Prof. Krawiec: Na uczelniach bez turystyki kadrowej

Projektowana nowelizacja ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (dalej jako: PSWiN) wprowadza głębokie, strukturalne zmiany w obszarze szkolnictwa wyższego i nauki w Polsce. Głównym celem ustawodawcy jest odejście od dotychczasowego, skrajnie sparametryzowanego modelu ewaluacji opartego niemal wyłącznie na dyscyplinach naukowych na rzecz systemu dwufilarowego. Nowy model łączy ewaluację osiągnięć w dyscyplinach z ekspercką oceną potencjału instytucjonalnego podmiotów jako całości - pisze dr hab. Grzegorz Krawiec z Uniwersytetu Pedagogicznego w Krakowie.

Jedną z najistotniejszych zmian ustrojowych w projekcie jest powiązanie uprawnień do nadawania stopni naukowych nie tylko z kategorią naukową (minimum B+), ale również z nowym wymogiem posiadania tzw. minimum kadrowego. Warto podkreślić, że minima kadrowe w projektowanej ustawie różnią się od minimów kadrowych, które obowiązywał przed „ustawą Gowina” - wówczas były one niezbędne do prowadzenia kierunku studiów.

W omawianym projekcie wprowadza się wyraźne rozróżnienie progów ilościowych dla uprawnień doktoryzujących i habilitujących.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 185 ust. 1 pkt 1 lit. b PSWiN, podmiot ubiegający się lub posiadający uprawnienia do nadawania stopnia doktora musi zatrudniać w pełnym wymiarze czasu pracy co najmniej pięć osób posiadających co najmniej stopień doktora habilitowanego, które złożyły stosowne oświadczenie dyscyplinowe. Wymóg ten należy ocenić jako zdecydowanie zbyt niski. Kryterium zaledwie pięciu „samodzielnych” pracowników naukowych na całą dyscyplinę w danym podmiocie może spowodować  trudności z zapewnieniem pełnej bezstronności, stabilności opieki naukowej (seminaria doktorskie, promotorstwo) oraz zróżnicowanego zaplecza recenzenckiego i seminaryjnego. Istnieje ryzyko, że uprawnienia doktoryzujące będą utrzymywane w ośrodkach o szczątkowym potencjale kadrowym.

W przypadku uprawnień do nadawania stopnia doktora habilitowanego projekt (art. 218 pkt 1 lit. b PSWiN) podnosi poprzeczkę do minimum 10 osób z tytułem profesora lub stopniem doktora habilitowanego. Rozwiązanie to jest w pełni uzasadnione i adekwatne do powagi procedury habilitacyjnej. Nadawanie stopnia doktora habilitowanego wiąże się z weryfikacją pełnej samodzielności naukowej kandydata i jego istotnego wkładu w rozwój dyscypliny. Zespół składający się z co najmniej 10 „samodzielnych” pracowników gwarantuje odpowiednie, szerokie zaplecze eksperckie wewnątrz podmiotu. Pozwala to na rzetelną, wieloaspektową dyskusję merytoryczną w ramach nowo tworzonych rad naukowych dyscyplin.

Profesor tytularny już nie najważniejszy

Niezwykle ważnym i wartym podkreślenia elementem projektu jest rezygnacja z wyodrębniania profesorów tytularnych (tzw. belwederskich) jako osobnego, obligatoryjnego elementu minimów kadrowych. Przepisy posługują się wyłącznie kryterium funkcjonalnym: „osób posiadających co najmniej stopień doktora habilitowanego” (art. 185 i 218 PSWiN). Warto w pełni poprzeć to rozwiązanie, ponieważ pokazuje ono nowoczesne podejście do zarządzania nauką.

Rezygnacja ze szczególnych przywilejów dla profesorów tytularnych przy ustalaniu minimów kadrowych pomoże rozbić przestarzałe, hierarchiczne układy na uczelniach. O prawie jednostki do kształcenia nowych kadr powinien decydować realny dorobek naukowy i zaangażowanie w pracę, a nie sam tytuł profesorski. Skoro habilitacja potwierdza w Polsce pełną samodzielność badawczą, zrównanie doktorów habilitowanych i profesorów daje uczelniom większą elastyczność i stawia na jakość zespołu, a na nie formalne tytuły.

