(2020/C 403/01)(Dz.U.UE C z dnia 26 listopada 2020 r.)
RADA GENERALNA EUROPEJSKIEJ RADY DS. RYZYKA SYSTEMOWEGO,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1092/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie unijnego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanowienia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego 1 , w szczególności art. 3 ust. 2 lit. a), b), d) i f) oraz art. 16-18,
uwzględniając decyzję Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego ERRS/2011/1 z dnia 20 stycznia 2011 r. ustanawiającą regulamin Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego 2 , w szczególności art. 15 ust. 3 lit. e) oraz art. 18-20,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) Gospodarka światowa opiera się na zawiłej i niezwykle złożonej sieci ściśle ze sobą powiązaniach transakcji finansowych, które wynikają z dużej liczby umów transgranicznych mających skutki o zasięgu globalnym. Sieć ta obejmuje nie tylko instytucje finansowe, ale również wszelkie podmioty, które utrzymują stosunki ze sobą nawzajem oraz z rynkami finansowymi. Zerwanie dowolnego kluczowego węzła w tej sieci może potencjalnie spowodować rozpad istotnych części całości, pociągając za sobą poważne konsekwencje o charakterze globalnym. Jednoznaczna identyfikacja poszczególnych podmiotów i powiązań pomiędzy nimi jest kluczowa dla wiarygodnego zobrazowania globalnej sytuacji gospodarczej i finansowej, niezbędnego dla ograniczenia efektu domina.
(2) Efekt "zarażenia" powstaje, ponieważ podmioty finansowe i niefinansowe są powiązane poprzez transakcje finansowe oraz poprzez aktywa i zobowiązania finansowe. Kanały "zarażenia" powstają w wyniku ekspozycji bezpośredniej, poprzez powiązania pomiędzy sektorem finansowym a sektorem niefinansowym, jak również w wyniku ekspozycji pośredniej, w przypadku podmiotów należących do tej samej grupy. Efekt "zarażenia" pomiędzy podmiotami finansowymi a podmiotami niefinansowymi może rozprzestrzeniać się w obu kierunkach i w szczególnie dotkliwy sposób uwidacznia się w czasie kryzysów. Kryzys finansowy może zatem przenosić się z sektora finansowego na sektor niefinansowy, czego dowiódł upadek banku inwestycyjnego Lehman Brothers w 2008 r.; kryzys gospodarczy może przenosić się z sektora niefinansowego na sektor finansowy, na przykład w wyniku nadmiernego zadłużenia podmiotów niefinansowych lub poważnego kryzysu podaży lub popytu. Jednym z przejawów bliskich powiązań między sektorem niefinansowym a sektorem finansowym są gospodarcze i finansowe skutki kryzysu wywołanego pandemią koronawirusa (COVID-19). W celu zapewnienia stabilności finansowej właściwa identyfikacja podmiotów niefinansowych jest zatem równie ważna jak właściwa identyfikacja podmiotów finansowych.
(3) Duże grupy finansowe, takie jak globalne instytucje o znaczeniu systemowym, charakteryzują się bardzo złożonymi strukturami prawnymi, które wiążą się z koncentracją licznych zobowiązań, w tym wielu o dużej wadze. Globalne instytucje o znaczeniu systemowym często posiadają szereg podmiotów zależnych lub oddziałów międzynarodowych i wchodzą w interakcje z wieloma poważnymi kontrahentami. Upadek jednego lub większej liczby takich globalnych instytucji o znaczeniu systemowym miałby negatywny wpływ na system finansowy w wielu krajach, a także - w szerszym wymiarze - na gospodarkę światową. Dotychczas wdrożono pewne strategie mające na celu zmniejszenie zarówno prawdopodobieństwa upadku globalnych instytucji o znaczeniu systemowym, jak i ograniczenia skutków takiego upadku. Ten ostatni cel może zostać osiągnięty poprzez udoskonalenie globalnych środków w zakresie działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Im bardziej złożona struktura grupy, tym bardziej kosztowne i czasochłonne działania naprawcze oraz działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Identyfikacja takich grup, ich ogólnej struktury oraz wchodzących w ich skład podmiotów prawnych ma zatem zasadnicze znaczenie dla zapewnienia stabilności finansowej.
