a także mając na uwadze, co następuje:I. FAKTY
1. PROCEDURA
(1) W dniu 19 września 2011 r. Urząd otrzymał skargę (nr referencyjny: 608967) dotyczącą domniemanego dotowania przez państwo islandzkie (zwane dalej "państwem") i miasto Reykjavík (zwane dalej "miastem") usług konferencyjnych oraz restauracyjno-cateringowych w sali koncertowej i centrum konferencyjnym Harpa (zwanym dalej "centrum Harpa") 2 .
(2) Po otrzymaniu wszelkich istotnych informacji od władz islandzkich i omówieniu sprawy na posiedzeniu w dniu 5 czerwca 2012 r. 3 Urząd decyzją nr 128/13/COL z dnia 20 marca 2013 r. wszczął formalne postępowanie wyjaśniające w sprawie potencjalnej pomocy państwa związanej z finansowaniem sali koncertowej i centrum konferencyjnego Harpa ("decyzja nr 128/13/COL" lub "decyzja o wszczęciu postępowania").
(3) Pismem z dnia 28 maja 2013 r. (nr referencyjny: 673762) władze islandzkie przedstawiły swoje uwagi na temat decyzji Urzędu. Sprawa była również przedmiotem rozmów między Urzędem i władzami islandzkimi podczas serii posiedzeń w Reykjavíku w dniu 4 czerwca 2013 r.
(4) W dniu 8 sierpnia 2013 r. decyzja Urzędu nr 128/13/COL została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej oraz w Suplemencie EOG. Zainteresowane strony miały miesiąc, aby zgłosić uwagi w sprawie decyzji Urzędu o wszczęciu postępowania. Urząd nie otrzymał żadnych uwag od zainteresowanych stron.
2. OPIS ŚRODKA
2.1. Kwestie ogólne
(5) W decyzji nr 128/13/COL Urząd ocenił finansowanie sali koncertowej i centrum konferencyjnego Harpa. Centrum Harpa jest wielofunkcyjnym budynkiem położonym w centrum Reykjaviku, który stanowi obecnie własność państwa islandzkiego (54 %) i miasta Reykjavik (46 %) i jest przez nie finansowany.
2.2. Kontekst
(6) W 1999 r. prezydent miasta Reykjavík wraz z przedstawicielami rządu islandzkiego ogłosił, że w centrum Reykjavíku zostanie zbudowane centrum koncertowo-konferencyjne. Pod koniec 2002 r. państwo islandzkie i miasto podpisały umowę dotyczącą projektu, a w kolejnym roku powstała spółka Austurhöfn-TR ehf. odpowiedzialna za nadzorowanie projektu 4 .
(7) W pierwotnym modelu biznesowym dotyczącym centrum Harpa założono, że podmiot prywatny będzie odpowiedzialny za budowę i eksploatację budynku, za co będzie otrzymywał środki finansowe od państwa i miasta (wkład roczny). W kwietniu 2004 r. Państwowe Centrum Handlu ogłosiło proces wstępnej kwalifikacji w odniesieniu do projektu, a w 2005 r. komitet oceniający doszedł do wniosku, że oferta spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Portus ehf. była najkorzystniejszą z czterech otrzymanych ofert. Następnie państwo islandzkie i miasto zawarły umowę (zwaną dalej "umową w sprawie projektu") ze spółką Portus dotyczącą budowy i eksploatacji centrum koncertowo-konferencyjnego 5 . W 2008 r. na skutek zapaści finansowej wybrany partner prywatny doświadczył jednak poważnych trudności finansowych i musiał wycofać się z projektu, w związku z czym budowa centrum Harpa została zawieszona.
(8) W momencie wycofania się partnera prywatnego z projektu około połowa centrum Harpa została już zbudowana, tak więc władze islandzkie musiały podjąć decyzję dotyczącą przyszłości centrum. Według władz islandzkich w tym czasie możliwe były głównie trzy następujące warianty 6 :
a) można było kontynuować realizację projektu ze środków publicznych. Koszt takiego przedsięwzięcia szacowano wówczas na około 13 mld ISK;
b) drugą możliwością było tymczasowe zawieszenie budowy centrum Harpa. Koszt takiego rozwiązania szacowano na około 19 mld ISK;
c) trzecią możliwością było wstrzymanie projektu na czas nieokreślony lub nawet zburzenie tego, co już zostało zbudowane. Koszt wstrzymania projektu szacowano na około 10 mld ISK.
(9) Nie ulegało również wątpliwości, że "w połowie zbudowany" budynek wielkości centrum Harpa w samym środku miasta byłby źródłem problemów w perspektywie długoterminowej, a sam budynek straciłby swoją wartość. W związku z tym uznano, że zamknięcie projektu jest niemożliwe ze względu na znaczne środki wydane na jego uruchomienie oraz bardzo kosztowne i skomplikowane procedury, jakie wiązałyby się z ponownym uruchomieniem projektu w późniejszym terminie. W związku z tym w lutym 2009 r. prezydent miasta Reykjavík i minister edukacji zawarli porozumienie, na mocy którego państwo oraz miasto miały kontynuować budowę projektu bez udziału partnera prywatnego 7 .
(10) W rezultacie spółka Austurhöfn-TR ehf. przejęła projekt, a plany poddano przeglądowi w celu znalezienia bardziej ekonomicznych rozwiązań w odniesieniu do procesu budowy i projektu budynku. W komunikacie prasowym państwa i miasta stwierdzono, że przejęcie jest rozwiązaniem tymczasowym, a po ożywieniu gospodarki dokonany zostanie przegląd własności i finansowania centrum Harpa. Umowę w sprawie projektu zmieniono w 2010 r., aby odzwierciedlić powołanie nowego kierownictwa projektu i wycofanie partnera prywatnego 8 , a budowę wznowiono. Spółka Landsbankinn skutecznie odpisała dużą część kosztów inwestycji, a cały kapitał podstawowy został wyczerpany w trakcie procesu. W 2011 r. budowa centrum Harpa dobiegła końca, a formalne otwarcie budynku nastąpiło w dniu 20 sierpnia 2011 r.
