Skargę do Trybunału wniosły trzy węgierskie spółki dystrybucyjne, które do 2012 r. aktywnie działały na rynku podręczników szkolnych. W 2011 i 2012 r. węgierski parlament przyjął przepisy monopolizujące rynek podręczników szkolnych. Przed 2011 r. na wskazanym rynku działało sześciu dużych i trzydziestu średnich dystrybutorów, przy czym rząd decydował o cenie maksymalnej podręcznika oraz o tym, czy dana publikacja kwalifikowała się jako podręcznik szkolny. Skarżące spółki działały jako pośrednicy w sprzedaży podręczników pomiędzy wydawcami a szkołami. Wskutek reformy przyjętej w 2012 r. całość dystrybucji podręczników została przekazane jednej firmie prywatnej, wybranej przez rząd. Skarżący wskazali, iż wybrany dystrybutor pobierał 20% marżę, w przeciwieństwie do ich wcześniejszych marży w wysokości 3-5%. W 2014 r. system ten został ponownie zmieniony w sposób zupełnie wyłączający element wolnorynkowy: za dystrybucję książek odpowiada teraz organ państwowy. Przed Trybunałem skarżący zarzucili, iż ten stan rzeczy sprowadzał się do naruszenia ich prawa do poszanowania własności, chronionego w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o prawach człowieka.

Trybunał zgodził się ze skarżącymi i potwierdził naruszenie art. 1 Protokołu nr 1.

Utrata stałej klienteli to ingerencja w prawo do poszanowania własności

Węgierski rząd argumentował przede wszystkim, że Konwencja i prawo do poszanowania własności nie chronią prawa do nabycia własności, a przyszły dochód nie może być postrzegany jako mienie. Trybunał jednak wskazał, że skarżące spółki utraciły bardzo konkretnych klientów, to jest szkoły nabywające podręczniki za ich pośrednictwem, a zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą Trybunału określona klientela utracona wskutek zmian ustawowych może zostać uznana za "własność" w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Tym samym artykuł ten znalazł w sprawie zastosowanie, wbrew stanowisku rządu węgierskiego.

Kto korzysta ze zmiany?

Dalej Trybunał odniósł się dalej do argumentacji rządu, zgodnie z którą wprowadzone zmiany miały być korzystne budżetowo. Argument ten nie przekonał jednak rządu, który wyraził wątpliwość, czy system ten w ogóle chronił interesy ostatecznych użytkowników książek, to jest dzieci i ich rodziców. Ceny podręczników nadal były regulowane przez państwo, a marża przedsiębiorstwa, które przejęło monopol dystrybucji podręczników, była ponad czterokrotnie wyższa od marży skarżących. Trybunał wskazał, że w praktyce interwencja rządu sprowadzała się do tego, że dawna klientela skarżących - to jest szkoły kupujące podręczniki - została po prostu przekazana innemu podmiotowi gospodarczemu, to jest spółce, która objęła monopol dystrybucji podręczników. Teoretycznie istniała możliwość udziału skarżących spółek w przetargach rządowych na dystrybucję książek, w praktyce sam rząd jednak przyznał, że możliwości takie były bardzo ograniczone: w przetargach uczestniczyły tylko firmy zaproszone przez rząd, a skarżące spółki nie były zapraszane, a więc nie miały żadnej realistycznej perspektywy powodzenia na uzyskanie takiego kontraktu.

 

Podmiot prywatny nie może ponosić wszystkich kosztów reformy rządowej

Dalej Trybunał wskazał, że okres przejściowy, to jest okres od momentu odstąpienia od zasad wolnorynkowych w systemie dystrybucji podręczników do momentu przejęcia tej dystrybucji przez organ państwowy, trwał jedynie 18 miesięcy, przy czym skarżące spółki nigdy nie zostały zaproszone do udziału w przetargu na dystrybucję podręczników. Skarżący zostali de facto wyrzuceni z rynku dystrybucji podręczników, przy czym nie wprowadzono żadnych środków ochronnych, środków pozwalających na uniknięcie arbitralnego działania organów władzy lub uzyskania odszkodowania. Wreszcie, nowy system nie wprowadził żadnej realnej zmiany w sytuacji ostatecznych odbiorców książek. Ani uczniowie, ani rodzice nie mają z niego żadnych korzyści. W podsumowaniu Trybunał stwierdził, że ingerencja w prawo do ochrony własności skarżących spółek była nieproporcjonalna do realizowanego celu, przy czym państwo nałożyło na skarżące spółki nadmierne indywidualne obciążenie. Miało tym samym miejsce naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

Uczeń najważniejszy

Na polskim rynku podręczników szkolnych w ciągu ostatnich kilku lat również zaszła poważna rewolucja: zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych uczniowie szkół podstawowych mają zapewniony bezpłatny dostęp do podręczników, materiałów edukacyjnych i materiałów ćwiczeniowych. Za jeden z ubocznych skutków wprowadzonej reformy można było uznać duże poruszenie na rynku podręczników szkolnych i ich dystrybucji. Reformy polskiej i reformy węgierskiej nie można jednak porównywać. W Polsce przed zmianami zarówno koszt podręczników, jak i trud ich zdobycia, spoczywał wyłącznie na rodzicach uczniów, a szkoły w ogóle nie uczestniczyły w procesie zakupu podręczników. Z tego punktu widzenia obecna sytuacja polskich dzieci i rodziców jest o wiele korzystniejsza niż przed 2017 r. Na Węgrzech, natomiast, wprowadzone zmiany w ogóle nie wpłynęły na sytuację końcowych użytkowników produktu: rodzice dalej płacą za książki z własnej kieszeni, i dalej podręczniki są dystrybuowane za pośrednictwem szkół. Zmiana systemu dystrybucji, poprzez jego zmonopolizowanie przez państwo, mogła więc służyć wyłącznie celom oszczędności budżetowych. Cel taki, jakkolwiek uprawniony, nie może jednak być realizowany z naruszeniem praw podstawowych podmiotów prywatnych i wyłącznie na ich koszt.

Könyv-Tár Kft i inni przeciwko Węgrom - wyrok ETPC z dnia 16 października 2018 r., skarga nr 21623/13. 

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.