Prof. Chmielnicki: Każda szkoła wyższa reprezentuje państwo i jego interes

Z perspektywy szkół wyższych zapomina się, że z jednej strony szkoła wyższa ma autonomię (osobnym problemem jest, co to w ogóle znaczy), ale z drugiej strony to są instytucje realizujące zadanie państwowe określone w Konstytucji. To są instytucje, które działają w imieniu państwa i mają realizować na najwyższym możliwym poziomie pewne zadanie publiczne, określone w ustawie zasadniczej – podkreśla w rozmowie z Prawo.pl Paweł Chmielnicki, prof. dr hab. nauk prawnych, pracownik Uniwersytetu Warszawskiego, członek Polskiej Komisji Akredytacyjnej, sędzia Sądu Najwyższego, współautor publikacji „Kształcenie na studiach. Komentarz”.

To pierwsza część rozmowy z prof. Chmielnickim - wkrótce na łamach Prawo.pl opublikujemy ciąg dalszy. 

Malwina Pasternak-Janik: Skąd u Pana zainteresowanie tematyką studiów i szkolnictwem wyższym?

Prof. Paweł Chmielnicki: Wiąże się to z tym, jak znalazłem się w Polskiej Komisji Akredytacyjnej (PKA). Wcześniej nie zajmowałem się bliżej samymi problemami prawnych regulacji kształcenia na studiach, bardziej ustrojem szkół wyższych w szerszym kontekście, związanym z tzw. administracją świadczącą. Jestem członkiem PKA czwartą kadencję z rzędu, w tej chwili już piętnasty rok, bo dołączyłem do Komisji w 2012 r. Moja ówczesna uczelnia zgłosiła mnie do Komisji i ku mojemu zaskoczeniu – zostałem zaproszony. Nie mogę powiedzieć, że od początku byłem specjalistą od tych spraw, ale stopniowo uczyłem się, wchodziłem coraz głębiej w te zagadnienia. Na tyle to się okazało skuteczne, że Polska Komisja Akredytacyjna sama zaproponowała moją kandydaturę na kolejną kadencję, bo zgodnie z przepisami jest taka możliwość. Najwyraźniej ta moja pierwsza kadencja była udana i zaproponowano mnie na następną, później na kolejne.

W czasie drugiej kadencji zacząłem pracować w zespole odwoławczym, który ma najtrudniejsze sprawy i najwięcej problemów prawnych. W tej chwili to już jest moja trzecia kadencja w tym zespole i rzeczywiście mogę powiedzieć, że chyba nie ma drugiego w Polsce prawnika, który tak często na co dzień musi zajmować się tak różnymi problemami związanymi z interpretacją przepisów o kształceniu na studiach, który musi się mierzyć niejednokrotnie z tak trudnymi kwestiami interpretacyjnymi. To właśnie wynika z mojej afiliacji w PKA.

W pewnym momencie podjąłem inicjatywę, żeby PKA zaczęła próbować standaryzować swoje interpretacje prawne, żeby uzyskiwać jak największą spójność, jednolitość orzecznictwa. Opracowałem system wydawania rekomendacji PKA (wcześniej zwanych stanowiskami interpretacyjnymi), które odnoszą się do najtrudniejszych kwestii prawnych. W tej chwili jest kilkanaście takich obszernych stanowisk, które odnoszą się do kompleksowych zagadnień związanych z interpretacją przepisów o kształceniu na studiach. Siłą rzeczy, cały czas muszę poszerzać wiedzę, starać się jak najdokładniej wszystko sprawdzać, zastanawiać się, jaki jeszcze problem może się wyłonić z przepisów. Dodajmy, że te przepisy są bardzo trudne w interpretacji, dlatego że ustawodawca zastosował przeważnie dość minimalistyczną formułę regulacji. Bardzo ważne są przepisy rozporządzeń, nawet czasami - w praktyce - ważniejsze niż przepisy ustaw. To są nieraz na tyle minimalistyczne wypowiedzi normatywne, że istnieje poważny problem z tym, jak właściwie je rozumieć. Od strony prawnej to są naprawdę bardzo trudne sytuacje.

A jest takie jedno zagadnienie, co do którego pojawia się najwięcej wątpliwości prawnych i interpretacyjnych, z którym spotyka się Pan najczęściej w swojej pracy?