(11) Do niedawna istniało kilka spółek z ograniczoną odpowiedzialnością zaangażowanych w eksploatację centrum Harpa, a mianowicie: spółka Portus ehf. odpowiedzialna za nieruchomości centrum Harpa i jego eksploatację oraz spółka Situs ehf. odpowiedzialna za inne budynki zaplanowane na tym samym obszarze. Spółka Portus posiadała dwie spółki zależne: spółkę Totus ehf. będącą właścicielem nieruchomości i spółkę Ago ehf. odpowiedzialną za wszelką eksploatację centrum Harpa i dzierżawę nieruchomości od spółki Totus. Spółka Situs również miała dwie spółki zależne: spółkę Hospes ehf., która miała być właścicielem hotelu zbudowanego na tym obszarze i go eksploatować, oraz spółkę Custos ehf., która miała być właścicielem wszelkich pozostałych budynków na tym obszarze i je eksploatować.
(12) W celu zminimalizowania kosztów operacyjnych i zwiększenia wydajności zarząd spółki Austurhöfn-TR ehf. postanowił jednak w grudniu 2012 r. uprościć strukturę operacyjną centrum Harpa poprzez połączenie większości spółek z ograniczoną odpowiedzialnością zaangażowanych w jego eksploatację w jedną spółkę. W związku z tym państwo i miasto założyły spółkę centrum koncertowo-konferencyjne Harpa ehf. (i. Harpa tónlistar- og ráðstefnuhús ehf.), która ma na celu nadzorowanie wszystkich operacji centrum Harpa. Uproszczenie infrastruktury centrum Harpa stanowi część długoterminowego planu zakładającego zrównoważenie eksploatacji centrum.
2.3. Cele projektu Harpa
(13) Według władz islandzkich centrum Harpa ma stanowić forum różnorodnej i ambitnej aktywności muzycznej i kulturalnej w Islandii oraz promować wszystko najlepsze, co artyści islandzcy mają do zaoferowania w danym czasie, ze szczególnym uwzględnieniem różnorodnych imprez muzycznych. Centrum Harpa dodatkowo ma być źródłem innowacji dla islandzkiej kultury i sceny muzycznej, przy czym nacisk zostanie położony na powiązania międzynarodowe, tak aby centrum Harpa było miejscem wartym odwiedzenia przez zagranicznych artystów przybywających do Islandii.
(14) Ponadto centrum Harpa ma stanowić forum do organizowania wszelkiego rodzaju konferencji, spotkań i zebrań, zarówno krajowych, jak i zagranicznych, oraz ma wzmocnić pozycję Islandii jako miejsca, które organizuje konferencje międzynarodowe, oferując usługi i sale konferencyjne odpowiadające obiektom konferencyjnym w innych państwach. Centrum Harpa służy również promowaniu turystyki w Islandii i wzmacnianiu centrum miasta Reykjavik, będąc ośrodkiem dla wszystkich Islandczyków w okolicy i miejscem docelowym dla zwiedzających, zarówno z Islandii, jak i z zagranicy, którzy chcą poznać budynek i skorzystać z oferowanych usług, zapoznać się z architekturą budynku i wystawianymi w nim dziełami sztuki.
(15) Islandzka Orkiestra Symfoniczna, Islandzka Opera i Reykjavik Big Band zawarli długoterminowe umowy o korzystanie z niektórych pomieszczeń centrum Harpa. Ponadto w centrum Harpa organizuje się konferencje oraz różne inne wydarzenia artystyczne takie jak koncerty muzyki pop i rock zarówno islandzkich, jak i zagranicznych artystów. Inne rodzaje działalności w centrum Harpa, obejmujące catering, restauracje, sklep muzyczny czy sklep meblowy, są prowadzone przez prywatne przedsiębiorstwa, które wynajmują w nim pomieszczenia. Pomieszczenia te są dzierżawione prywatnym podmiotom na warunkach rynkowych oraz były przedmiotem procedur przetargowych, w których zwyciężyły najkorzystniejsze oferty.
(16) Przed budową centrum Harpa Islandia nie posiadała sal koncertowych z odpowiednią akustyką, które mogłyby pomieścić ponad 300 osób i oferować odpowiednie pomieszczania Islandzkiej Orkiestrze Symfonicznej i Islandzkiej Operze. Władze islandzkie uważają zatem, że konieczne było zbudowanie centrum kulturalnego, które zapewniłoby obywatelom Islandii dostęp do muzyki i sztuki. Jeżeli chodzi o obiekty konferencyjne, według władz islandzkich Islandia nie posiadała centrów ani obiektów konferencyjnych umożliwiających zorganizowanie dużych konferencji.
2.4. Pomieszczenia centrum Harpa
(17) Centrum Harpa zajmuje powierzchnię 28 000 metrów kwadratowych i znajduje się w starej przystani w Reykjaviku przy ulicy Austurbakki 2. Budynek został zaprojektowany przez duńskie przedsiębiorstwo Henning Larsen Architects we współpracy z islandzkim przedsiębiorstwem architektonicznym Batteríið arkitektar. Artysta Ólafur Elíasson we współpracy z architektami zaprojektował pokrywę szklaną wokół budynku. Za akustykę, izolację dźwiękową oraz projekt teatru i nagłośnienie odpowiada Spółka Artec Consultants Inc.
(18) Budynek został zaprojektowany tak, aby zapewnić różnorodność i dobre zaplecze dla wszystkich rodzajów koncertów i konferencji oraz zapewnić Islandczykom pomieszczenia, które nie były jak dotąd dostępne w państwie. Centrum Harpa otrzymało już nagrody w kategorii obiekt koncertowy, a magazyn Gramophone uznał je za jedną z największych sal koncertowych nowego tysiąclecia, zaś magazyn Travel & Leisure za najlepszy obiekt sceniczny 2011 r. Ponadto centrum Harpa otrzymało nagrodę Unii Europejskiej w dziedzinie architektury współczesnej im. Miesa van der Rohego 2013 9 .
