Rektor nie powinien być „panem i władcą” uczelni
Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z 2018 r. nie uczyniło rektora właścicielem uczelni w sensie prawnym, ale skonstruowało urząd, wokół którego skupiono niemal wszystkie realne narzędzia władzy: organizacyjne, kadrowe i finansowe. Senat może uchwalać statut i strategię, a rada uczelni może monitorować zarządzanie, lecz to rektor zarządza uczelnią, obsadza funkcje kierownicze, prowadzi politykę kadrową i nadaje regulamin organizacyjny. W rezultacie autonomia uczelni zbyt łatwo staje się autonomią rektora wobec wspólnoty akademickiej.
Uczelnia nie jest przedsiębiorstwem należącym do rektora ani urzędem, którego pracownicy mają jedynie wykonywać polecenia kierownika. Jest wspólnotą osób prowadzących badania naukowe, kształcących, studiujących, przygotowujących rozprawy doktorskie i zapewniających organizacyjne warunki realizacji tych zadań. Taką perspektywę przyjmuje zresztą sama ustawa z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Jej preambuła odwołuje się do „autonomii społeczności akademickiej”, a art. 10 ust. 1 stanowi, że pracownicy uczelni, doktoranci i studenci tworzą wspólnotę uczelni. Konstytucja RP w art. 70 ust. 5 zapewnia autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie, zaś art. 73 chroni wolność badań naukowych i ogłaszania ich wyników oraz wolność nauczania.
Z tych przepisów nie wynika jeden, konstytucyjnie konieczny model organów uczelni. Wynika z nich jednak coś ustrojowo istotnego: autonomia nie może być rozumiana wyłącznie jako ochrona osoby prawnej przed ingerencją ministra. Musi mieć również wymiar wewnętrzny. Powinna tworzyć przestrzeń współdecydowania członków wspólnoty o sprawach, które bezpośrednio wyznaczają warunki prowadzenia badań, kształcenia i rozwoju zawodowego. Jeżeli wszystkie najważniejsze instrumenty organizacyjne, kadrowe i finansowe skupiają się w ręku jednej osoby, autonomia uczelni może w praktyce przeobrazić się w autonomię rektora od wspólnoty, w imieniu której rektor powinien działać.
Nie chodzi przy tym o ocenę konkretnych osób sprawujących funkcję rektora. Wiele z nich korzysta z szerokich kompetencji rozważnie, konsultuje decyzje i respektuje kulturę akademicką. Prawo ustrojowe nie może jednak opierać się na nadziei, że każdorazowo urząd obejmie osoba skłonna do samoograniczenia. Dobra regulacja powinna działać także wtedy, gdy rektor traktuje konsultację jako przeszkodę, krytykę jako nielojalność, a ustawowe kompetencje jako osobisty mandat do nieograniczonego kształtowania uczelni. Problemem nie są zatem charaktery poszczególnych rektorów, lecz konstrukcja systemu.
Obecny model jest czytelny. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy organami uczelni publicznej są rada uczelni, rektor i senat. Statut może przewidywać również inne organy, ale ustawa ich nie gwarantuje. Jednocześnie art. 23 ust. 1 ustanawia na rzecz rektora generalne domniemanie właściwości: do jego zadań należą wszystkie sprawy dotyczące uczelni, z wyjątkiem zastrzeżonych przez ustawę lub statut dla innych organów.
Czytaj też w LEX: Wyzwania uczelni w realizacji zadań obronnych i zarządzania kryzysowego >
Ciężar kompetencji rektora
Znaczenie tego przepisu ujawnia się dopiero po zestawieniu go z art. 23 ust. 2 i 3. Rektor reprezentuje uczelnię i nią zarządza, przygotowuje projekt statutu i strategii, wykonuje czynności z zakresu prawa pracy, powołuje i odwołuje osoby pełniące funkcje kierownicze, prowadzi politykę kadrową, tworzy studia i szkoły doktorskie oraz prowadzi gospodarkę finansową. Ponadto sam nadaje regulamin organizacyjny, który określa strukturę organizacyjną uczelni, podział zadań w tej strukturze oraz organizację i zasady działania administracji.
Czytaj też w LEX: Monitorowanie i ocena kontroli zarządczej w uczelniach wyższych >
Jest to koncentracja kompetencji o wyjątkowym ciężarze. Rektor decyduje nie tylko o bieżącym administrowaniu. Dysponuje instrumentami pozwalającymi kształtować strukturę, obsadę funkcji kierowniczych, politykę zatrudnienia i przepływ zasobów. W warunkach uczelni publicznej właśnie te decyzje określają, które jednostki będą się rozwijały, które stracą znaczenie, jakie dyscypliny uzyskają wsparcie i kto będzie miał realny wpływ na przepływ informacji oraz przygotowanie kolejnych rozstrzygnięć. Formalne kompetencje organizacyjne i kadrowe tworzą zatem również władzę nad akademickimi szansami poszczególnych osób i zespołów.