Jeżeli miałbym wskazać jeden problem, który najbardziej rzutuje na praktykę stosowania prawa, na próby dokonywania pewnych interpretacji, wykładni, rozumień przepisów, to wskazałbym kwestię roli szkół wyższych, publicznych, jak i niepublicznych, w systemie realizacji zadań publicznych. Mianowicie, szkoły wyższe mają tendencję do postrzegania swojej roli przez pryzmat sformułowania „autonomia szkół wyższych”. Z tego próbują wyciągać bardzo, bardzo daleko idące konsekwencje w kierunku możliwości całkowicie samodzielnego kształtowania sytuacji – przykładowo różnych elementów programu studiów, różnych rozwiązań dotyczących kształcenia na studiach itd. Argument, który jest podnoszony stale, brzmi: skoro uczelnia ma autonomię, to znaczy, że jej wolno robić coś całkowicie po swojemu. Jest to podstawowe nieporozumienie, zwłaszcza w odniesieniu do szkół niepublicznych, które jako własność osób prywatnych mają tendencję do postrzegania siebie jako po prostu rodzaj firmy. Co prawda szkoła wyższa teoretycznie to instytucja non-profit, ale to jest deklaracja, która mówiąc delikatnie – nie przekłada się na rzeczywistość.

Z perspektywy szkół wyższych zapomina się, że z jednej strony szkoła wyższa ma autonomię (osobnym problemem jest, co to w ogóle znaczy), ale z drugiej strony to są instytucje realizujące zadanie państwowe określone w Konstytucji. To są instytucje, które działają w imieniu państwa i mają realizować na najwyższym możliwym poziomie pewne zadanie publiczne, określone w ustawie zasadniczej. Zresztą nie tylko w Konstytucji, bo mamy też akty międzynarodowe, które dotyczą kształcenia ogólnie i kształcenia na poziomie wyższym także. I każda szkoła wyższa (i publiczna, i niepubliczna) reprezentuje państwo i interes państwa, nie tylko swój, nie tylko studentów, nie tylko swojej kadry, ale państwa. Szkoły wyższe wydając dyplom ukończenia studiów, wydają dyplom w imieniu państwa i potwierdzają w ten sposób pewne kwalifikacje. To jest rodzaj gwarancji dawanych społeczeństwu, że jeżeli ktoś tym dyplomem się okazuje, jeżeli legitymuje się nim, to znaczy, że powstaje pewne domniemanie, że ma określone kwalifikacje. Szkoły powinny zrobić wszystko, żeby to zadanie, polegające na wyposażeniu w określone kompetencje czy też kwalifikacje zrealizować na jak najwyższym poziomie. Natomiast o tym się bardzo często w ogóle nie mówi i zapominamy, że szkoła to jest też podmiot realizujący zadania państwowe, dlatego powinien przedkładać tę kwestię nad wszelkie inne.

W praktyce bywa z tym bardzo różnie i to bardzo rzutuje na wykładnię prawa, bo szkoły dość często chcą tej wykładni dokonywać w sposób bardzo korzystny dla siebie, na przykład z punktu widzenia ekonomicznego, tak żeby maksymalizować pewne sukcesy ekonomiczne, a minimalizować koszty. Tymczasem to nie są przedsiębiorstwa i nie mogą jako priorytetu traktować maksymalizacji przychodów, tylko przede wszystkim muszą myśleć o wykonywaniu zadania państwowego na jak najwyższym poziomie. A to niekoniecznie daje się pogodzić z ekonomicznym stylem myślenia o rentowności przedsięwzięcia biznesowego. To czasami nie są rzeczy do pogodzenia, trzeba po prostu przyjąć pewien priorytet, a tym priorytetem jest wykonywanie zadania w imieniu państwa.

W związku z tym, z jednej strony pojawiają się interpretacje, że skoro uczelnia ma autonomię, to jej wolno minimalizować koszty na różne sposoby, na przykład w ramach konstruowania programu studiów. Z drugiej strony PKA zawsze jako priorytet wysuwa to, żeby jakość kształcenia była najwyższa, biorąc pod uwagę wydawanie w imieniu państwa pewnego potwierdzenia kwalifikacji. Niestety to bardzo często nie zgadza się w praktyce, zwłaszcza w przypadku uczelni niepublicznych, ponieważ ich jedyne przychody to te, które wypracują z czesnego albo innych form działalności. Chcę podkreślić, że doskonale rozumiem, że w przypadku takich uczelni koszt działalności musi bilansować się z przychodem. Niestety nasz ustawodawca tak to ustalił, że uczelnie niepubliczne mają najczęściej odcięte dofinansowanie publiczne zadań z zakresu kształcenia, co, swoją drogą, uważam za systemowy błąd. W rezultacie, jeżeli jest problem ze zbilansowaniem się rozliczeń uczelni, to zaczyna się robić cięcia, które potrafią rzutować na jakość. Aczkolwiek pragnę zaznaczyć, że na uczelniach publicznych bywa podobny problem, nie dotyczy on wyłącznie uczelni niepublicznych.

Skąd wziął się pomysł na kompleksową publikację dotyczącą kształcenia na studiach?