(4) W 2012 r. grupa G-20 zatwierdziła zalecenia Rady Stabilności Finansowej dotyczące zasad opracowania globalnego systemu identyfikatorów podmiotów prawnych (LEI) dla stron transakcji finansowych oraz zachęcała do przyjęcia tego systemu w skali globalnej w celu wsparcia organów i uczestników rynku w identyfikacji ryzyka finansowego i zarządzaniu nim 3 . Od czasu jego wprowadzenia LEI został przyjęty przez ponad milion podmiotów w ponad 200 krajach. Zastosowanie niepowtarzalnego, wyłącznego i uniwersalnego identyfikatora podmiotu prawnego zwiększyło możliwości organów w zakresie oceny ryzyka systemowego i powstających zagrożeń oraz w zakresie przyjmowania środków zaradczych. W szczególności jednoznaczna identyfikacja stron umowy w sieci globalnych umów finansowych przetwarzanych elektronicznie z bardzo dużą prędkością pozwala organom na wykorzystanie istniejących technologii do analizy wzajemnych powiązań, identyfikacji potencjalnych łańcuchów rozprzestrzeniania się zagrożeń oraz śledzenia nadużyć na rynku do celów stabilności finansowej. LEI zyskał również kluczowe znaczenie dla łączenia istniejących zbiorów granularnych danych o podmiotach pochodzących z wielu źródeł.
(5) W 2017 r. przywódcy państw grupy G-20 z zadowoleniem przyjęli zalecenia dotyczące stosowania wspólnych identyfikatorów, w szczególności LEI w stosunku do podmiotów 4 . W 2019 r. w przeglądzie tematycznym dotyczącym wdrażania LEI Rada Stabilności Finansowej wskazała jednak na szereg wyzwań nadal leżących przed systemem LEI 5 . Obejmują one niski wskaźnik przyjęcia LEI przez podmioty spoza rynków papierów wartościowych i pozagiełdowych instrumentów pochodnych, jednorazowe fale nadawania LEI następujące wskutek przyjęcia rozporządzeń unijnych, takich jak rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 648/2012 6 (powszechnie zwane rozporządzeniem "EMIR") i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 600/2014 7 (powszechnie zwane rozporządzeniem "MiFIR"), przy braku utrzymania stałej tendencji wzrostowej w tym zakresie, niewystarczający poziom dobrowolnego przyjmowania LEI oraz ograniczone jego przyjmowanie przez podmioty niefinansowe. Ponadto, chociaż większość podmiotów dominujących w grupach globalnych instytucji o znaczeniu systemowym posiada LEI, zasadniczo nie dotyczy to wszystkich ich międzynarodowych podmiotów zależnych, oddziałów, czy też wszystkich kontrahentów.
(6) Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ERRS) jest odpowiedzialna za sprawowanie nadzoru makroostrożnoś- ciowego nad systemem finansowym w Unii. W ramach wykonywania swoich zadań ERRS powinna przyczyniać się do zapewnienia stabilności finansowej i ograniczania negatywnych wpływów na rynek wewnętrzny i realną gospodarkę. W tym celu dostępność i szerokie zastosowanie niepowtarzalnego w skali światowej identyfikatora umożliwiającego jednoznaczną identyfikację podmiotów uczestniczących w transakcjach finansowych mają kluczowe znaczenie. Niski wskaźnik przyjęcia LEI, o którym mowa powyżej, może być czynnikiem obniżającym wiarygodność analizy stabilności finansowej, utrudniając dokładną ocenę i porównanie ryzyka na rynkach krajowych. W odpowiedzi na niedostateczne przyjęcie LEI należy zatem podjąć odpowiednie działania zaradcze.
