeli ewaluacji wykorzystywanych z pozytywnym wynikiem w zakresie transpozycji prawa UE na prawo krajowe uświadomiły nam, że procedury krajowe muszą zostać dostosowane do wymogów UE.

5.2 Proces wprowadzania wspólnotowego dorobku prawnego w dziesięciu nowych państwach członkowskich do 2003 r. w podobnym stopniu skierował uwagę na to samo zagadnienie.

5.3 Celem zaproponowanego traktatu konstytucyjnego było między innymi połączenie krajowych procedur politycznych z opracowaniem prawa UE, także poprzez zharmonizowanie parlamentów krajowych z procedurami UE na wczesnym etapie.

5.4 Pomimo sporadycznych ulepszeń w procedurach koordynacji, należy przyznać, że większość administracji krajowych nie może się zdecydować na zmianę wewnętrznych procedur biurokratycznych i - z pewnością - na omówienie stosowanych przez siebie praktyk w swoim gronie lub na szczeblu UE. Liczy się tylko pomocniczość.

5.5 Oprócz pomocniczości fakt, że podejmowanie decyzji przez UE ma zazwyczaj inny cykl niż cykl kształtowania polityki krajowej, często komplikuje związek między UE a państwami członkowskimi.

5.6 Chociaż zmiany procedur koordynacji są przedmiotem dyskusji w państwach członkowskich(7), wciąż występują między nimi różnice w podejściu i stosowanych praktykach.

5.6.1 Na przykład w Danii parlament uczestniczy w opracowywaniu prawa i kierunków polityki UE na wczesnym etapie, co przyczynia się do przejrzystości i stałej widoczności tego, co dzieje się w UE. Jednocześnie już dosyć dawno wprowadzono tam skuteczne zmiany procedur administracyjnych i powiązania między rozwiązywaniem problemów prawa krajowego i prawa UE.

5.6.2 W Wielkiej Brytanii przyjęto procedury administracyjne w celu zbliżenia spraw UE do kształtowania polityki krajowej, między innymi poprzez mechanizm skutecznej koordynacji między ministerstwami i poprzez nadanie Radzie Ministrów szerokich uprawnień w zakresie prawa UE. Izba Gmin ma możliwość analizowania prawodawstwa UE, a Izba Lordów aktywnie uczestniczy w komentowaniu prawa i kierunków polityki UE.

5.6.3 Z kolei we Francji i Hiszpanii parlament zazwyczaj angażuje się na późnym etapie, co wpływa na miejsce UE w debacie publicznej. Prawo i kierunki polityki UE to przede wszystkim przedmiot zainteresowania administracji krajowej i kwestia przywództwa politycznego. Warto zauważyć, że główna część École Nationale d'Administration (Wyższej Szkoły Administracji) została przeniesiona z Paryża do Strasburga, co jest oznaką rosnącego wpływu UE we Francji.

5.6.4 W Holandii niefortunne doświadczenia w zakresie wdrażania prawa UE są powodem rosnącego zainteresowania zarządzaniem i procedurami dotyczącymi spraw UE. Trwa reorganizacja procedur wewnętrznych w ministerstwach poprzez połączenie "krajowych" i "europejskich" obszarów zainteresowań, co w praktyce okazuje się trudnym procesem. To samo dotyczy prób bardziej skutecznego i terminowego zaangażowania parlamentów w sprawy UE. W Luksemburgu z powodzeniem dostosowano procedury parlamentarne.

5.6.5 W "nowych" państwach członkowskich procedury wprowadzone bądź dostosowane w okresie poprzedzającym członkostwo w UE, kiedy wspólnotowy dorobek prawny musiał zostać wcielony do prawa krajowego, przynoszą owoce tam, gdzie nie zostały poddane zmianom. Szeroko zakrojone projekty twinningowe między ekspertami ze "starych" i "nowych" państw członkowskich poprawiają zdolność nowych państw członkowskich do przyjęcia najlepszych rozwiązań w zakresie wprowadzania prawa UE w życie, co może również zachęcić do podejmowania wysiłków na rzecz uwzględnienia spraw UE na wcześniejszym etapie podejmowania decyzji.