To była moja inicjatywa, wynikająca z kilku kwestii. Po pierwsze, z potrzeby środowiska. Nie istniały opracowania poświęcone interpretacji przepisów wielu aktów normatywnych, typowych dla tytułowej problematyki. Mamy rozporządzenie w sprawie studiów, które nie miało dosłownie żadnego opracowania naukowego, a jest to kluczowe rozporządzenie dla funkcjonowania kierunków studiów. Jeżeli spojrzymy na ustawę – Prawo o szkolnictwie wyższym, to dotychczasowa wnikliwość komentowania przepisów dotyczących kształcenia na studiach była dalece niewystarczająca. Tak więc istniały podstawowe deficyty w zakresie prawnego opracowania zagadnień absolutnie niezbędnych dla poprawnego funkcjonowania szkolnictwa wyższego. Dla osób, które zajmują się stricte organizacją kształcenia to są rzeczy codzienne, a nie było żadnych gotowych, kompleksowych opracowań, gdzie te wszystkie problemy byłyby ujęte w jednym miejscu.

Ja już od lat dojrzewałem, żeby wreszcie coś takiego zrobić, bo ludzie upominali się o takie opracowanie, pytali, czy gdzieś jest coś dostępne. Od dawna dręczyła mnie myśl, że nikt za mnie tego nie zrobi.  Któż to ma napisać, jak nie osoby, które najlepiej się na tym znają? Mam ogromne doświadczenie, jeśli chodzi o interpretację przepisów dotyczących kształcenia na studiach z racji, o których już wcześniej wspominałem. Ale mamy też w zespole autorskim kolejne, niezwykle doświadczone osoby, jak obecny sekretarz Polskiej Komisji Akredytacyjnej prof. Jakub Brdulak oraz trzecia autorka – Monika Kwiecień-Miland, która przez wiele lat zajmowała się szkolnictwem wyższym w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego, jako osoba na wysokim stanowisku kierowniczym. Moim pomysłem było, żeby zebrać taki "dream team" i żeby osoby najbardziej zorientowane i najbardziej kompetentne napisały to, co mogą najlepszego, żeby wszelką swoją wiedzę przekazały po to, aby pomóc uczelniom, pomóc organom, które zajmują się weryfikacją jakości kształcenia (takim jak ministerstwo, PKA), żeby te braki, które dotyczą interpretacji różnych przepisów zostały w jakiś sposób przez nas wypełnione. To jest ten podstawowy powód, ale miałem jeszcze inny, osobisty, ponieważ tak jak wspomniałem, jestem już czwartą kadencję w PKA i powiem szczerze – nie wiem, czy zdarzy się kolejna. Dlatego pomyślałem, że już czas najwyższy, żeby trochę podsumować ten mój cały dorobek, bardzo duże doświadczenie, które zgromadziłem w zespole odwoławczym.

Dodam tylko, że w zespole odwoławczym jestem jedynym prawnikiem i osobą, która równocześnie odpowiada za wszystkie kierunki związane z naukami społecznymi (z wyłączeniem ekonomicznych). To oznacza, że pod tym względem jestem jedną z najbardziej obciążonych pracą osób w PKA. Trafia do mnie bardzo dużo spraw i dlatego mam bardzo szeroki ogląd wszelkich problemów. Będąc w zespole odwoławczym słucham innych koleżanek, kolegów, jakie w ich dziedzinach pojawiają się różne sytuacje, dyskutujemy razem i to zawsze bardzo intensywnie. Stwierdziłem, że to się nie może, tak po prostu, zmarnować. Dla dobra środowiska trzeba to spisać, zrobić co się da, żeby wszelkie wątpliwości interpretacyjne na ten moment rozstrzygnąć, dzięki czemu uczelnie będą miały lepszą orientację, o co chodzi w przepisach, ale też aby organy weryfikujące ich działania miały się czego trzymać. Bardzo na to liczę szczerze mówiąc, mam nadzieję, że książka będzie czytana i przez jednych, i drugich, i że będą mogli na jej bazie opracowywać wspólne stanowiska.

Oczywiście nie jest powiedziane, że zakończyliśmy prace, bo problemy z wykładnią prawa dzieją się ciągle, proces rekonstrukcji normy nigdy się nie kończy, więc pewnie za jakiś czas trzeba będzie po raz kolejny wracać do kwestii, które już poruszyliśmy, zwłaszcza wtedy, kiedy przepisy się zmienią - trzeba będzie znowu dokonywać ich interpretacji. Oby te nowe przepisy były lepiej skonstruowane niż obecne! My na pewno tematu nie wyczerpaliśmy, natomiast jest to podstawa do pracy w przyszłości. Będzie punkt odniesienia, na którym można budować dalej.

A w jaki sposób osoby organizujące kształcenie mogą otrzymać wsparcie w podejmowaniu decyzji?