(19) Przegląd sal centrum Harpa wygląda następująco 10 :
(i) Eldborg pomieści 1 800 osób i jest największą salą centrum Harpa o łącznej powierzchni 1 008 m2. Wysokość sufitu w sali Eldborg wynosi 23 m, a scena ma wymiary 22 m × 17 m. Eldborg wyposażona jest w dający się konfigurować czas pogłosu, platformy chóralne i urządzenia nagrywające, jak również pomieszczenia dla wykonawców. Sala jest specjalnie przystosowana do koncertów;
(ii) Norðurljós jest salą recitalową przeznaczoną do koncertów. Posiada balkony rozmieszczone wokół całej sali oraz ruchomą scenę. Sala wyposażona jest w specjalnie zaprojektowany sprzęt oświetleniowy, który można konfigurować na wiele sposobów, uzyskując motywy kolorystyczne, pozwalające stworzyć najbardziej odpowiednią atmosferę dla rozgrywającego się wydarzenia. Dwa dźwiękoszczelne portale łączą sale Norðurljós i Silfurberg, tak więc bez problemu można korzystać jednocześnie z dwóch sal w celu organizacji dużych imprez. Sala ma powierzchnię 540 m2 i oferuje 520 miejsc dla gości (styl teatralny);
(iii) Silfurberg jest jedyną salą w centrum Harpa przeznaczoną specjalnie do organizacji konferencji. Sala ma powierzchnię 735 m2 i oferuje 840 miejsc dla gości (styl teatralny). Posiada ruchomą i rozszerzalną scenę. Za pomocą dźwiękoszczelnej wysuwanej ściany salę można podzielić na dwie części, a każda z nich pomieści 325 osób. Dwa dźwiękoszczelne portale łączą sale Silfurberg i Norðurljós, przy czym w razie potrzeby można je otworzyć, aby połączyć sale w celu organizacji większych wydarzeń. Sala jest przystosowana do organizacji wszystkich rodzajów konferencji, przyjęć lub koncertów. Jest wyposażona w najlepszy dostępny sprzęt techniczny wykorzystywany podczas konferencji. Sala jest przystosowana również do organizacji wielu rodzajów widowisk muzycznych;
(iv) Kaldalón jest najmniejszą salą w centrum Harpa o powierzchni 198 m2. Sala ta może pomieścić 195 osób. Jest przeznaczona na koncerty. Posiada ruchomą scenę, a podłogę również można wykorzystać jako scenę dla muzyków. Czas pogłosu w sali można regulować, dzięki czemu istnieje możliwość przystosowywania go do różnego rodzaju wydarzeń;
(v) Björtuloft jest salą o powierzchni 400 m2 znajdującą się na 6. i 7. piętrze centrum Harpa, która może pomieścić 130 osób. Sala jest przystosowana do organizacji spotkań i bankietów, przyjęć na stojąco i innych wydarzeń. Sala może pomieścić około 130 osób na górnym piętrze (7. piętro) i około 60-70 osób na niższym piętrze, co daje łącznie około 200 miejsc siedzących przy okrągłych stolikach na obu piętrach. W przypadku przyjęć na stojąco sala może pomieścić około 300-350 osób na dwóch piętrach. Siódme piętro wyposażone jest w ekran, projektor i system dźwiękowy oraz regulowane oświetlenie.
(20) Centrum Harpa posiada siedem mniejszych sal konferencyjnych, które pomieszczą od 8 do 250 osób, oraz kilka pomieszczeń publicznych, które niekiedy są wynajmowane na wystawy i przyjęcia w celu zwiększenia dochodu spółki. Sale konferencyjne można podzielić na mniejsze pomieszczenia. Wszystkie sale konferencyjne są wyposażone w sprzęt techniczny m.in. w projektor, system webkonferencji i nagłośnienie.
2.5. Finansowanie eksploatacji centrum Harpa
(21) Jak już wcześniej wspomniano, centrum Harpa jest w całości własnością państwa islandzkiego i miasta za pośrednictwem spółki Austurhöfn-TR ehf. Zobowiązanie państwa i miasta reguluje art. 13 umowy w sprawie projektu z 2006 r. 11 . Roczne płatności państwo i miasto pokrywają ze swoich odnośnych budżetów. Zgodnie z budżetem państwa na 2011 r. oczekiwano, że roczny wkład państwa wyniesie 424,4 mln ISK. Za rok 2012 wkład, jaki spodziewano się otrzymać od państwa, wyniósł 553,6 mln ISK. Cały wkład publiczny przekazywany na rzecz centrum Harpa zależy od udziału w projekcie, tj. państwo płaci 54 %, a miasto 46 %. Wkład jest również opatrzony wskaźnikiem cen konsumpcyjnych.
(22) Oprócz wkładu przewidzianego w budżecie państwa i miasta rząd Islandii i miasto Reykjavik zobowiązali się do udzielenia kredytu krótkoterminowego na eksploatację centrum Harpa, aż do zakończenia długoterminowego finansowania niezbędnego do pełnego pokrycia kosztów projektu. Od 2013 r. całkowita kwota kredytu wynosiła 794 mln ISK z 5 % stopą procentową i składką w wysokości 200 punktów bazowych. Kredyt miał zostać spłacony przed dniem 15 lutego 2013 r. W dniu 6 marca 2013 r. miasto, państwo oraz sala koncertowa i centrum konferencyjne Harpa podpisały umowę, zgodnie z którą kredyt pomostowy przekształcono na kapitał podstawowy centrum Harpa, jako że wcześniej nie przekazano spółce żadnego kapitału. W tej samej umowie państwo i miasto zobowiązały się do uiszczania dodatkowych rocznych płatności tymczasowych na rzecz centrum Harpa w wysokości 160 mln ISK rocznie w latach 2013-2016 w celu pokrycia w pierwszej kolejności podatków od nieruchomości przypisanych centrum Harpa, ponieważ okazały się one dużo wyższe, niż oczekiwano 12 . Po drugie, wystąpiły również inne nieprzewidziane koszty związane z centrum Harpa.
(23) Państwo i miasto co miesiąc przeznaczają środki na spłatę zobowiązań z tytułu kredytu związanych z centrum Harpa. Jako że projekt w założeniu ma być samowystarczalny, zyski muszą pokrywać wszystkie koszty operacyjne. Środki przekazywane przez właścicieli mają zatem, według władz islandzkich, pokryć jedynie niespłacone kredyty 13 .