5.6.6 W systemach federalnych, takich jak w Niemczech i Hiszpanii, z pewnością trudno pokonać barierę między regionami - krajami związkowymi i prowincjami - a "Europą". Poważne problemy powstają szczególnie w tych przypadkach, gdy regiony ponoszą wyłączną odpowiedzialność za wprowadzanie prawa UE w życie, co ma miejsce w Niemczech.

Wszystkie niemieckie kraje związkowe mają przedstawicielstwo w Brukseli, by bardziej bezpośrednio angażować się w sprawy UE, które ich dotyczą.

5.7 Wprowadzenie i szerokie wykorzystanie systemu "ekspertów krajowych" jako stałego procesu interakcji między administracjami krajowymi a Komisją może dopomóc w pogłębieniu owocnych kontaktów między szczeblem krajowym a "Brukselą".

5.8 Komisja Europejska udziela wsparcia wielu sprawdzającym się sieciom współpracy między administracjami państw członkowskich oraz między Komisją Europejską a administracjami krajowymi (np. SOLVIT, sieci konsumentów itp.). Komisja wprowadza obecnie również system informacyjny rynku wewnętrznego, którego celem jest udzielenie pomocy administracjom państw członkowskich w łatwym zastosowaniu zasad rynku wewnętrznego.

5.9 System "krajowych organów regulacyjnych" w różnych dziedzinach, m.in. konkurencyjności, telekomunikacji i energii, przyczynia się do zbieżności w zakresie realizacji uzgodnionych kierunków polityki UE w państwach członkowskich.

5.10 Bardziej ogólnie rzecz ujmując, różnice w podejściu występują wciąż między tymi krajami, które opracowują nowe struktury w celu ulepszenia interakcji między UE i krajowym zarządzaniem sprawami UE, a tymi, które jak dotąd powstrzymują się przed ponownym przemyślenia kwestii organizacji i procedur. Procesy te zależą przede wszystkim od woli politycznej.

6. Wnioski i zalecenia

6.1 Wnioski

6.1.1 Sposób organizacji administracji krajowych jest wynikiem historycznego rozwoju każdego z krajów. W związku z tym różnice między krajami dotyczą prawie wszystkich aspektów życia politycznego i publicznego. W dużej mierze będzie tak również w przyszłości. Jednakże różnice te nie muszą koniecznie stać na przeszkodzie zmianom czy nawet konwergencji procedur i metod pracy związanych z opracowaniem i wdrożeniem prawa UE oraz uzgodnionych kierunków polityki UE.

6.1.2 Komitet uważa, że dobrze zdefiniowane i skuteczne krajowe procedury polityczno-administracyjne są - wraz z lepszym stanowieniem, wdrażaniem i egzekwowaniem prawa - integralną częścią dobrego sprawowania rządów w UE.

6.1.3 W konsekwencji wielce pożądana byłaby ocena dostosowania i ulepszenia procedur krajowych w powiązaniu z procedurami na szczeblu europejskim oraz z priorytetami UE w zakresie lepszego stanowienia, wdrażania i egzekwowania prawa UE, jako że cele te są w dużym stopniu zależne od zadowalającego podejścia krajowego we wszystkich państwach członkowskich.

6.1.4 Organizacja spraw UE w państwach członkowskich jest ich własną sprawą. Niemniej jednak dużym krokiem naprzód byłoby uznanie spraw UE przez krajowe siły polityczne i administracje za integralną część kształtowania polityki krajowej, przyznanie przez nie publicznie, że one same tworzą UE, oraz stosowne do tego postępowanie. Decydujące znaczenie ma wola polityczna, by podążać w tym kierunku.

6.1.5 Krok taki byłby w pełni zgodny ze szczególnymi cechami związku między kierunkami polityki UE i polityki krajowej oraz z ich konsekwencjami, które są ze sobą powiązane i coraz bardziej od siebie zależne. Przyznanie, że UE stanowi polityczno-administracyjną płaszczyznę kształtowania polityki krajowej wsparłoby również lepsze stanowienie prawa UE.