Ustawa pozwala statutowi zastrzec określone sprawy dla innych organów. Jest to ważny bezpiecznik, ale niewystarczający. Decentralizacja pozostaje fakultatywna, zależy od lokalnego układu sił i może być krucha. Projekt statutu przygotowuje rektor, a rektor jest zarazem przewodniczącym senatu na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy. Nawet jeśli statut powołuje rady wydziałów, rady dyscyplin lub inne gremia, ich istnienie, skład i kompetencje nie korzystają z takiej ustawowej ochrony, jaką posiadają kompetencje rektora. Samorządność staje się możliwością, natomiast jednoosobowe zarządzanie: ustawowym standardem.
Nie można twierdzić, że senat został pozbawiony znaczenia. Na podstawie art. 28 ustawy uchwala on statut i regulamin studiów, uchwala strategię uczelni, zatwierdza sprawozdanie z jej realizacji, ustala programy kształcenia, nadaje stopnie naukowe albo może przekazać to zadanie innemu organowi oraz przeprowadza ocenę funkcjonowania uczelni. Są to kompetencje doniosłe. Zarazem jednak w sprawach dotyczących działania rektora ustawa mówi przede wszystkim o formułowaniu rekomendacji. Rekomendacja nie jest poleceniem ani wiążącą uchwałą. Senat przyjmuje ramy, lecz rektor dysponuje większością narzędzi ich codziennego wypełniania treścią.
Ustrojową dwuznaczność pogłębia powierzenie rektorowi przewodniczenia senatowi. Osoba podlegająca ocenie tego organu organizuje jednocześnie jego prace i przewodniczy posiedzeniom. Rozwiązanie to było znane również poprzedniej ustawie, ale w obecnym, silnie scentralizowanym modelu ma większe znaczenie. Senat ma oceniać funkcjonowanie uczelni i formułować rekomendacje rektorowi, a jednocześnie pozostaje pod jego przewodnictwem. Nie jest to optymalna konstrukcja organu kontrolnego i programowego.
Czytaj też w LEX: Status uczelni wyższych na gruncie ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa - analiza przepisów >
Rada uczelni i jej kompetencje
Rada uczelni także nie zastępuje samorządu akademickiego. Zgodnie z art. 18 monitoruje gospodarkę finansową i zarządzanie, opiniuje projekt statutu i strategii, zatwierdza sprawozdania finansowe oraz wskazuje kandydatów na rektora po zaopiniowaniu przez senat. Co najmniej połowę osób powoływanych do rady stanowią jednak osoby spoza wspólnoty uczelni, a jej przewodniczący musi pochodzić spoza tej wspólnoty. Zewnętrzne spojrzenie może być wartościowe, szczególnie w sprawach finansowych, strategicznych i dotyczących relacji z otoczeniem społeczno-gospodarczym. Nie jest jednak demokratyczną reprezentacją nauczycieli akademickich, pozostałych pracowników, doktorantów i studentów.
Rada monitoruje, ale zasadniczo nie współzarządza. Senat ocenia i rekomenduje, lecz nie otrzymał generalnej kompetencji do wydawania rektorowi wiążących wytycznych. Odwołanie rektora jest możliwe, ale art. 27 ust. 1 wymaga większości co najmniej trzech czwartych głosów kolegium elektorów przy obecności co najmniej dwóch trzecich jego statutowego składu. To właściwie instrument na sytuacje nadzwyczajne, a nie środek bieżącej odpowiedzialności. Pomiędzy niewiążącą rekomendacją a procedurą odwołania brakuje skutecznych mechanizmów korygowania polityki rektora.
Przywoływanie poprzednio obowiązującej ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym nie może opierać się na nostalgii. Również jej art. 66 ust. 2 przyznawał rektorowi uczelni publicznej kompetencję do podejmowania decyzji we wszystkich sprawach niezastrzeżonych dla innych organów lub kanclerza. Także w poprzednim stanie prawnym rektor kierował działalnością uczelni, reprezentował ją na zewnątrz oraz był przełożonym pracowników, studentów i doktorantów.