(24) W dniu 16 kwietnia 2013 r. podpisano nową umowę ("umowę w sprawie projektu z 2013 r."), która zastąpiła zmienioną umowę w sprawie projektu 14 . Zgodnie z nową umową wkład miasta i państwa w dalszym ciągu będzie miał postać płatności bezwarunkowej, płatnej w ratach miesięcznych w tej samej kwocie 595 000 000 ISK każdego roku, przez okres 35 lat, począwszy od marca 2011 r. Po dostosowaniu rocznej kwoty zgodnie ze wzrostem wskaźnika cen konsumpcyjnych z marca 2013 r. kwota płatna co roku wynosi 1 023 339 932 ISK 15 .
(25) Zgodnie z prognozowanym rocznym sprawozdaniem finansowym spółki Austurhöfn-TR ehf. za rok 2012 oczekiwano, że spółka utrzyma znaczącą stratę z działalności operacyjnej odpowiadającą całkowitej ujemnej wartości EBITDA wynoszącej 406,5 mln ISK. Część konferencyjną centrum Harpa prowadzono na ujemnej wartości EBITDA wynoszącej 120 mln ISK w 2012 r., podobnie jak "inne wydarzenia artystyczne" (ujemna wartość EBITDA wynosząca 131 mln ISK). W przewidywanym rocznym sprawozdaniu finansowym i analizie zysków za rok 2013 również założono znaczne straty operacyjne i całkowitą ujemną wartość EBITDA wynoszącą około 348 mln ISK z zarówno działalności konferencyjnej, jak i "innych wydarzeń artystycznych" przynoszących straty 16 .
2.6. Przypisanie kosztów i rozdział rachunkowości
(26) Zgodnie z pierwotną umową w sprawie projektu planowano wprowadzenie odrębności finansowej między poszczególnymi spółkami zaangażowanymi w eksploatację centrum Harpa oraz między różnymi operacjami i działalnościami:
"13.11.1. Partner prywatny będzie zawsze zapewniał odrębność finansową między spółką zajmującą się nieruchomościami, spółką zajmującą się eksploatacją, spółką Hringur a partnerem prywatnym. Każdy podmiot jest zarządzany i eksploatowany oddzielnie, jeżeli chodzi o finanse.
13.11.2. Partner prywatny będzie zawsze zapewniał wystarczającą odrębność finansową, tj. rozdzielenie księgowości, między płatnościami za pracę a innymi operacjami i działalnościami prowadzonymi w centrum konferencyjnym. Partner prywatny zawsze w trakcie obowiązującego okresu jest w stanie wykazać, na żądanie klienta, że taka odrębność finansowa istnieje".
(27) Eksploatację centrum Harpa dzieli się na kilka kategorii, takich jak: 1) Islandzka Orkiestra Symfoniczna; 2) Islandzka Opera; 3) inne wydarzenia artystyczne; 4) dział konferencyjny; 5) operacje; 6) sprzedaż biletów; 7) eksploatacja pomieszczeń; 8) koszty administracyjne. Wszystkie te kategorie kosztów pokrywane są obecnie przez spółkę Harpa - tónlistar- og ráðstefnuhús ehf., a przychody i koszty przypisane do każdej z tych kategorii ujęte są w budżecie w ramach odpowiedniej kategorii. Wspólne koszty operacyjne, takie jak wynagrodzenie, utrzymanie (ogrzewanie i elektryczność) i koszty administracyjne, dzieli się według kategorii zgodnie ze wzorem podziału kosztów 17 .
(28) Bardziej szczegółowy opis środka zawarto w decyzji Urzędu nr 128/13/COL 18 .
3. PODSTAWY DO WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
(29) W decyzji nr 128/13/COL Urząd ocenił wstępnie, czy finansowanie centrum Harpa stanowiło pomoc państwa, a jeżeli tak, czy pomoc była zgodna z przepisami Porozumienia EOG dotyczącymi pomocy państwa.
(30) Władze islandzkie uważają, że finansowanie centrum Harpa nie zawiera elementu pomocy państwa, gdyż odpowiednio zapewniły, by dla różnych rodzajów działalności w ramach sali koncertowej i centrum konferencyjnego istniały odrębne rachunki. Na poparcie tego twierdzenia władze islandzkie przedstawiły sprawozdania sporządzone przez dwie firmy rachunkowe, dotyczące rozdziału rachunkowości spółek zaangażowanych w obsługę centrum Harpa. Władze islandzkie przedstawiły także analizę cen, w której zestawiły ceny porównywalnych pod względem wielkości i przepustowości obiektów konferencyjnych w Reykjaviku. Ponadto władze islandzkie utrzymują, że działalność konferencyjna pozytywnie wpływa na inne rodzaje działalności w centrum Harpa, a bez niej koszty innych rodzajów działalności byłyby znacznie wyższe.