6.1.6 W niektórych państwach członkowskich, zwłaszcza w Danii, a ostatnio w Luksemburgu, propozycje wysuwane przez Komisję są ujmowane w programie politycznym na wczesnym etapie. Obejmuje to systematyczne zaangażowanie duńskiego parlamentu. W innych państwach członkowskich proponowane są podobne zmiany. Niemniej jednak trzeba stwierdzić, że większość parlamentów krajowych nie czuje się swobodnie, angażując się harmonijnie w obszary polityki UE.

6.1.7 Zaproponowany traktat konstytucyjny miał również na celu włączenie parlamentów krajowych do procedur UE na wczesnym etapie. Zgodnie z tym sposobem myślenia w ostatnim czasie parlamenty otrzymały propozycje kierunków polityki i prawodawstwa UE bezpośrednio od Komisji(8). Te zmiany proceduralne będą z pewnością sprzyjać krajowym dyskusjom na temat kierunków polityki europejskiej oraz europejskiego prawodawstwa i jego implikacji w większości państw członkowskich na wcześniejszym etapie niż dotychczas.

6.1.8 Większy nacisk na dyskusję polityczną i konsultacje na wczesnym etapie w kontekście krajowym może sprzyjać zaangażowaniu rządów w negocjacje w sprawie konkretnych zagadnień.

6.1.9 Ogół społeczeństwa domaga się przejrzystości, która może budować zaufanie i sprzyjać legitymacji. W związku z tym pożądane byłoby dostosowanie do powyższego stwierdzenia obowiązujących w państwach członkowskich procedur polityczno-administracyjnych dotyczących spraw UE. Usprawnione i przejrzyste procedury nie tylko promowałyby państwo prawa, lecz również przyczyniały się do lepszej komunikacji między UE a kręgami przedsiębiorców, partnerami społecznymi i społeczeństwem obywatelskim, prowadząc do lepszego zrozumienia, a ostatecznie także do udziału i zaangażowania(9).

6.1.10 W związku z tym przejrzystość i komunikacja mają również pierwszorzędną wagę dla prowadzonych już bądź rozpoczętych niedawno konsultacji z zainteresowanymi podmiotami prywatnymi w państwach członkowskich, o niedocenianym czasami znaczeniu.

6.1.11 Ulepszenie otoczenia regulacyjnego jest wspólnym priorytetem wszystkich instytucji. Priorytetem jest również spójność jednolitego rynku, a od 2000 r. - realizacja strategii lizbońskiej. Wszystkie te cele będą łatwiejsze do osiągnięcia, jeżeli krajowe i europejskie procesy decyzyjne zostaną skutecznie ze sobą powiązane.

6.1.12 Chociaż pomocniczość jest zasadą zakorzenioną w sposobie myślenia i praktykach UE, należy zawsze pamiętać, że zarządzanie i wdrażanie prawa UE oraz zobowiązania w państwach członkowskich mają wpływ na inne kraje i społeczeństwa Unii. Oznacza to, że partnerzy publiczni i prywatni interesują się sposobem kierowania przez każde państwo członkowskie jego relacjami z UE. Innymi słowy, organizacja i metody pracy administracji krajowych stanowią część zarządzania całą UE.

6.1.13 Odpowiednie procedury i monitorowanie spraw UE w państwach członkowskich pomogłyby również w dużym stopniu Komisji i byłyby korzystne dla jakości jej pracy.

6.2 Zalecenia

6.2.1 Oprócz sugestii wysuniętych w opinii w sprawie lepszego wdrażania prawodawstwa UE(10) Komitet zaleca sporządzenie w 25 państwach członkowskich wnikliwych analiz na temat krajowych oraz regionalnych procedur i praktyk związanych ze sprawami UE, zarówno politycznych, jak i administracyjnych, w celu uzyskania całościowego obrazu.

6.2.2 Wszystkie aspekty wiążące się ze sposobem zaangażowania krajowych decydentów polityczno-administracyjnych, wspomniane w rozdziale 4 pt. "Koordynacja na szczeblu krajowym", zasługują na szczególną uwagę. Oprócz wzmożenia działań dotyczących lepszego stanowienia, wdrażania i egzekwowania prawa UE, Komisja może odgrywać na tym polu rolę inicjującą i wspierającą.