Zasadnicza różnica polegała na otoczeniu rektora siecią ustawowo umocowanych organów i kompetencji, których nie można było pominąć przez odpowiednie ułożenie statutu. Art. 60 dawnej ustawy stanowił, że organami kolegialnymi uczelni publicznej są senat i rady podstawowych jednostek organizacyjnych, a organami jednoosobowymi – rektor i kierownicy tych jednostek; kierownikiem wydziału był dziekan. Organy wyborcze stanowiły kolegia elektorów. Ustawa zapewniała w organach kolegialnych i wyborczych reprezentację nauczycieli akademickich, doktorantów, studentów oraz pracowników niebędących nauczycielami akademickimi.
Szczególne znaczenie miał art. 65 ust. 1, zgodnie z którym uchwały senatu uczelni publicznej podjęte w zakresie kompetencji stanowiących były wiążące dla innych organów uczelni, jej pracowników, doktorantów i studentów. Rektor mógł zawiesić uchwałę sprzeczną z prawem albo naruszającą ważny interes uczelni, ale ustawa przewidywała procedurę ponownego rozpatrzenia, a w drugim przypadku senat mógł utrzymać uchwałę kwalifikowaną większością. Relacja między rektorem a senatem była zatem prawnie ukształtowaną relacją równoważenia władz, a nie tylko konsultacji.
Rady podstawowych jednostek organizacyjnych również nie były ciałami dekoracyjnymi. Na podstawie art. 68 ustalały ogólne kierunki działalności jednostki i uchwalały programy kształcenia w ustawowo określonych ramach. Ich uchwały wiązały kierownika jednostki, jej pracowników, doktorantów i studentów. Od uchwały rady kierownik mógł odwołać się do senatu. Z kolei decyzje kierownika jednostki podlegały kontroli rektora. System zakładał więc wielostopniową strukturę, w której władza była rozproszona, ale nie pozostawała bez kontroli.
Znaczenie miała także demokratyczna legitymacja funkcji kierowniczych. Prorektorzy oraz kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych byli powoływani w drodze wyborów albo konkursu na zasadach określonych w statucie. Obecnie art. 23 ust. 2 pkt 6 przyjmuje jako zasadę powoływanie i odwoływanie wszystkich osób pełniących funkcje kierownicze przez rektora. Dziekan lub dyrektor staje się tym samym przede wszystkim ogniwem pionu zarządzania rektorskiego, a nie pochodzącym z wyboru reprezentantem wspólnoty jednostki.
Zobacz też szkolenie online w LEX: Kontrola zarządcza na uczelni – perspektywa koordynatora i audytora >
Nie chodzi o powrót do starej ustawy
Nie postulujemy jednak prostego powrotu do tekstu ustawy z 2005 r. Potrzebny jest powrót do zasady równowagi oraz do założenia, że uczelnia jest samorządną wspólnotą, a nie hierarchiczną organizacją kierowaną jednoosobowo. Powinniśmy zachować to, co w obecnym modelu służy sprawności i czytelnej odpowiedzialności, a przywrócić te instytucje, które przeciwdziałają arbitralności i zapewniają wspólnocie realny wpływ:
- ustawa powinna ponownie gwarantować istnienie kolegialnych organów na poziomie podstawowych struktur akademickich. Nie każda uczelnia musi dzielić się na tradycyjne wydziały, dlatego regulacja nie powinna narzucać jednolitej nazwy ani identycznej struktury. Jeżeli jednak w uczelni funkcjonują jednostki prowadzące działalność naukową lub kształcenie, powinny działać w nich wybieralne rady z ustawowo określonym minimum kompetencji. Do tych kompetencji należałoby ustalanie kierunków rozwoju jednostki, opiniowanie planu finansowego i polityki kadrowej, udział w przygotowaniu programów kształcenia oraz wyrażanie wiążącego stanowiska w najważniejszych sprawach organizacyjnych;
- trzeba odbudować legitymację osób kierujących podstawowymi jednostkami. Dziekan lub dyrektor nie powinien być swobodnie powoływanym i odwoływanym „pełnomocnikiem rektora”. Rozsądnym rozwiązaniem byłby wybór przez wspólnotę jednostki albo otwarty konkurs zakończony wiążącym wskazaniem rady jednostki, a następnie formalne powołanie przez rektora. Odwołanie przed upływem kadencji powinno wymagać ustawowej przesłanki, uzasadnienia oraz zgody albo co najmniej kwalifikowanej opinii właściwego organu kolegialnego. Rektor zachowałby narzędzia nadzoru, lecz nie mógłby wymieniać kierownictwa jednostek wyłącznie według kryterium osobistego zaufania;