(31) Urząd wstępnie stwierdził jednak, że finansowanie centrum Harpa stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG. W decyzji nr 128/13/COL zidentyfikowano następujące aspekty:
(i) Urząd stwierdził, że z uwagi na to, iż państwo islandzkie i miasto Reykjavík pokrywają wspólnie roczny deficyt generowany przez eksploatację centrum Harpa, przekazując rocznie określoną kwotę pochodzącą z własnego budżetu, zaangażowane zostają zasoby państwowe w rozumieniu art. 61 Porozumienia EOG;
(ii) Urząd wyraził opinię, że zarówno budowa, jak i eksploatacja infrastruktury stanowią działalność gospodarczą, jeżeli owa infrastruktura jest lub będzie wykorzystywana w celu dostarczania na rynek towarów lub usług 19 . Część działalności prowadzonej w centrum Harpa, głównie konferencje, spektakle teatralne, koncerty muzyki popularnej itp., mogą przyciągnąć znaczną liczbę klientów, konkurując jednocześnie z prywatnymi centrami konferencyjnymi, teatrami czy innymi salami koncertowymi. W związku z tym Urząd wstępnie przyjmuje, iż spółki zaangażowane w eksploatację centrum Harpa, o ile prowadzą działalność handlową, kwalifikują się jako przedsiębiorstwa;
(iii) ponadto Urząd uważa, że finansowanie budowy centrum Harpa ze środków publicznych stanowi korzyść gospodarczą, a tym samym pomoc, gdyż projekt nie zostałby zrealizowany bez udzielenia owego finansowania. Co więcej uważa się, że spółki zaangażowane w eksploatację centrum Harpa uzyskują korzyść w postaci wpływów utraconych przez państwo i miasto, gdyż te nie domagają się zwrotu swoich nakładów związanych z inwestycją w salę koncertową i centrum konferencyjne, o ile owe spółki zaangażowane są w działalność handlową, na przykład organizację konferencji lub wydarzeń artystycznych. Ze wstępnej oceny Urzędu wynika, że nie można wykluczyć selektywnej korzyści gospodarczej na żadnym z poziomów (budowy, eksploatacji i wykorzystania);
(iv) ponadto Urząd stwierdził, że środki mogą zakłócać konkurencję. Jako że rynek organizacji imprez międzynarodowych, takich jak konferencje i inne wydarzenia, jest otwarty na konkurencję między zarządcami obiektów i organizatorami imprez, którzy na ogół prowadzą działalność podlegającą wymianie handlowej pomiędzy państwami EOG, istnieje zagrożenie, że udzielona pomoc mogłaby mieć wpływ na tę wymianę. W tym przypadku, ze względu na charakter branży konferencyjnej wpływ na wymianę handlową pomiędzy sąsiadującymi państwami EOG jest tym bardziej prawdopodobny 20 . W związku z tym Urząd wstępnie stwierdził, że środek grozi zakłóceniem konkurencji i wpłynięciem na wymianę handlową w ramach EOG.
(32) Co więcej, Urząd wątpił, czy pomoc państwa można było uznać za zgodną z przepisami Porozumienia EOG dotyczącymi pomocy państwa. Na mocy art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego może zostać uznana za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji w EOG w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. Władze islandzkie oświadczyły, że pierwotnym celem przedmiotowego środka była promocja kultury dzięki budowie sali koncertowej przeznaczonej zarówno dla Islandzkiej Orkiestry Symfonicznej, jak i Islandzkiej Opery. Urząd przyznał, że z uwagi na cel związany ze wspieraniem kultury budowa oraz eksploatacja obiektu wykorzystywanego przez Symfonie i Operę może być zakwalifikowana jako pomoc przeznaczona na promocję kultury.
(33) Urząd przyznał również, że obiekt taki jak centrum Harpa może także mieścić różne rodzaje działalności handlowej, na przykład restauracje, kawiarnie, sklepy, konferencje i koncerty muzyki popularnej. W celu uniknięcia zakłócenia konkurencji należy jednak wprowadzić odpowiednie zabezpieczenia zapewniające, aby nie miało miejsca subsydiowanie skrośne pomiędzy działalnością handlową a dotowaną działalnością kulturalną. Urząd uznał wstępnie, że wątpi, aby władze islandzkie wprowadziły odpowiednie zabezpieczenia pozwalające uniknąć ryzyka wystąpienia subsydiowania skrośnego. W związku z powyższym po wstępnej ocenie Urząd wyraził wątpliwości co do możliwości uznania budowy i eksploatacji centrum Harpa za zgodną z art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG.
4. UWAGI WŁADZ ISLANDZKICH
(34) Uwagi władz islandzkich stanowiły odzwierciedlenie ich opinii, że finansowanie eksploatacji centrum Harpa nie stanowi elementu pomocy państwa, gdyż odpowiednio zapewniły, aby dla różnych rodzajów działalności w ramach centrum Harpa spółki posiadały odrębną rachunkowość 21 .
(35) Władze islandzkie nie kwestionują faktu, iż wkład finansowy na rzecz centrum Harpa pochodził z zasobów państwowych i można go przypisać państwu. Władze utrzymują jednak, że centrum Harpa nie można uznać za przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG. Według władz islandzkich centrum Harpa jest infrastrukturą i obiektem kulturalnym mającym na celu zachowanie i promowanie kultury i dziedzictwa Islandii, a zatem nie można twierdzić, że oferuje towary i usługi na rynku konkurencyjnym. Ponadto władze islandzkie twierdzą, że w tym przypadku nie spełniono warunku dotyczącego korzyści gospodarczej, gdyż zapewniono, aby handlowej części centrum Harpa nie finansowano z zasobów państwowych, które przeznacza się wyłącznie na działalność kulturalną. Ponadto jeżeli chodzi o wpływ na konkurencję i wymianę handlową między umawiającymi się stronami, władze islandzkie zauważają, że należy mieć na uwadze położenie geograficzne Islandii oraz małe prawdopodobieństwo, że publiczność z innych państw, które są stronami Porozumienia EOG, będzie przyjeżdżała do Islandii specjalnie po to, aby uczestniczyć w koncertach lub podobnych wydarzeniach.
(36) Władze islandzkie podkreślają, że eksploatacja centrum Harpa zasadniczo nie ma charakteru handlowego. Według władz centrum Harpa nie zostało stworzone przez przedsiębiorstwo prywatne i nie można porównywać go z prywatną grupą przedsiębiorstw. W związku z tym władze islandzkie twierdzą, że z faktów jasno wynika, iż w tym przypadku test prywatnego inwestora ma ograniczone znaczenie.
(37) Po konsultacjach z dyrektorami centrum Harpa władze islandzkie zaproponowały, aby struktura wykorzystana w celu zapewnienia uniknięcia subsydiowania skrośnego nie miała formy odrębnych spółek ani obowiązku organizowania procedury przetargowej na działalność konferencyjną. Władze islandzkie nie mają wątpliwości, że pozostałe środki są lepiej dostosowane i spowodują mniej trudności podczas eksploatacji obiektu. W związku z tym niezależnie od tego, czy zasoby państwowe wykorzystane w celu finansowania i eksploatowania centrum Harpa uznaje się za pomoc państwa zgodną z zasadami pomocy państwa lub w ogóle nie uznaje się ich za pomoc państwa, władze islandzkie przyznają, że należy wdrożyć środki w celu zapewnienia, aby jakiekolwiek wsparcie nie zakłócało konkurencji na rynku konferencyjnym w sposób niezgodny z prawem.