(7) Celem niniejszego zalecenia jest przyczynienie się, zgodnie z mandatem ERRS, do zapobiegania ryzyku systemowemu dla stabilności finansowej w Unii i łagodzenia jego skutków poprzez zapewnienie systematycznego stosowania LEI przez podmioty uczestniczące w transakcjach finansowych. Aby osiągnąć ten cel, niniejsze zalecenie przewiduje ustanowienie unijnych ram prawnych pozwalających na jednoznaczną identyfikację podmiotów prawnych uczestniczących w transakcjach finansowych poprzez LEI oraz bardziej systematyczne korzystanie z LEI w odniesieniu do sprawozdawczości nadzorczej i publicznego ujawniania informacji. Biorąc pod uwagę czas konieczny do przyjęcia takich ram unijnych, ERRS zaleca, aby odpowiednie organy kontynuowały i usystematyzowały swoje wysiłki na rzecz promowania przyjmowania i stosowania LEI, wykorzystując w tym celu rozmaite uprawnienia regulacyjne lub nadzorcze, które zostały im przyznane na mocy prawa krajowego lub unijnego.
(8) Pierwszym celem zalecenia jest zapewnienie, aby wszystkie podmioty prawne z siedzibą w Unii, które uczestniczą w transakcjach finansowych, uzyskały i utrzymywały LEI. Przyjęcie LEI w Unii wynikało głównie z wymogów regulacyjnych określonych w takich aktach prawnych jak rozporządzenie (UE) nr 648/2012, rozporządzenie (UE) nr 600/2014, rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2365 8 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 909/2014 9 . Wymogi te mają zastosowanie do podmiotów uczestniczących w transakcjach obejmujących pozagiełdowe instrumenty pochodne, w transakcjach na instrumentach pochodnych i innych instrumentach finansowych będących przedmiotem obrotu w systemach obrotu oraz w transakcjach finansowanych z użyciem papierów wartościowych, a także do emitentów papierów wartościowych. Stosowanie LEI jest także wymagane lub zalecane przez inne akty ustawodawcze i akty o charakterze nieustawodawczym, takie jak rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 10 mające zastosowanie do instytucji kredytowych i finansowych, zalecenie Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EUNB) dotyczące stosowania identyfikatora podmiotu prawnego (LEI) 11 , a także wytyczne Europejskiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA) dotyczące korzystania z identyfikatora podmiotu prawnego (LEI) 12 . Brakuje jednak podejścia jednolitego dla wszystkich rynków, a stosowanie LEI obecnie nie obejmuje sektorów niefinansowych, co sprawia, że zakres korzystania z LEI jest fragmentaryczny, a ważne sektory są z niego wyłączone. Unijne ramy prawne regulujące korzystanie z LEI w Unii zapewniłyby spójne jego wdrożenie we wszystkich sektorach gospodarki, a tym samym zmaksymalizowałyby korzyści płynące z jego stosowania. Do czasu przyjęcia takich ram należy zachęcać nadzorowane podmioty w Unii do uzyskiwania LEI, a organy nadzorujące te podmioty powinny, w zakresie dozwolonym przez prawo, wymagać posiadania LEI.
(9) Aby uniknąć dodatkowego obciążenia związanego z kosztami, należy stosować zasadę proporcjonalności. Przepisy unijne mogłyby na przykład zwalniać mniejsze podmioty, które nie wchodzą w skład większej grupy, z wymogu uzyskania LEI lub przewidywać otrzymanie przez nie LEI bezpłatnie. Przyjęcie podejścia proporcjonalnego w kwestii kosztów związanych z LEI jest bardzo istotne, biorąc pod uwagę fakt, że metody identyfikacji podmiotów prawnych różnią się w poszczególnych jurysdykcjach. W celu zaspokojenia poszczególnych potrzeb w Unii istnieją i są stosowane identyfikatory krajowe oraz inne identyfikatory. Przykładowo europejski niepowtarzalny identyfikator (European Unique Identifier - EUID) jest stosowany w systemie integracji rejestrów przedsiębiorstw w celu zapewnienia interoperacyjności między rejestrami przedsiębiorstw państw członkowskich. Niemniej jednak LEI jako globalny identyfikator, którego zasięg ma być w założeniu powszechny i który ma wiele różnych zastosowań, jest lepiej dostosowany do celów monitorowania stabilności finansowej, biorąc pod uwagę istotne powiązania między podmiotami w Unii i w państwach trzecich. ERRS jest zdania, że rejestry przedsiębiorstw w całej Unii mogłyby mieć udział w nadawaniu LEI, obok identyfikatorów krajowych i EUID.