6.2.3 Analizy będą korzystnym punktem wyjścia do dyskusji na temat skuteczności procedur rządowo-politycznych i administracyjnych dotyczących UE. Całościowy obraz powinien uwypuklić pożądane i najlepsze rozwiązania. Musi on stworzyć solidne podstawy otwartej debaty w całej Europie na temat najlepszego sposobu radzenia sobie ze sprawami europejskimi na szczeblu krajowym. Będzie to również korzystne dla debaty w sprawie lepszego stanowienia, wdrażania i egzekwowania prawa.

6.2.4 Ogólna analiza i rozsądne wnioski, które zostaną z niej wyciągnięte, są bardzo złożonym zagadnieniem. Władze krajowe i regionalne w coraz większym stopniu wyrażają potrzebę wymiany poglądów i wiedzy, mając na uwadze odpowiednie zarządzanie sprawami UE. Komitet opowiada się za ciągłym analizowaniem krajowych praktyk i procedur administracyjnych. Można także zachęcać do dwustronnej wymiany poglądów między władzami krajowymi, jak ma to miejsce np. w przypadku centrum wiedzy IMPEL(11) czy sieci Solvit.

6.2.5 Należy również systematycznie uwzględniać uwagi przedsiębiorstw, partnerów społecznych i społeczeństwa obywatelskiego. Wszystkie te strony są żywo zainteresowane procesem lepszego stanowienia, wdrażania i egzekwowania prawa, co już na samym początku wymaga przejrzystości i skutecznych konsultacji na szczeblu krajowym.

6.2.6 System informacyjny rynku wewnętrznego ułatwiający wymianę informacji między administracjami państw członkowskich, którego celem jest lepsze zastosowanie zasad rynku wewnętrznego, wymaga dalszego rozwoju i wdrożenia.

6.2.7 Przydatnym narzędziem byłoby vademecum UE dotyczące krajowych procedur i praktyk. Takie vademecum, uwzględniające efekty pracy centrum wiedzy, mogłoby służyć jako źródło wskazówek w całym procesie dobrze funkcjonujących procedur krajowych oraz lepszego stanowienia, wdrażania i egzekwowania prawa.

Bruksela, 14 grudnia 2006 r.

Przewodniczący
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
Dimitris DIMITRIADIS

______

(1) DzU C 24 z 31.1.06

(2) Biała księga w sprawie sprawowania rządów w Europie, COM(2001) 428 wersja ostateczna

(3) Zalecenie Komisji z 12 lipca 2004 r. w sprawie transpozycji dyrektyw dotyczących rynku wewnętrznego do prawa krajowego (2005/309/ WE)

(4) Coordinating European Union Affairs: How do different actors manage multilevel complexity? ("Koordynacja spraw Unii Europejskiej: w jaki sposób różne podmioty radzą sobie z wieloszczeblową złożonością?"), Adriaan Schout i Andrew Jordan, 29 maja 2006 r. Opracowanie analizuje praktykę koordynacji wewnątrz Komisji, w Niemczech, Wielkiej Brytanii i w Holandii. Wskazuje na obszerną literaturę na temat aspektów sektorowych tego ogólnego zagadnienia, która pokazuje równocześnie, że wciąż brakuje ogólnej analizy praktyki w 25 państwach członkowskich.

(5) Por. nieformalne posiedzenie ministerialne dotyczące sprawiedliwości i spraw wewnętrznych na temat "Ulepszenie procesu podejmowania decyzji w dziedzinie sprawiedliwości i spraw wewnętrznych", Tampere, 20-22 września 2006 r.

(6)De Omzetting van Europese richtlijnen: Instrumenten, technieken en processen in zes lidstaten vergeleken ("Transpozycja europejskich dyrektyw: badanie porównawcze instrumentów, technik i procesów w sześciu państwach członkowskich"), prof. dr B. Steunenberg i prof. dr W. Voermans, Uniwersytet w Leyden, Holandia, 2006 r. Oprócz dogłębnej analizy i zaleceń dotyczących sytuacji holenderskiej, badanie porównawcze obejmuje Danię, Francję, Niemcy,Włochy, Hiszpanię i Wielką Brytanię.

