1. Wstęp

W toku realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniodawcy podlegają kontroli Narodowego Funduszu Zdrowia. Zgodnie z przyjętą w doktrynie definicją kontrola to zespół czynności mających na celu zweryfikowanie zastanego stanu faktycznego ze stanem postulowanym, a następnie wyciągnięcie stosownych wniosków, które ujmowane są w wynikach kontroli. Kontrole świadczeniodawców mają na celu zapewnienie prawidłowej realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Weryfikacji poddawane są w szczególności organizacja i sposób udzielania świadczeń oraz ich dostępność, zgodność udzielanych świadczeń z wymaganiami określonymi w umowie, zasadność wyboru leków i wyrobów medycznych, przestrzeganie zasad wystawiania recept, a także prawidłowość prowadzenia dokumentacji medycznej.

Uprawnienie do kontrolowania świadczeniodawców zostało przyznane Funduszowi na mocy art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) – dalej u.ś.o.z. Zasady przeprowadzania kontroli określają przepisy powszechnie obowiązującego prawa, tj. ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych (Dz. U. Nr 274, poz. 2723) – dalej r.s.t.k. Dodatkowo szczegółowy opis procedury kontroli znajdziemy w wewnętrznym akcie Funduszu, jakim jest zarządzenie nr 23/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie planowania, przygotowania i prowadzenia postępowania kontrolnego oraz realizacji wyników kontroli.

Kwestią sporną pozostaje natomiast, czy do kontroli przeprowadzanych przez Fundusz mają zastosowanie także przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) – dalej u.s.d.g. Rozdział 5 u.s.d.g. określa szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli. Ratio legis ich uchwalenia było stworzenie generalnych podstaw działania podmiotów uprawnionych do kontroli przedsiębiorców (por. uzasadnienie do projektu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, druk sejmowy nr 2118 z dnia 15 października 2003 r., s. 51). Wprowadzają one ogólne zasady, określają tryb funkcjonowania kontroli przedsiębiorców i stanowią punkt wyjścia dla interpretacji regulacji szczegółowych. Zapewniają podmiotom kontrolowanym szereg gwarancji, a jednocześnie nakładają na organy kontrolujące pewne ograniczenia co do formy i sposobu kontrolowania. Wśród najistotniejszych gwarancji, jakie daje ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, a które często nie są zapewnione świadczeniodawcom w toku kontroli dokonywanych przez NFZ, wskazać można:

  • obowiązek podejmowania czynności kontrolnych w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej (art. 80 u.s.d.g.); podobny zapis zawiera co prawda § 9 r.s.t.k., jednakże dotyczy on wyłącznie oględzin, natomiast wszelkie inne czynności w świetle przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz rozporządzenia w sprawie określenia szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych mogą być przeprowadzane także pod nieobecność samego zainteresowanego;
  • czynności kontrolne powinny być podejmowane w sposób sprawny i możliwie niezakłócający funkcjonowania kontrolowanego przedsiębiorcy, a także z poszanowaniem jego uzasadnionego interesu (art. 9 i 80b u.s.d.g.);
  • nie można, co do zasady, jednocześnie podejmować i prowadzić więcej niż jednej kontroli u tego samego przedsiębiorcy (art. 82 u.s.d.g.);
  • ograniczony jest czas trwania wszystkich kontroli, jakie można przeprowadzać u danego przedsiębiorcy w ciągu jednego roku kalendarzowego (art. 83 u.s.d.g.).

Opisane powyżej gwarancje są znacznie szersze aniżeli te wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i z wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego. Dają one przedsiębiorcom znacznie więcej praw, a na organy kontrolujące nakładają dodatkowe ograniczenia.
Na tle powyższego powstał zatem spór pomiędzy świadczeniodawcami a Funduszem co do konieczności przestrzegania tychże przepisów. Narodowy Fundusz Zdrowia nie uznaje obowiązku stosowania do czynności kontrolnych ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, argumentując to m.in. tym, że celem kontroli przez niego przeprowadzanej jest wyłącznie sprawdzenie prawidłowości realizacji umowy, nie dotyczy zaś ona podejmowanej przez podmiot leczniczy działalności gospodarczej w ogóle.

Przeciwnego zdania są sami świadczeniodawcy, którzy uważają, że art. 64 u.ś.o.z. oraz wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 77 ust. 2 u.s.d.g. Stanowisko to jest o tyle słuszne, iż uprawnienie do kontroli świadczeniodawców ma podstawę ustawową i jest niezależne od woli stron umowy. Przyczyną, dla jakiej ustawodawca ingeruje w ogólną zasadę wolności umów, jest chęć zapewnienia rzetelnego i celowego wydatkowania środków publicznych przekazanych na realizację konstytucyjnych obowiązków państwa w zakresie ochrony zdrowia. Tym samym należy uznać, iż NFZ kontrolując sposób realizacji przez świadczeniodawców umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, realizuje zadania władzy publicznej w zakresie zapewniania dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej (art. 14 u.ś.o.z.) i tym samym obowiązany jest przestrzegać przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.


2. Zakres stosowania ustawy o swobodzie działalności gospodarczej

Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej jest aktem generalnym regulującym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej oraz zadania organów administracji publicznej w tym zakresie. Na podstawie art. 77 ust. 1 u.s.d.g. kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców przeprowadzana jest na zasadach określonych w tej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo z ratyfikowanych umów międzynarodowych. Przepis ten opiera się na kryterium przedmiotowym, jakim jest kontrola przedsiębiorcy, a nie podmiotowym, czyli kontroli wykonywanej przez określone podmioty. Zatem powyższa regulacja dotyczy każdej kontroli przedsiębiorcy bez względu na to, jaki organ czy też inny podmiot jej dokonuje. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej w zakresie wykonywania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy zawiera przepisy o charakterze ogólnym, tj. normy kierowane do wszystkich przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą bez względu na charakter wykonywanej działalności, a także do wszystkich organów kontroli sprawujących nadzór nad wykonywaniem działalności gospodarczej przez przedsiębiorców. Ponadto art. 77 ust 2 u.s.d.g. stanowi, iż jedynie w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się przepisy ustaw szczególnych. Co więcej, w myśl art. 77 ust. 3 u.s.d.g. zakres przedmiotowy kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy oraz organy upoważnione do jej przeprowadzenia określają odrębne ustawy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie stanowią podstawę oraz określają warunki przeprowadzania szczególnego rodzaju kontroli, tj. kontroli wykonywania działalności gospodarczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych w przypadku, gdy świadczenia te są finansowane ze środków publicznych. Przepisy te są więc przepisami o charakterze szczególnym, stanowią lex specialis do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Wobec powyższego regulacje zawarte w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz rozporządzeniu w sprawie określenia szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych powinny mieć zastosowanie do kontroli świadczeniodawcy jedynie w zakresie, w jakim zasady przeprowadzania kontroli nie zostały określone w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej.
(...)
Marta Bogusiak, Katarzyna Fortak-Karasińska