- należy wzmocnić senat jako organ stanowiący i kontrolny. Jego ustawowe kompetencje powinny objąć zatwierdzanie planu rzeczowo-finansowego, określanie ogólnych zasad polityki kadrowej, wyrażanie zgody na tworzenie, łączenie i likwidowanie kluczowych jednostek akademickich oraz zatwierdzanie tych postanowień regulaminu organizacyjnego, które dotyczą struktury działalności naukowej i dydaktycznej. Uchwały senatu podjęte w zakresie kompetencji stanowiących powinny ponownie wyraźnie wiązać rektora. Warto także rozważyć, aby senat wybierał przewodniczącego ze swojego grona, natomiast rektor uczestniczył w jego posiedzeniach i przedstawiał projekty oraz sprawozdania. Organ kontrolujący nie powinien być prowadzony przez osobę kontrolowaną;
- rada uczelni (o ile w ogóle zasadne jest jej funkcjonowanie) powinna pozostać miejscem strategicznego nadzoru i dialogu z otoczeniem zewnętrznym, ale nie może być traktowana jako substytut wspólnoty akademickiej. Należy utrzymać jej rolę w monitorowaniu finansów i zarządzania, jednocześnie poszerzając prawo zgłaszania kandydatów na rektora przez reprezentatywne grupy wspólnoty. Zewnętrzni członkowie rady mogą oceniać programy kandydatów i przedstawiać swoje stanowisko, lecz dostęp do wyborów rektorskich nie powinien zależeć wyłącznie od woli niewielkiego gremium, którego znaczna część nie należy do uczelni;
- między rekomendacją a odwołaniem rektora trzeba wprowadzić pośrednie instrumenty odpowiedzialności. Senat powinien móc kwalifikowaną większością zobowiązać rektora do ponownego rozpatrzenia określonej decyzji organizacyjnej lub strategicznej, a w sprawach szczególnie doniosłych: wstrzymać jej wykonanie do czasu powtórnego rozstrzygnięcia. Procedura odwołania rektora może pozostać obwarowana wysokimi wymaganiami, ale próg trzech czwartych głosów czyni ją niemal nadzwyczajną. Większość dwóch trzecich, przy zachowaniu odpowiedniego kworum i prawa rektora do przedstawienia stanowiska, lepiej równoważyłaby stabilność urzędu z rzeczywistą odpowiedzialnością;
- ustawa powinna wprowadzić minimalne standardy wewnętrznej demokracji: prawo organów kolegialnych do pełnej informacji, obowiązek konsultowania odpowiednio wcześnie projektów zmian strukturalnych, jawność założeń polityki kadrowej i finansowej, obowiązek uzasadniania najważniejszych decyzji oraz realne gwarancje udziału studentów, doktorantów i pracowników niebędących nauczycielami akademickimi. Czynne prawo wyborcze, o którym mówi art. 10 ust. 2 obecnej ustawy, nie może być tylko obietnicą o niewielkiej treści. Powinno przekładać się na wpływ na obsadę organów i kierunek rozwoju uczelni.
Zwolennicy silnej władzy rektorskiej mają jeden ważny argument: ktoś musi podejmować decyzje i ponosić za nie odpowiedzialność. Uczelnie zarządzają znacznym majątkiem publicznym, zatrudniają tysiące osób, odpowiadają za jakość kształcenia i bezpieczeństwo studentów, realizują inwestycje oraz konkurują o środki na badania. Nie mogą funkcjonować wyłącznie poprzez niekończące się zebrania i rozproszone weta. Rektor potrzebuje rzeczywistych kompetencji wykonawczych.
Silny rektor nie musi jednak oznaczać słabej wspólnoty. W dojrzałym modelu ustrojowym siła organu wykonawczego polega na zdolności sprawnego urzeczywistniania wspólnie ustalonych celów, a nie na możliwości samodzielnego definiowania tych celów, dobierania całej kadry kierowniczej, przebudowywania struktury i dysponowania zasobami przy ograniczonej kontroli. Zarządzanie jest potrzebne, lecz nie może zastąpić współrządzenia.
Po blisko ośmiu latach obowiązywania ustawy z 2018 r. nadszedł czas na korektę jej filozofii ustrojowej. Nie trzeba wracać do wszystkich szczegółów modelu z 2005 r. Trzeba jednak przywrócić to, co stanowiło jego wartość: ustawowo chroniony pluralizm organów, demokratyczną legitymację władz jednostek, wiążące kompetencje gremiów kolegialnych i przekonanie, że rektor kieruje uczelnią, ale jej nie posiada. Rektor powinien być liderem wspólnoty i sprawnym wykonawcą jej strategicznych decyzji; nie jej „panem i władcą”.
dr hab. Leszek Bielecki, prof. UJK, senator UJK w Kielcach
dr hab. Grzegorz Krawiec, prof. UKEN, senator UKEN w Krakowie
dr hab. Artur Życki, prof. UJK, senator UJK w Kielcach
