Monika Sewastianowicz: Ostatnie trzydzieści lat to wiele istotnych zmiany w funkcjonowaniu uczelni. Jakie były kamienie milowe tej transformacji?
Jerzy Woźnicki: Są to najważniejsze ustawy określające ustrój uczelni i funkcjonowanie systemu. Jako że trzeba przyjąć w naszej rozmowie jakieś założenie by nieco zawęzić jej zakres przedmiotowy, skupiłbym się tylko na ustawach głównych, a nie na ich nowelizacjach. W ostatnich stu latach mieliśmy najpierw ustawę z 1920 r., potem z 1933 oraz ustawę stalinowską z 1951 r., ustawę z 1958 r. i z 1982 r. Po ’89 kolejne kamienie milowe, to regulacje ustawowe, które prowadziły do przełomu systemowego – należy wymienić tu ustawy: z 1990, z 2005 i z 2018 r.
Dr hab. Krawiec: Zmiany w szkolnictwie wyższym zagrażają uniwersytetom>>
Czy patrząc na to holistycznie, widać w tym jakiś rozwój, głębszą myśl?
Na pewno widać, że postępował proces konsolidacji prawa – najpierw w szkolnictwie wyższym, a później także w nauce. Ustawa z 1990 r. w bardzo szczątkowym zakresie odnosiła się do innych kwestii niż szkolnictwo wyższe. Nie zawierała nawet rozwiązań ewaluujących działalność dydaktyczną, nie mówiąc już o działalności naukowej.
Inaczej było w 2005, gdy ustawa objęła już swoim zakresem aż cztery akty prawne, konsolidując je w jeden. Potem proces ten tylko postępował – Konstytucja dla nauki integruje całą materię zawartą w poprzednim akcie prawnym, a dodatkowo reguluje również działalność naukową i kredyty studenckie.
Drugą ważną cechą transformacji ostatnich 30. lat jest deregulacyjny charakter kolejnych ustaw, tu widać duży postęp – przepisy z 1990 wchodziły w bardzo detaliczne kwestie, a kolejne nowelizacje tej ustawy tylko to pogłębiały. W kolejnych ustawach, w tym tej z 2005 r. widać natomiast odwrócenie tej tendencji. Ustawa 2.0 poszła jeszcze dalej. Więcej spraw pozostawia do uregulowania w statucie. To oznacza też zmniejszenie objętości ustawy.
To wyjątkowe na tle innych dziedzin, w których dochodzi raczej do mnożenia ustaw i aktów wykonawczych, pozostawiając często niewiele przestrzeni do wypracowywania własnych rozwiązań…
To przeregulowanie wynika m.in. z naszej kultury legislacyjnej, np. z zasad techniki prawodawczej, przecież także uregulowanych w formie rozporządzenia. Stanowi ono że ustawa powinna szczegółowo regulować wszystkie kwestie związane z danym obszarem – nie może pozostawiać poza sferą regulacji żadnych istotnych elementów działania branży, obszaru, sfery, instytucji. To zachęta do przeregulowywania.
Czytaj w LEX: Stypendia doktoranckie na gruncie ustawy 2.0 >
A świat się komplikuje, więc siłą rzeczy potrzeba tych regulacji coraz więcej…
My, w ramach działalności KRASP, próbujemy z tym walczyć, dlatego po kilku nowelizacjach zaciemniających przejrzystość ustawy z 2005 r w naszym programie z 2015 r. rozwoju szkolnictwa wyższego na lata 2015 – 2020 wskazaliśmy na potrzebę stworzenia nowej ustawy w nowej kadencji rządu.
Podkreśliliśmy też, że trzeba pracować bez nadmiernego pośpiechu, dlatego zaproponowaliśmy na stworzenie tej ustawy więcej czasu - do 2018 r. Zwykle rządy niechętnie godzą się na tak długą pracę nad jednym aktem prawnym, tymczasem wicepremier Jarosław Gowin przyjął te propozycje i je zrealizował, rozpoczynając prace w 2016 r. i kończąc je w 2018, zgodnie z wnioskiem KRASP.