(7) Por. Steunenberg en Voermans, Leyden, 2006 r.

(8) Por. konkluzje Rady Europejskiej, czerwiec 2006 r.

(9) Warto zauważyć, że początkowa reakcja opinii publicznej w Danii na traktat konstytucyjny była dosyć pozytywna, właśnie dlatego, że w traktacie przewidziano bardziej demokratyczne i przejrzyste procedury. W przeciwieństwie do tego Comité de dialogue, platforma rządu i partnerów społecznych służąca omawianiu spraw europejskich, nie ma już praktycznego znaczenia.

(10) DzU C 24 z 31.1.2006 - w opinii tej Komitet dowodzi, że chociaż "państwa członkowskie powinny zachować swobodę w zakresie określania własnych metod i procedur wdrażania", to "następnym krokiem, jaki należy zrobić we współpracy pomiędzy instytucjami UE a władzami krajowymi [...], jest umocnienie i usprawnienie krajowego potencjału administracyjnego w zakresie stosowania polityki [...]", pkt 4.2.1 i 4.2.4. Wrozdziale 4 przedstawiono propozycje zmierzające w tym kierunku.

(11) Sieć wdrażania i egzekwowania prawa w zakresie ochrony środowiska (IMPEL), ustanowiona w 1992 r., ma charakter nieformalny i skupia europejskie organy nadzorujące zajmujące się wdrażaniem i egzekwowaniem prawodawstwa w dziedzinie ochrony środowiska. Do sieci tej należy obecnie 30 krajów: wszystkie państwa członkowskie, dwa kraje przystępujące (Bułgaria i Rumunia), dwa kraje kandydujące (Chorwacja i Turcja), Norwegia-a także Komisja Europejska.

ZAŁĄCZNIK

do opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Poniższy fragment opinii sekcji został odrzucony i zastąpiony tekstem zgłoszonym w poprawkach przyjętych przez Zgromadzenie, jednak uzyskał poparcie co najmniej jednej czwartej oddanych głosów:

1.1 Rada Ministrów ma decydujące znaczenie w procesie decyzyjnym UE. Niemniej jednak koordynacja i podejmowanie decyzji na poziomie krajowym nigdy nie zostały wnikliwie omówione na szczeblu UE. Unia Europejska jako jedyna dzieli się suwerennością. W związku z tym wymaga ona przejrzystego wieloszczeblowego sprawowania rządów w szerokim zakresie dziedzin. Komitet uważa, że dobrze określone i skuteczne krajowe procedury polityczno-administracyjne w państwach członkowskich są - wraz z lepszym stanowieniem, wdrażaniem i egzekwowaniem prawa - integralną częścią dobrego sprawowania rządów w UE. Procedury te zwiększą również przejrzystość oraz wyjaśnią wpływ prawa i kierunków polityki UE na ogół społeczeństwa. Analiza praktyk krajowych ukazuje znaczne różnice między państwami członkowskimi w zakresie polityczno-administracyjnego zarządzania sprawami UE. Tego rodzaju analiza powinna pobudzić do dyskusji na temat rządowych - politycznych i administracyjnych - procedur dotyczących UE. Można podkreślić najbardziej interesujące i zarazem najlepsze wzorce. Otwarta debata w całej Europie na temat tego, jak najlepiej radzić sobie ze sprawami europejskimi na szczeblu krajowym, będzie również korzystna dla debaty o lepszym stanowieniu, wdrażaniu i egzekwowaniu prawa. Komitet opowiada się za ciągłym analizowaniem krajowych praktyk i procedur administracyjnych oraz stworzeniem wspieranego za pomocą środków publicznych wirtualnego centrum wiedzy, w którym politycy, urzędnicy krajowi, Komisja oraz pracownicy akademiccy gromadziliby dane na temat krajowych procedur, promowaliby wymianę poglądów oraz pobudzali do dyskusji. Należy również uwzględnić uwagi i zapatrywania przedsiębiorstw, partnerów społecznych i społeczeństwa obywatelskiego.