Analiza projektu jednoznacznie wskazuje, że programy „Inicjatywa doskonałości – uczelnia badawcza” (dalej jako: IDUB) oraz „Regionalna inicjatywa Doskonałości” (dalej jako: RID) stają się centralnymi osiami rozwoju polskiej nauki, bardzo silnie promowanymi przez ministerstwo.

Projekt w art. 387 PSWiN wprowadza fundamentalne zmiany w organizacji IDUB:

1. wydłużenie cyklu z 6 do 8 lat; konkursy będą ogłaszane co 8 lat, a finansowanie laureatów będzie trwało przez ośmioletni okres (Art. 387 ust. 1 i 3). Uzasadnienie i OSR wskazują, że transformacja strukturalna flagowych uczelni wymaga perspektywy długofalowej, odpornej na krótkoterminowe zakłócenia zewnętrzne.
2. zwiększenie liczby laureatów z 10 do 12; status laureata będzie mogło uzyskać więcej uczelni akademickich, co ma poszerzyć elitarny krąg podmiotów realnie konkurujących na arenie międzynarodowej.

Z uwagi na zwiększenie liczby beneficjentów z 10 do 12, ustawodawca zdecydował się na obniżenie minimalnego progu zwiększenia subwencji z dotychczasowych „co najmniej 10 proc.” do „co najmniej 8 proc.” subwencji przyznanej w roku ogłoszenia konkursu. Choć procentowy wskaźnik dla pojedynczej uczelni spada, to w skali systemu jest to silna dekoncentracja środków projakościowych. Co istotne, uczelnie, które nie zostaną laureatami, ale uplasują się na pozycjach 11. i 12. listy rankingowej przy wnioskach o kontynuację, również otrzymają 2-procentowe wsparcie przez okres aż 8 lat.

Najważniejszym instrumentem promocji i jednoczesnej rygorystycznej selekcji jest powiązanie programów doskonałościowych z nową, instytucjonalną „oceną potencjału”. Aby w ogóle aplikować do konkursu IDUB, uczelnia będzie musiała obligatoryjnie legitymować się najwyższą, wyróżniającą oceną potencjału (art. 388 ust. 1 pkt 4a PSWiN). Z kolei w programie RID wymagana będzie ocena pozytywna lub wyróżniająca (art. 397 ust. 1 pkt 1a PSWiN). Zapobiega to sytuacjom, w których o wielomilionowym wsparciu decyduje wyłącznie punktowy dorobek publikacyjny w dyscyplinach (filar ewaluacji), bez weryfikacji, czy uczelnia jako instytucja tworzy zdrowe, etyczne środowisko pracy badawczej i transferuje wiedzę do dydaktyki.

Projekt redefiniuje pojęcie „oceny działalności naukowej”, dzieląc je na dwa komplementarne procesy (art. 264a PSWiN):

1. ewaluacja jakości działalności naukowej – prowadzona w ramach dyscyplin, oparta na zmodyfikowanych kryteriach poziomu naukowego, efektów finansowych i wpływu społecznego;
2. ocena potencjału w zakresie nauki i kształcenia – prowadzona w odniesieniu do podmiotu jako całości, mająca charakter ekspercki, weryfikująca m.in. strategię rozwoju, środowisko pracy oraz popularyzację nauki i przeciwdziałanie dezinformacji.

W projekcie przewidziano wydłużenie okresu tej oceny z 4 do 5 lat (art. 266 PSWiN). To wyczekiwana przez środowisko zmiana. Czteroletni cykl zmuszał jednostki do permanentnego funkcjonowania w trybie sprawozdawczo-analitycznym. Wydłużenie tego okresu do 5 lat pozwoli na prowadzenie stabilniejszych, długofalowych projektów badawczych, których rezultaty z natury rzeczy wymagają dłuższego horyzontu czasowego. Zmniejszy to również bieżące obciążenia administracyjne kadr akademickich.