Czytaj w LEX: Uprawnienia studentów związane z rodzicielstwem w myśl ustawy 2.0 >
Przywiązywaliśmy także dużą wagę do kultury i techniki legislacji, respektującej wymogi dobrych praktyk, związanych m.in. z kluczowymi zasadami: takimi jak zasada proporcjonalności, zasada pomocniczości, a także – co chciałbym podkreślić – respektującej wymóg poszanowania zasady partycypacji i dialogu. Pozytywne deklaracje w tych sprawach ministerstwo zrealizowało. Niestety nie można tego powiedzieć o parlamencie, który wprowadził bez dyskusji niekorzystne poprawki na wniosek różnych innych podmiotów. O tych zmianach strona społeczna i partnerzy akademiccy nie byli informowani i z wielu z tych poprawek trzeba będzie się wycofywać, zwłaszcza, że część miała absurdalny charakter.
Zabiegamy o to, by wszystkie rządy, również w procesie nowelizacji prawa, stosowały podobne zasady szanując partnerskie relacje ze środowiskiem naukowym. Do tej pory było to praktykowane, ale na ogół jedynie w przypadku tych podstawowych ustaw, a nie ich nowel.
Te powstawały „na kolanie”?
Często uchwalano je naprędce, bez większej refleksji, przy niechętnym podejściu ministrów do debaty nad tym, ale mówię to w ogólności. Chodzi o to, by ten dialog zawsze był inkluzywny dla instytucji przedstawicielskich, a nie tylko dla szerokiego udziału osób ze środowiska, gdzie czasami opinie są formułowane w sposób przypadkowy i bez mandatu do reprezentowania wspólnoty uczelni. Zgodnie z prawem to przede wszystkim instytucje przedstawicielskie mają uprawnienia do tego i to dialog z nimi powinien dominować.
Czytaj w LEX: Studia dualne w myśl ustawy 2.0 >
Obecnie prawo uchwalane jest dość szybko, więc konsultacje w ogóle traktowane są po macoszemu…
Proces opiniowania nie może być konstruowany tak, by wiązać ręce rządowi, bo to on ma mandat do projektowania prawa. Natomiast istnieje obowiązek poddawania projektu pod konsultacje. Organizacje przedstawicielskie powinny móc zaopiniować projekt, choć nie obliguje to projektodawcy aktu do uwzględnienia wszystkich uwag, zwłaszcza gdy jego filozofia kierunkowo pozostawałaby w sprzeczności z proponowanymi poprawkami. Byłoby elegancko, gdyby minister wyjaśniał, dlaczego odrzucił konkretne propozycje, jakkolwiek nie musi tego robić.
Nie przywiązywałbym natomiast specjalnej wagi do tzw. wysłuchania publicznego, bo ono zazwyczaj prowadzi do chaosu różnych głosów i generowania opinii przez przypadkowe osoby - w dodatku przedstawiane stanowiska często w znacznej mierze się wzajemnie znoszą.
Czytaj w LEX: Senat uczelni w obliczu ustawy 2.0 >
Ustawa 2.0 dała naukowcom więcej narzędzi i swobodę do uregulowania wielu rzeczy w statutach. Czy uczelnie skorzystały z tych nowych możliwości, czy poszły raczej w stronę powielenia dotychczasowych rozwiązań?
Rektorzy jako projektodawcy statutów podjęli próbę wprowadzenia bardziej ambitnych zmian o charakterze organizacyjnym, ale w praktyce często pojawiała się opozycja wobec tych planów. Wielu osobom w uczelniach wydawały się one zbyt daleko idące - w szczególności dotyczy to wydziałów, dziekanów, funkcjonowania dyscyplin oraz ewaluacji jakości działalności naukowej, która – jak sądzę – wywoływała najwięcej obaw.
W efekcie, w niektórych uczelniach pojawiła się atmosfera niepewności, obaw, która wywoływała postawy defensywne. Ponieważ statut musiał przyjąć senat, a ten wypełniony był osobami, które wykazywały ostrożne podejście do nowych regulacji, bywało tak, że rektorzy byli zmuszeni wycofać najdalej idące propozycje i nawiązać do już istniejących struktur – np. pozostawić wydziały i funkcje dziekanów, choć tu na ogół już jako funkcje kierownicze, a nie organy. Myślę , że z czasem nadejdzie kolejny etap, kiedy trzeba będzie pójść dalej.
Ale potrzeba jakiejś motywacji?
Oczywiście potrzeba tu impulsów. To także musi się odbywać stopniowo – krok po kroku. Mawiam czasem, że uniwersytet nie jest instytucją, która może skręcić pod kątem prostym. Ona się posuwa po pewnym łuku – teraz ma on większy promień, ale to może się z czasem zmienić. Może pomogą w tym rady uczelni, z których powołaniem szkoły wyższe poradziły sobie nadspodziewanie dobrze, choć w tym zakresie w ostatnim czasie prac nad projektem ustawy pojawiła się pewna legislacyjna niedoróbka, co – zdaniem KRASP – wymaga nowelizacji. Problemem jest wprowadzenie szkodliwego ograniczenia, co do wieku członków rad. Również ci spoza uczelni mogą mieć maksymalnie 67 lat w chwili rozpoczęcia się nowej kadencji.