Wyniki głosowania: za: 30, przeciw: 38, wstrzymało się: 6

Zmiany w prawie

Tabletki "dzień po" bez recepty nie będzie. Jest weto prezydenta

Dostępność bez recepty jednego z hormonalnych środków antykoncepcyjnych (octan uliprystalu) - takie rozwiązanie zakładała zawetowana w piątek przez prezydenta Andrzeja Dudę nowelizacja prawa farmaceutycznego. Wiek, od którego tzw. tabletka "dzień po" byłaby dostępna bez recepty miał być określony w rozporządzeniu. Ministerstwo Zdrowia stało na stanowisku, że powinno to być 15 lat. Wątpliwości w tej kwestii miała Kancelaria Prezydenta.

Katarzyna Nocuń 29.03.2024
Małżonkowie zapłacą za 2023 rok niższy ryczałt od najmu

Najem prywatny za 2023 rok rozlicza się według nowych zasad. Jedyną formą opodatkowania jest ryczałt od przychodów ewidencjonowanych, według stawek 8,5 i 12,5 proc. Z kolei małżonkowie wynajmujący wspólną nieruchomość zapłacą stawkę 12,5 proc. dopiero po przekroczeniu progu 200 tys. zł, zamiast 100 tys. zł. Taka zmiana weszła w życie w połowie 2023 r., ale ma zastosowanie do przychodów uzyskanych za cały 2023 r.

Monika Pogroszewska 27.03.2024
Ratownik medyczny wykona USG i zrobi test na COVID

Mimo krytycznych uwag Naczelnej Rady Lekarskiej, Ministerstwo Zdrowia zmieniło rozporządzenie regulujące uprawnienia ratowników medycznych. Już wkrótce, po ukończeniu odpowiedniego kursu będą mogli wykonywać USG, przywrócono im też możliwość wykonywania testów na obecność wirusów, którą mieli w pandemii, a do listy leków, które mogą zaordynować, dodano trzy nowe preparaty. Większość zmian wejdzie w życie pod koniec marca.

Agnieszka Matłacz 12.03.2024
Jak zgłosić zamiar głosowania korespondencyjnego w wyborach samorządowych

Nie wszyscy wyborcy będą mogli udać się osobiście 7 kwietnia, aby oddać głos w obwodowych komisjach wyborczych. Dla nich ustawodawca wprowadził instytucję głosowania korespondencyjnego jako jednej z tzw. alternatywnych procedur głosowania. Przypominamy zasady, terminy i procedurę tego udogodnienia dla wyborców z niepełnosprawnością, seniorów i osób w obowiązkowej kwarantannie.

Artur Pytel 09.03.2024
Data 30 kwietnia dla wnioskodawcy dodatku osłonowego może być pułapką

Choć ustawa o dodatku osłonowym wskazuje, że wnioski można składać do 30 kwietnia 2024 r., to dla wielu mieszkańców termin ten może okazać się pułapką. Datą złożenia wniosku jest bowiem data jego wpływu do organu. Rząd uznał jednak, że nie ma potrzeby doprecyzowania tej kwestii. A już podczas rozpoznawania poprzednich wniosków, właśnie z tego powodu wielu mieszkańców zostało pozbawionych świadczeń.

Robert Horbaczewski 21.02.2024
Standardy ochrony dzieci. Placówki medyczne mają pół roku

Lekarz czy pielęgniarka nie będą mogli się tłumaczyć, że nie wiedzieli komu zgłosić podejrzenie przemocy wobec dziecka. Placówki medyczne obowiązkowo muszą opracować standardy postępowania w takich sytuacjach. Przepisy, które je do tego obligują wchodzą właśnie w życie, choć dają jeszcze pół roku na przygotowania. Brak standardów będzie zagrożony grzywną. Kar nie przewidziano natomiast za ich nieprzestrzeganie.

Katarzyna Nocuń 14.02.2024