Wymóg zatrudnienia bez turystyki kadrowej

Dotychczasowy system pozwalał na coś, co nazwać można „turystyką kadrową”: stan zatrudnienia n-osób badano wyłącznie na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ewaluację. Projekt wprowadza coroczną weryfikację wymogu zatrudnienia co najmniej 10 pracowników (w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy) w każdym roku okresu objętego ewaluacją (art. 265 ust. 4 PSWiN). Obniżenie tego progu z 12 do 10 osób przy jednoczesnym wymogu ciągłości rocznej to ruch racjonalny. Ukróci to doraźne, sztuczne transfery kadrowe robione tuż przed ostatecznym raportowaniem.

Warto również zwrócić uwagę na propozycję powołania rad naukowych dyscyplin jako organów obligatoryjnych uczelni (art. 17 i 31a-31c PSWiN). Uczelnie posiadające uprawnienia akademickie będą miały obowiązek powołania rad naukowych dyscyplin. Rady te przejmą od senatów kompetencje w zakresie nadawania stopni doktora i doktora habilitowanego w poszczególnych dyscyplinach (senat zachowa jedynie prawo do nadawania stopnia doktora w interdyscyplinarnej dziedzinie nauki). Kadencja rad będzie trwała 5 lat i będzie zsynchronizowana z cyklem ewaluacyjnym. To krok w stronę unifikacji i profesjonalizacji postępowań awansowych. Rady mają być utworzone w terminie do dnia 31 grudnia 2030 r., a ich pierwsza kadencja ma się rozpocząć w dniu 1 stycznia 2031 r. (art. 5 projektu).

Przełomowy zakaz o charakterze pracowniczym

Projekt wprowadza niezwykle ważny i przełomowy zakaz o charakterze pracowniczym. W przypadku grup badawczych i badawczo-dydaktycznych, o wyniku indywidualnej oceny okresowej nauczyciela akademickiego nie będzie mogła decydować wyłącznie liczba, rodzaj lub wartość punktowa osiągnięć wykazywanych na potrzeby ewaluacji (art. 128 ust. 3 PSWiN). Zmiana ta uderza w praktykę polegającą na automatycznym przenoszeniu ministerialnych taryfikatorów punktowych na grunt prawa pracy i ocen indywidualnych. Choć intencją ustawodawcy było ukrócenie patologii tzw. „punktozy”, wprowadzenie sztywnego zakazu w art. 128 ust. 3 rodzi pewne wątpliwości. Z perspektywy władz uczelni, ministerialne taryfikatory punktowe, mimo swojej ułomności, stanowiły dotychczas jedyne twarde, w pełni obiektywne i mierzalne kryterium, które pozwalało na rozliczanie pracowników jawnie pasywnych. W każdym systemie akademickim istnieje grupa osób wykazująca minimalne lub zerowe zaangażowanie naukowe. Pozbawienie uczelni możliwości prostego przełożenia kryteriów ewaluacyjnych na oceny pracownicze sprawi, że mobilizowanie takich pracowników do realnej pracy stanie się niezwykle trudne. Co więcej, zmiana ta uderzy w spójność instytucjonalną uczelni. Skoro uczelnia jako cała instytucja będzie teraz rozliczana z oceny potencjału i efektów dyscyplinowych, to pozbawienie jej prawa do bezpośredniego egzekwowania tych samych wskaźników od poszczególnych tworzących ją pracowników jest wewnętrznie sprzeczne. Negatywna ocena okresowa pracownika oparta na kryteriach jakościowych (z natury bardziej subiektywnych) będzie znacznie łatwiejsza do podważenia przed sądem pracy.