(38) Władze islandzkie zgadzają się z Urzędem, że należy zapewnić, aby działalność konferencyjną finansowano niezależnie od innych rodzajów działalności centrum Harpa oraz należy wprowadzić odpowiednie zabezpieczenia zapewniające, by nie miało miejsce subsydiowanie skrośne między tymi dwoma rodzajami działalności. W związku z tym, aby zapewnić właściwy podział na działalność handlową i inne rodzaje działalności oraz aby uniemożliwić przekazywanie jakichkolwiek dotacji tej pierwszej działalności, podjęto następujące dwa główne środki:
(i) po pierwsze, dyrektorzy centrum Harpa wdrożyli nowe oprogramowanie biznesowe i księgowe 22 . Umożliwiło to spółce Harpa tónlistar- og ráðstefnuhús ehf. zapewnienie właściwego podziału różnych rodzajów działalności i ściślejsze powiązanie ich systemów rachunkowości z wiążącym się z nimi zarządzaniem projektami. W ramach nowego systemu zapewniono większą przejrzystość i bardziej analityczne funkcje. Rozdział rachunkowości w centrum Harpa przeprowadzono z uwzględnieniem wytycznych określonych w dyrektywie 2006/111/WE w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi ("dyrektywa w sprawie przejrzystości") 23 . W odniesieniu do wszystkich działalności kulturalnych i wszystkich dzierżawców, jak również działalności konferencyjnej prowadzona jest szczególna rachunkowość (podziały), co zapewnia zgodność wewnętrznej rachunkowości z różnymi rodzajami prowadzonych działalności;
(ii) po drugie, władze islandzkie zapewniły, aby w odniesieniu do każdego poszczególnego rodzaju działalności dokonano podziału określonej części kosztów stałych i wspólnych centrum Harpa w oparciu o faktyczne użytkowanie i działalność handlową. Ponadto dział konferencyjny opłaca czynsz rynkowy za użytkowanie przestrzeni biurowej i innych pomieszczeń. Władze islandzkie ustanowiły rynkową stopę czynszu i wynagrodzenie za korzystanie ze wspólnych usług poprzez porównanie należności pobieranych przez strony prywatne w podobnych sytuacjach.
(39) Władze islandzkie przedstawiły projekt wniosku w sprawie całkowitego rozdziału rachunkowości w odniesieniu do działu konferencyjnego centrum Harpa, w którym uwzględniono nowa metodykę w zakresie podziału kosztów i dochodów 24 . W poniższej tabeli przedstawiono proponowany rozdział rachunkowości centrum Harpa 25 :
| Rozdział rachunkowości w odniesieniu do działu konferencyjnego centrum Harpa |
|
Przychody operacyjne |
2013 r. |
2016 r. |
| 1 |
Dochody z dzierżawy pomieszczenia konferencyjnego |
109 282 |
141 815 |
| 2 |
Dochody z dzierżawy sprzętu technicznego |
37 965 |
47 870 |
| 3 |
Dochody ze świadczenia usług technicznych |
38 054 |
48 105 |
| 4 |
Inne dochody |
2 186 |
2 836 |
|
- Całkowite dochody z wyłączeniem dochodów związanych z działalnością cateringową |
187 486 |
240 626 |
|
Dochody związane z działalnością cateringową: |
|
|
| 5 |
Udział działu konferencyjnego w przychodach z cateringu |
34 396 |
38 697 |
| 6 |
Stała dzierżawa |
7 209 |
7 209 |
|
Całkowite przychody z działalności konferencyjnej |
229 091 |
286 533 |
|
|
|
|
|
Koszty operacyjne |
|
|
| 7 |
Stała dzierżawa - pomieszczenie konferencyjne |
686 |
686 |
| 8 |
Stała dzierżawa - catering |
7 209 |
7 209 |
| 9 |
Wynagrodzenia i powiązane koszty - pracownicy obsługujący konferencje |
42 908 |
42 908 |
| 10 |
Finansowa opłata administracyjna (księgowość) |
1 000 |
1 000 |
| 11 |
Wynagrodzenia i powiązane koszty - pracownicy odpowiedzialni za marketing |
6 738 |
6 738 |
| 12 |
Koszty marketingowe |
22 000 |
22 000 |
|
Koszty związane z wydarzeniami |
|
|
| 13 |
Opłata za dzierżawę (75 % dochodów z najmu obiektu) |
81 961 |
106 361 |
| 14 |
Koszt dzierżawy sprzętu (75 % dochodów z tytułu najmu sprzętu) |
28 474 |
35 903 |
| 15 |
Koszt świadczenia usług technicznych (75 % dochodów z tytułu świadczenia usług technicznych) |
28 541 |
36 079 |
|
Całkowite koszty operacyjne |
219 571 |
258 884 |
|
|
|
|
|
EBITDA |
9 574 |
27 649 |
(40) Jeżeli chodzi o opłatę za dzierżawę, władze islandzkie przedłożyły Urzędowi porównanie czynszu pobieranego przez inne obiekty konferencyjne w Islandii, z którego wynika, że czynsz działu konferencyjnego obowiązujący dla klientów detalicznych jest wyższy niż porównywalna stopa rynkowa. Według władz islandzkich cena dzierżawy dla operatora hurtowego takiego jak dział konferencyjny powinna być z reguły znacznie niższa niż cena obowiązująca dla klienta detalicznego. W związku z tym władze islandzkie zaproponowały stosowanie marży (dyskontu) w wysokości 25 % 26 . Według władz islandzkich tak niski poziom marży powinien zapewnić właściwe pobieranie opłat od działu konferencyjnego w porównaniu z innymi podmiotami gospodarczymi.
(41) Według władz islandzkich zrozumiałe jest, że inwestycja w rodzaju centrum Harpa, jak żaden inny duży projekt inwestycyjny nie generowałaby zysku przez pierwszych kilka lat swojej działalności. Z nowego modelu podziału kosztów i dochodów wynika, że część handlowa stopniowo będzie stawała się coraz bardziej opłacalna, zapewniając właścicielom centrum Harpa zwrot z ich inwestycji w ciągu najbliższych kilku lat. Z nowego modelu wynika również, że dział konferencyjny, aż do chwili obecnej, ponosił prawdopodobnie nieproporcjonalnie wysoką część wspólnych kosztów.