(10) Od czasu wprowadzenia LEI identyfikator ten oraz jego stosowanie są silnie promowane przez krajowe organy nadzoru i europejskie urzędy nadzoru w związku z obowiązkami sprawozdawczymi. Wciąż jednak na tym polu pozos- tają luki do wypełnienia. W związku z tym drugim celem niniejszego zalecenia jest zapewnienie systematycznego i kompleksowego stosowania LEI do identyfikacji podmiotów na potrzeby sprawozdawczości w zakresie informacji finansowych. Po pierwsze, gdyby podmiot podlegający obowiązkowi sprawozdawczemu był zobowiązany do posiadania LEI, pozwoliłoby to organom na jednoznaczną identyfikację podmiotów w obrębie poszczególnych ram sprawozdawczych. Po drugie, LEI powinien być wykorzystywany w bardziej systematyczny i kompleksowy sposób w celu identyfikacji innych podmiotów, w odniesieniu do których podmiot sprawozdający jest również zobowiązany do przekazywania informacji. Takie podmioty obejmują m.in. emitentów instrumentów finansowych, kontrahentów transakcji finansowych i podmioty powiązane.
(11) Podmiot, którego dotyczy obowiązek przekazywania informacji finansowych, może nie posiadać LEI. Będzie tak na przykład w przypadku, gdy podmiot mający siedzibę w Unii jest objęty wyłączeniem zgodnie zasadą proporcjonalności lub gdy podmiot mający siedzibę w państwie trzecim nie uzyskał LEI. Wdrożono już szereg przepisów prawnych mających na celu ograniczenie dostępu podmiotów nieposiadających LEI do rynków finansowych w Unii. Zasada ustanowiona w rozporządzeniu (UE) nr 600/2014, znana jako zasada "brak LEI, brak handlu", miała kluczowe znaczenie dla przyjęcia LEI w Unii, warunkując dostęp do rynków Unii posiadaniem LEI 13 . W przypadkach, w których nie ma uzasadnienia dla braku LEI, ERRS zachęca adresatów niniejszego zalecenia do przyjęcia, w odpowiednich przypadkach, podejścia podobnego do zasady "brak LEI, brak handlu".
(12) Od czasu wprowadzenia LEI krajowe urzędy statystyczne, krajowe organy nadzoru i europejskie urzędy nadzoru promują LEI i jego stosowanie także w kontekście publicznego ujawniania informacji. LEI jest dobrowolnie stosowany lub wymagany w odniesieniu do niektórych rejestrów publicznych, publikacji wyników testów warunków skrajnych i innych sytuacji związanych z obowiązkowym lub dobrowolnym ujawnianiem danych. Niemniej jednak LEI nie jest jeszcze systematycznie stosowany, ponieważ nie jest on obowiązkowy we wszystkich przypadkach, czy to na mocy prawa unijnego, czy krajowego. Aby przyczynić się do realizacji trzeciego celu niniejszego zalecenia, tj. propagowania wiedzy o LEI i korzystania z niego przez ogół społeczeństwa oraz ułatwienia ogółowi społeczeństwa dostępu do informacji o przedsiębiorstwach za pomocą LEI, odpowiednie organy powinny kontynuować działania na rzecz wzmocnienia i usystematyzowania odniesień do LEI przy ujawnianiu informacji o podmiotach.
(13) Niniejsze zalecenie zostało przygotowane przy uwzględnieniu bieżących inicjatyw międzynarodowych i europejskich w tej dziedzinie, w tym na przykład propozycji Rady Stabilności Finansowej zawartych w przeglądzie tematycznym z 2019 r. dotyczącym wdrażania LEI, o którym mowa powyżej.
(14) Niniejsze zalecenie pozostaje bez uszczerbku dla uprawnień banków centralnych w Unii w zakresie polityki pieniężnej.
(15) Zalecenia ERRS są publikowane po poinformowaniu ich adresatów oraz po poinformowaniu Rady Unii Europejskiej o takim zamiarze przez Radę Generalną i umożliwieniu Radzie zajęcia stanowiska w tym zakresie,
PRZYJMUJE NINIEJSZE ZALECENIE:
Sporządzono we Frankfurcie nad Menem dnia 24 września 2020 r.
|
W imieniu Rady Generalnej ERRS |
|
Francesco MAZZAFERRO |
|
Szef Sekretariatu ERRS |