W projekcie nastąpiło znaczące wyłączenie Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 270 PSWiN). W art. 270 PSWiN rozszerzono katalog wyłączeń przepisów KPA w sprawach przyznawania kategorii naukowych oraz oceny potencjału. Do postępowań tych nie będzie stosować się m.in. art. 10 (prawo strony do czynnego udziału), art. 35-37 (terminy załatwiania spraw), a także - co jest nowością - art. 84 KPA dotyczącego instytucji biegłego. Wyłączenie art. 84 KPA ma na celu odcięcie możliwości powoływania niezależnych biegłych procesowych w sporach z Ministrem i KEN. Projektodawca argumentuje, że eksperci KEN sami w sobie są reżimem szczególnym i nie pełnią roli biegłych w rozumieniu KPA. Z punktu widzenia skarżących się podmiotów, tak głębokie wyłączenie procedur KPA znacząco ogranicza tradycyjne gwarancje procesowe i przerzuca cały ciężar ewentualnej weryfikacji decyzji na bardzo rygorystyczne, zamknięte ramy odwoławcze wewnątrz KEN (ocenie podlegają wyłącznie materiały wprowadzone pierwotnie do systemu POL-on).

Funkcjonowanie federacji uczelni po nowemu

Projekt wprowadza głębokie i rygorystyczne zmiany w zasadach funkcjonowania federacji uczelni, jednoznacznie przekształcając je w struktury o charakterze czysto naukowo-badawczym. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 165 PSWiN, federację tworzy się wyłącznie w celu wspólnego prowadzenia działalności naukowej. Choć jednostki uczestniczące mogą powierzyć jej dodatkowe zadania, takie jak kształcenie doktorantów, nadawanie stopni naukowych czy komercjalizację wyników badań wraz z powiązanym know-how, ustawodawca wprowadził kategoryczny zakaz prowadzenia przez federację studiów pierwszego i drugiego stopnia, jednolitych magisterskich, studiów podyplomowych oraz innych form kształcenia. Tym samym federacje przestają być traktowane jako narzędzie do prowadzenia wspólnej dydaktyki akademickiej, stając się instytucjami dedykowanymi wyłącznie konsolidacji krajowego potencjału naukowego. Nowelizacja drastycznie zwiększa również nadzór nad wewnętrznym prawem tych podmiotów, nakładając w art. 166 PSWiN obowiązek każdorazowego, obligatoryjnego uzgadniania projektu zmian statutu federacji z ministrem. Taki projekt musi trafić do ministra na co najmniej sześć miesięcy przed planowanym wejściem zmian w życie, a po pomyślnym zatwierdzeniu przez organy jednostek uczestniczących i uchwaleniu przez zgromadzenie federacji, podmiot ma obowiązek udostępnić statut w Biuletynie Informacji Publicznej na swojej stronie internetowej. Zmiany te oznaczają koniec pełnej autonomii statutowej i zmuszają uczestników federacji do ścisłego, długofalowego planowania strukturalnego. W obszarze oceny działalności naukowej projekt wdrożył zasady dwufilarowe, łączące ewaluację dyscyplin z oceną potencjału, co bezpośrednio przekłada się na funkcjonowanie federacji.

Zarówno ewaluacja jakości naukowej, jak i ocena potencjału w zakresie nauki i kształcenia będą przeprowadzane w stosunku do federacji jako całości dopiero po upływie dwóch pełnych okresów objętych oceną od dnia jej utworzenia. Do tego czasu jednostki składowe będą oceniane na dotychczasowych, indywidualnych zasadach.