(42) Ponadto władze islandzkie wyraziły opinię, że w przypadku stwierdzenia przez Urząd, iż środek stanowi pomoc państwa, pomoc tę można byłoby uznać za zgodną z przepisami określonymi w art. 61 ust. 3 Porozumienia EOG z uwagi na cele przedmiotowego środka, w tym cel zachowania i promowania kultury i dziedzictwa islandzkiego. W związku z tym władze islandzkie wezwały również Urząd do ocenienia, czy tego rodzaju pomoc należy uznać za finansowanie usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym (UOIG).
II. OCENA
1. ISTNIENIE POMOCY PAŃSTWA W ROZUMIENIU ART. 61 UST. 1 POROZUMIENIA EOG
(43) Artykuł 61 ust. 1 Porozumienia EOG stanowi, co następuje:
"Z zastrzeżeniem innych postanowień niniejszego Porozumienia, wszelka pomoc przyznawana przez państwa członkowskie WE, państwa EFTA lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z funkcjonowaniem niniejszego Porozumienia w zakresie, w jakim wpływa na handel między umawiającymi się stronami".
(44) Oznacza to, że środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, jeżeli wszystkie następujące warunki są spełnione: środek (i) jest przyznany przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych; (ii) przynosi korzyć gospodarczą beneficjentowi; (iii) ma charakter selektywny; (iv) wpływa na wymianę handlową między umawiającymi się stronami i może zakłócać konkurencję 27 .
(45) W kolejnych rozdziałach środki przekazane przez państwo w celu dofinansowania centrum Harpa zostaną ocenione w odniesieniu do wymienionych powyżej kryteriów.
1.1. Zasoby państwowe
(46) Zgodnie z art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, aby środek stanowił pomoc państwa, musi być przyznany przez państwo lub z zasobów państwowych.
(47) Na wstępie Urząd zauważa, że zarówno władze lokalne, jak i regionalne uznaje się za odpowiadające państwu 28 . W rezultacie państwo do celów art. 61 ust. 1 obejmuje wszystkie organy administracji państwowej, od podsektora centralnego do poziomu miasta lub niższego poziomu administracyjnego, jak również przedsiębiorstwa i organy publiczne. Ponadto zasoby gminne uznaje się za zasoby państwowe w rozumieniu art. 61 Porozumienia EOG 29 .
(48) Ponieważ państwo islandzkie i miasto Reykjavík pokrywają wspólnie roczny deficyt generowany w wyniku eksploatacji centrum Harpa, przekazując rocznie określoną kwotę pochodzącą z własnych budżetów, zaangażowane zostają zasoby państwowe. Ponadto konwersja kredytów na kapitał podstawowy również wiąże się z przeniesieniem zasobów państwowych, ponieważ państwo i miasto zrezygnowałyby ze swojego prawa do otrzymania pełnego zwrotu niespłaconych kredytów. W związku z tym pierwsze kryterium art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG jest spełnione.
1.2. Przedsiębiorstwo
(49) Aby stanowić pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, środek musi przyznawać korzyść przedsiębiorstwu. Pojęcie przedsiębiorstwa obejmuje każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, niezależnie od jego statusu prawnego i sposobu finansowania 30 . Działalność gospodarczą stanowi każda działalność polegająca na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku 31 . Natomiast przedsiębiorstw nie stanowią podmioty, które nie prowadzą działalności handlowej w tym sensie, że nie oferują towarów i usług na danym rynku.
(50) Jak wskazano w decyzji nr 128/13/COL, Urząd wyraził opinię, że zarówno budowa, jak i eksploatacja infrastruktury stanowią działalność gospodarczą samą w sobie (a zatem są objęte zasadami pomocy państwa), jeżeli owa infrastruktura jest lub będzie wykorzystywana w celu dostarczania na rynek towarów lub usług 32 . W tym przypadku przeznaczeniem centrum Harpa jest np. organizacja konferencji, jak również wydarzeń muzycznych, kulturalnych i "innych wydarzeń artystycznych" na zasadzie handlowej, tj. w celu świadczenia usług na danym rynku. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("Trybunał Sprawiedliwości") potwierdził te opinię w sprawie Leipzig/Halle 33 . W rezultacie w sprawach dotyczących infrastruktury pomoc można przyznawać na kilku poziomach: budowy, eksploatacji i wykorzystania obiektów 34 .
(51) Jak wspomniano wcześniej, w centrum Harpa organizuje się koncerty Islandzkiej Orkiestry Symfonicznej, Islandzkiej Opery i różne inne wydarzenia artystyczne, jak również konferencje. Zdaniem władz islandzkich jedynie konferencyjny aspekt eksploatacji centrum Harpa stanowi działalność gospodarczą. Wszystkie pozostałe rodzaje działalności należy zatem zaklasyfikować jako pozagospodarcze.
(52) Część działalności prowadzonej w centrum Harpa, głównie konferencje, spektakle teatralne, koncerty muzyki popularnej itd., mogą przyciągnąć jednak znaczną liczbę klientów, konkurując jednocześnie z prywatnymi centrami konferencyjnymi, teatrami czy innymi salami koncertowymi. W związku z tym Urząd jest zdania, że sala koncertowa i centrum konferencyjne Harpa oraz spółka zaangażowana w jego eksploatację na tyle, na ile są zaangażowane w działalność handlową, kwalifikują się jako przedsiębiorstwa 35 .
1.3. Korzyść
(53) Aby stanowić pomoc państwa w rozumieniu art. 61 Porozumienia EOG, środek musi przynosić korzyść gospodarczą beneficjentowi pomocy.
(54) Jeżeli chodzi o finansowanie budowy centrum Harpa, pomoc państwa można wykluczyć, jeżeli jest ono zgodne z testem prywatnego inwestora 36 . Władze islandzkie sprzeciwiły się jednak stosowaniu testu prywatnego inwestora w tym przypadku, ponieważ ich zdaniem eksploatacja centrum Harpa zasadniczo nie ma charakteru handlowego. Według władz islandzkich centrum Harpa nie zostało stworzone przez przedsiębiorstwo prywatne i nie można go porównywać z prywatną grupą przedsiębiorstw. W związku z tym zdaniem władz islandzkich możliwości zastosowania testu prywatnego inwestora są w tym przypadku ograniczone.