Publikacja jest oparta o wieloletnie doświadczenia naszej trójki autorskiej, z bieżącej praktyki funkcjonowania szkolnictwa wyższego. Dlatego staraliśmy się ująć właśnie wszystko to, co w praktyce może być problemem, jeśli chodzi o rozumienie przepisów. Staraliśmy się tak pisać, żeby wyjaśnić jak najwięcej wszelkich możliwych wątpliwości interpretacyjnych. To są często rzeczy absolutnie podstawowe dla funkcjonowania studiów, bez których nie sposób w ogóle prowadzić kierunku. Staraliśmy się zrobić wszystko, żeby udzielać gotowych odpowiedzi, żeby nie prowadzić wywodu i kończyć go znakiem zapytania, tylko żeby przedstawić propozycje interpretacji takiej, jaka naszym zdaniem jest najbardziej prawidłowa. Mówiąc najkrócej, chcieliśmy, żeby czytelnik, który nie jest prawnikiem i nie zajmował się nigdy materią prawną, ale musi jednak mierzyć się z tymi przepisami, dostał gotowe odpowiedzi. Bardzo nam leżało na sercu, żeby maksymalnie dużo różnych, praktycznych wątpliwości dostrzec, rozstrzygnąć je i przedstawić gotowe propozycje interpretacji. Staraliśmy się zrobić tak, żeby to było w pełni zrozumiałe dla każdej osoby, która musi zajmować się organizacją kształcenia na studiach (dla prodziekanów, dyrektorów ds. dydaktyki itd.), dla każdego, kto jest w to zaangażowany w jakiś sposób, absolutnie nie tylko dla prawników. Prawdę mówiąc, w rzeczywistości każdy nauczyciel akademicki znajdzie tutaj ważne rzeczy nawet z punktu widzenia jego pojedynczych zajęć, które na pewno mu się bardzo przydadzą.

Publikacja nawiązuje również do kontekstu międzynarodowego.

Większość osób funkcjonujących jako nauczyciele akademiccy nie zdaje sobie sprawy, że pewne rzeczy wynikają ze zobowiązań międzynarodowych i nie mogą być zmienione. Często słyszę różne propozycje, że może dałoby się tak i tak, ale okazuje się, że nie można, ponieważ akty międzynarodowe i nasze zobowiązania międzynarodowe nam na to nie pozwalają. Z drugiej strony, akty międzynarodowe wyjaśniają pochodzenie pewnych polskich rozwiązań, które nie wynikają z dowolnej twórczości naszego prawodawcy. Jeżeli przeczyta się naszą publikację, zaczyna się rozumieć w ogóle cały system i to, o co tak naprawdę chodzi, skąd się coś wzięło, co można, a czego nie można, przykładowo: skąd wziął się system ECTS i dlaczego tak, a nie inaczej wygląda.

Zwróciłbym też uwagę, że nigdy się jeszcze nie zdarzyło, aby podjęto się komentowania na poziomie naukowym aktów wykonawczych do ustawy, nie tylko w formie rozporządzeń, ale też w postaci statutu agencji rządowej, w tym wypadku Polskiej Komisji Akredytacyjnej.  Jest on bardzo istotnym, prawnym odniesieniem do funkcjonowania szkolnictwa. To jest pewien unikalny przypadek, jeśli chodzi o komentowanie w ogóle, ponieważ przeważnie komentarz jest do ustawy, czasami do rozporządzenia, ale do aktu rangi statutu – to absolutna rzadkość, a my to zrobiliśmy. Na marginesie dodam, że to są bardzo trudne kwestie, bardzo specyficzne, bardzo specjalistyczne, na tym się trzeba bardzo dobrze znać, a zna się tylko ten, kto w tych sprawach „siedzi” na co dzień. W tym przypadku prawnicze podejście „z zewnątrz” zupełnie nie zafunkcjonuje, tutaj trzeba po prostu na bieżąco zajmować się pewnymi sprawami, żeby rozumieć przepisy, które je regulują. Dlatego grono osób, które mają odpowiedni potencjał autorski jest dość wąskie i dlatego nie chciałem zostawić tego tak jak jest, tylko coś stworzyć, bo wiedziałem, że mało kto oprócz mnie i współautorów może się tym zająć. A regulacje dotyczą kilku milionów osób, pracowników, studentów, osób, które stosują te przepisy na co dzień, mniej lub bardziej aktywnie.

Paweł Chmielnicki - prof. dr hab. nauk prawnych, pracownik Uniwersytetu Warszawskiego, członek Polskiej Komisji Akredytacyjnej, sędzia Sądu Najwyższego, współautor publikacji „Kształcenie na studiach. Komentarz” wydawnictwa Wolters Kluwer Polska