Istotną zmianą o charakterze kadrowym jest wprowadzenie wymogu, aby jednostki uczestniczące w federacji zatrudniały łącznie - według stanu na dzień 31 grudnia każdego roku okresu ewaluacji - co najmniej 10 pracowników prowadzących działalność naukową w danej dyscyplinie w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Co istotne, federacja zyskała nowe prawo do złożenia wniosku do 30 września roku poprzedzającego ewaluację o nieprzystąpienie do niej w ramach wybranej dyscypliny, pod warunkiem, że wniosek ten nie obejmie wszystkich prowadzonych przez nią obszarów badawczych. Projekt wprowadza także mechanizmy silnie uzależniające ogólną pozycję prawną federacji od jakości jej najsłabszych oraz najlepszych ogniw. Z jednej strony, jeśli którakolwiek z jednostek uczestniczących w federacji otrzyma negatywną ocenę potencjału, cała federacja traci możliwość korzystania z kluczowych uprawnień, w tym ubiegania się o środki finansowe czy status laureata programów doskonałościowych. Z drugiej strony, wystarczy, że co najmniej jedna z jednostek składowych legitymuje się wyróżniającą oceną potencjału, aby federacja jako całość zyskała prawo do ubiegania się o prestiżowy status laureata w programie „Inicjatywa doskonałości – uczelnia badawcza”. Równie rygorystycznie potraktowano kwestię ewentualnej likwidacji federacji oraz obostrzeń związanych z zachowaniem jej dotychczasowego dorobku akademickiego. W przypadku rozwiązania struktury, jednostka uczestnicząca zachowa przyznaną federacji kategorię naukową lub uprawnienia akademickie tylko wtedy, gdy na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok likwidacji samodzielnie zatrudniała co najmniej 10 pracowników w tej dyscyplinie. Przepis ten skutecznie blokuje możliwość sztucznego, czasowego transferowania wysokich kategorii do mniejszych podmiotów, które nie posiadają własnego, trwałego zaplecza badawczego. Ponadto, nowelizacja nadaje ministrowi obligatoryjne uprawnienie i nakaz likwidacji federacji, jeżeli nie uzyska ona kategorii naukowej co najmniej B+ w przynajmniej jednej dyscyplinie lub w ogóle nie przystąpi do ewaluacji jakości działalności naukowej w ustawowym terminie. Wszystkie obecnie istniejące federacje będą musiały dostosować się do nowego reżimu prawnego w bardzo szybkim tempie. Przepisy przejściowe dają im zaledwie sześć miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy na pełne dostosowanie postanowień swoich statutów do nowych wymogów ustawowych. Jednocześnie wspólne minima kadrowe na poziomie łącznych 10 pracowników w każdej ewaluowanej dyscyplinie zaczną być rygorystycznie rozliczane i oceniane przez Ministerstwo już od dnia 1 stycznia 2027 roku, co zmusza te podmioty do natychmiastowej rewizji swojej dotychczasowej polityki zatrudnieniowej i struktury etatów.

Zresztą warto przypatrzeć się w ogóle również harmonogramowi wdrażania reformy. Analiza przepisów końcowych i przejściowych projektu nowelizacji ujawnia precyzyjnie rozłożoną w czasie strategię ustawodawcy. Choć ogólna data wejścia w życie ustawy została wyznaczona na 1 grudnia 2026 r., poszczególne filary reformy będą „aktywowane” falami: od działań natychmiastowych po odłożone o kilka lat. Dla władz uczelni ważne jest zrozumienie tych zależności, by uniknąć ryzyka utraty uprawnień.

Prawa nabyte w procesach ewaluacyjnych

Zgodnie z art. 2 projektu, ustawodawca w pełni respektuje zasadę ochrony praw nabytych w procesach ewaluacyjnych. Do postępowań w sprawie przyznania kategorii naukowej, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ogólny termin wejścia w życie (1 grudnia 2026 r.) uruchamia jednak zegar dla kluczowych zmian wewnętrznych na uczelniach. Artykuł 4 ust. 1 projektu nakłada na organy uczelni sztywne, 6-miesięczne terminy (liczone od dnia wejścia w życie ustawy, czyli do 1 czerwca 2027 r.) na wykonanie trzech fundamentalnych zadań ustrojowych:

• nowe kryteria ocen okresowych: rektorzy, po obligatoryjnym zasięgnięciu opinii senatów, związków zawodowych oraz samorządów studenckich i doktoranckich, muszą określić nowe kryteria oceny okresowej pracownika. Muszą one bezwzględnie uwzględniać zakaz „czystej punktozy” (art. 128 ust. 3 PSWiN). Co ważne, nowe kryteria zaczną obowiązywać od okresu oceniania następującego bezpośrednio po okresie ich uchwalenia (art. 4 ust. 2 projektu).
• kodeks etyki: senaty uczelni mają zaledwie pół roku na uchwalenie zupełnie nowego dokumentu – Kodeksu etyki wspólnoty akademickiej.
• statuty federacji: w tym samym czasie istniejące federacje muszą dostosować swoje statuty do nowych rygorów dotyczących m.in. minimów zatrudnienia.