Jakie jest w tym przypadku ratio legis?
Nie ma to uzasadnienia praktycznego. To nie jest właściwe rozwiązanie, zwłaszcza w odniesieniu do osób spoza uczelni bo zewnętrzni członkowie rad nie pełnią funkcji przedstawicielskich, jak ci z wewnątrz. Pełnią jedynie funkcje eksperckie, a dla poziomu ekspertyzy przekroczenie takiego wieku nie ma znaczenia, a często wręcz oznacza zdystansowane spojrzenie na sprawy. Nie wspominając już o tym, że to wyeliminowało często wybitne osoby, które wcześniej były zapraszane, by wejść w skład rady w niektórych uczelniach – np. były rektor Cambridge University był gotów to uczynić w jednym z uniwersytetów, ale – jako że miał 68 lat - został wyeliminowany, oczywiście ze szkodą nie tylko dla tej uczelni, ale również dla całego szkolnictwa wyższego w Polsce. Zmiana ta została wprowadzona pod presją podmiotów zewnętrznych względem ministerstwa. Uzasadniono to faktem, że wobec innych organów takie ograniczenie zastosowano. Zauważmy jednak, że członkowie rad uczelni będą wypełniać m.in. funkcje o charakterze nadzorczym, a w przypadku członków rad nadzorczych w spółkach skarbu państwa takich ograniczeń nie ma. Można tam zasiadać mając nawet sto lat. Powstała tu istotna niekonsekwencja i to jest przykład regulacji do szybkiej zmiany.
Ustawa, ze względu na presję kalendarza parlamentarnego, w ogólności zawiera sporo regulacji, które muszą być zmienione w trybie pilnym nie naruszając fundamentów ustawy. Zgodnie z zapowiedzią ministra ma się to dokonać na przełomie roku 2019-2020. KRASP przedstawi swoje propozycje takich zmian o ograniczonym charakterze.
Czytaj w LEX: Prawo do odliczenia podatku w szkołach wyższych >
I jakie to będą propozycje?
Tych propozycji jest w naszej tabeli około 20. Ostateczną decyzję podejmie komisja ds. strategicznych problemów szkolnictwa wyższego KRASP z udziałem przewodniczącego KRASP i wtedy prześlemy to ministrowi nauki i szkolnictwa wyższego i podamy do wiadomości publicznej. Stanie się to w najbliższych tygodniach.
A jak jest z finansowaniem nauki, czy obecne rozwiązania są zadowalające?
Istnieje zgodność pomiędzy KRASP a resortem nauki i szkolnictwa wyższego co do tego, że dla osiągnięcia celów, które postawiono sobie w nowej ustawie, konieczne jest wypełnienie ogłoszonych wcześniej wstępnych założeń co do poziomu finansowania szkół wyższych w Polsce. Kolejni ministrowie zapowiadali, że nakłady na szkolnictwo wyższe i naukę z budżetu państwa wyniosą od 1,8 do 2 proc. PKB. KRASP w swojej strategii określił zasadę „cztery razy jeden procent” – po jednym procencie z budżetu na naukę i na szkolnictwo wyższe oraz takie same kwoty w tych samych proporcjach spoza budżetu.
Od rządu w największym stopniu, zależy bezpośrednio część budżetowa, choć regulacje mogą i powinny także motywować otoczenie uczelni do zwiększenia nakładów na B+R (badania i rozwój). Dotąd, regres w kwestii nakładów był dolegliwy i może dziwić fakt, że Polska pod względem wyników działalności naukowej, według bazy Scopus, jest na 17 miejscu, a dużo dalej pod względem poziomu finansowania – więc polska nauka jest bardzo efektywna. Trzeba jednak aby kwota nakładów z budżetu odzwierciedlała minimum wiarygodności płatnika publicznego, czyli w tym przypadku państwa . Jest powszechna zgoda, że poziom ten to przynajmniej 1 proc. PKB z budżetu państwa na naukę.
Czytaj w LEX: Absolutorium - wpływ uzyskania na wymiar urlopu wypoczynkowego i obowiązek odprowadzania składek >
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.