Choć pierwsza nowa ocena działalności naukowej (w podziale na ewaluację dyscyplin i ocenę potencjału) obejmie lata 2026–2030 i formalnie rozpocznie się dopiero 1 stycznia 2031 r. (art. 3 projektu), ustawodawca zastrzegł w tym artykule wyjątek: spełnienie warunku zatrudniania co najmniej 10 pracowników w dyscyplinie (art. 173 ust. 2 PSWiN dot. federacji oraz art. 265 ust. 4 PSWiN ) będzie weryfikowane i oceniane poczynając już od dnia 1 stycznia 2027 r. Oznacza to, że uczelnie nie mogą czekać z konsolidacją kadr do końca okresu ewaluacyjnego. Każdy rok (począwszy od 2027) będzie podlegał corocznej, rygorystycznej weryfikacji pod kątem ciągłości minimum 10 etatów badawczych w danej dyscyplinie.

Projekt daje uczelniom czas do 31 grudnia 2030 r. na głęboką restrukturyzację organizacyjną (art. 5 projektu):

• do tego dnia uczelnie posiadające uprawnienia doktoryzujące i habilitujące muszą dostosować statuty i utworzyć obligatoryjne rady naukowe dyscyplin;
• pierwsza, zsynchronizowana z nowym cyklem ewaluacji kadencja tych rad rozpocznie się 1 stycznia 2031 r.;
• z tym samym dniem (1 stycznia 2031 r.) wchodzą w życie przepisy odbierające senatom prawo do nadawania stopnia doktora w poszczególnych dyscyplinach (art. 6 pkt 2 w zw. z art. 1 pkt 3 lit. a tiret drugie); uprawnienie to ostatecznie przejdzie na nowo utworzone rady.

Projekt wprowadza precyzyjne odroczenia dla reform instytucji centralnych oraz programów doskonałościowych (art. 6 projektu):

1. 1 stycznia 2028 r.: wchodzą w życie nowe zasady powoływania KEN (wymóg powoływania osób z doświadczeniem w polityce naukowej i komercjalizacji);
2. 1 stycznia 2031 r.: wchodzą w życie nowe kryteria dla Regionalnej Inicjatywy Doskonałości (RID), w tym wymóg posiadania pozytywnej oceny potencjału;
3. 1 stycznia 2032 r.: wchodzą w życie kluczowe ramy strukturalne nowego IDUB (nowy 8-letni cykl konkursowy, limit 12 uczelni laureatów oraz wymóg posiadania wyróżniającej oceny potencjału);
4. 1 stycznia 2033 r.: wchodzą w życie przepisy finansowe IDUB – w tym nowy poziom minimalnego zwiększenia subwencji (co najmniej 8%) oraz 2-procentowy mechanizm wsparcia dla uczelni z pozycji 11. i 12.

Powyższy harmonogram jasno pokazuje, że nowelizacja to proces rozłożony na lata, ale najtrudniejsze zadania rygorystycznie kumulują się na przełomie lat 2026 i 2027. Władze uczelni dostają zaledwie kilka miesięcy na przepisanie regulaminów ocen pracowniczych i zabezpieczenie minimów kadrowych w dyscyplinach, pod rygorem problemów podczas rozliczenia w 2031 roku. Podkreślenia wymaga, iż projekt ten będzie szczegółowo „badany” w trakcie prac parlamentarnych i wiele kwestii może ulec zmianie. 

dr hab. Grzegorz Krawiec, prof. UKEN, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Pełnomocnictwo Terenowe Katowice, Uniwersytet Komisji Edukacji Narodowej, Kraków