(55) Jeżeli chodzi o budowę centrum Harpa, według władz islandzkich państwo i miasto miały początkowo nadzieję, że inwestor prywatny sfinansuje wykonanie projektu. Z powodu kryzysu finansowego zrealizowanie projektu bez finansowania publicznego stało się jednak niemożliwe. Dotacje bezpośrednie przyznane przez państwo i miasto uznano zatem za konieczne, ponieważ bez nich brakowałoby środków na sfinansowanie projektu. W związku z tym Urząd uważa, że finansowanie budowy centrum Harpa ze środków publicznych stanowi korzyść gospodarczą, a tym samym pomoc, gdyż projekt faktycznie nie zostałby zrealizowany bez zapewnienia owego finansowania. Udział państwa i miasta miał zatem istotne znaczenie dla projektu centrum Harpa jako całości.
(56) Jak wynika z praktyki decyzyjnej Urzędu, jeśli podmiot prowadzi zarówno działalność komercyjną, jak i niekomercyjną, należy ustanowić system księgowania kosztów gwarantujący, że działalność komercyjna nie będzie finansowana z zasobów państwowych przeznaczonych na działalność niezarobkową 37 . Zasadę tę również określono w dyrektywie w sprawie przejrzystości. Dyrektywa ta nie ma bezpośredniego zastosowania do danej sprawy, ponieważ całkowity roczny obrót netto centrum Harpa za ostatnie dwa lata był niższy niż próg obrotu określony w art. 5 ust. 1 lit. d) dyrektywy 38 . Urząd uważa jednak, że w dalszym ciągu zastosowanie mają zasady dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej na zasadach handlowych, przewidujące rozdział rachunkowości oraz jasne ustalenie zasad księgowania kosztów, zgodnie z którymi prowadzi się odrębne księgi rachunkowe.
(57) Jak opisano w sekcji I pkt 2 powyżej, działalność prowadzoną w centrum Harpa dzieli się na kilka kategorii, np. organizowanie koncertów Islandzkiej Orkiestry Symfonicznej i Islandzkiej Opery, jak również innych wydarzeń artystycznych i konferencji. Władze islandzkie, aż do przyjęcia przez Urząd decyzji nr 128/13/COL, nie zapewniły jednak w sposób właściwy jasnego i spójnego rozdziału rachunkowości w odniesieniu do poszczególnych rodzajów działalności centrum Harpa. Ograniczenia się do podziału strat związanych z eksploatacją budynku i wspólnych kosztów administracyjnych między poszczególne rodzaje działalności centrum Harpa na podstawie szacunkowego użytkowania i innych kryteriów, jak to było praktykowane przez kilka pierwszych lat eksploatacji centrum Harpa, nie można uznać za jasny rozdział rachunkowości zgodnie z prawem EOG. Tego rodzaju sytuacja mogła zatem doprowadzić do subsydiowania skrośnego między działalnością kulturalną i gospodarczą prowadzoną w centrum Harpa.
(58) Jak opisano w sekcji I pkt 4, władze islandzkie wprowadziły określone środki w celu dokonania rozdziału rachunkowości w stosunku do działalności komercyjnej i niekomercyjnej prowadzonej w centrum Harpa 39 . Przedmiotowe środki obejmują nową metodykę w zakresie podziału kosztów i dochodów oraz prowadzenia odrębnych ksiąg rachunkowych dla działu konferencyjnego centrum Harpa. Mimo że te nowe ustalenia zmniejszają korzyść spółek zaangażowanych w eksploatację centrum Harpa do minimum niezbędnego, aby zapewnić funkcjonowanie infrastruktury, nie można całkowicie wykluczyć korzyści po stronie działu konferencyjnego.
(59) Co więcej, spółki zaangażowane w eksploatację centrum Harpa uzyskują korzyść w postaci wpływów utraconych przez państwo i miasto, jeżeli te nie domagają się zwrotu swoich nakładów związanych z inwestycją w salę koncertową i centrum konferencyjne, w zakresie w jakim owe spółki angażują się w działalność handlową, na przykład organizację konferencji. Każdy właściciel przedsiębiorstwa lub inwestor będzie zazwyczaj wymagał zwrotu swoich inwestycji w przedsiębiorstwo komercyjne. Tego rodzaju wymóg w rzeczywistości stanowi koszt po stronie przedsiębiorstwa. Jeżeli przedsiębiorstwo będące własnością państwa nie jest zobowiązane do osiągnięcia normalnej stopy rentowności na rzecz właściciela, w rzeczywistości oznacza to, że przedsiębiorstwo czerpie korzyść za każdym razem, gdy właściciel rezygnuje z tego zysku 40 .
1.4. Ocena korzyści w świetle orzeczenia w sprawie Altmark
(60) Władze islandzkie są zdania, że finansowanie budowy i eksploatacji centrum Harpa należy określić jako finansowanie usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym oraz że cztery łączne kryteria określone w orzeczeniu dotyczącym sprawy Altmark zostały spełnione, w związku z czym środek nie stanowi pomocy państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.
(61) Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Altmark zawiera wyjaśnienie dotyczące warunków, w ramach których rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych nie stanowi pomocy państwa z uwagi na brak jakiejkolwiek korzyści 41 . Aby tego rodzaju rekompensaty nie zakwalifikowano jako pomoc państwa, spełnione muszą być łącznie cztery warunki, powszechnie znane jako kryteria Altmark 42 .
(62) Cztery warunki, o których mowa powyżej, są następujące:
(i) beneficjent mechanizmu finansowania UOIG przez państwo musi zostać formalne zobowiązany do świadczenia UOIG i zobowiązanie to musi być w sposób jasny zdefiniowane;
(ii) parametry, na podstawie których obliczana jest rekompensata, muszą być wcześniej ustalone w obiektywny i przejrzysty sposób, tak aby nie powodowała ona powstania korzyści gospodarczej, która mogłaby stawiać przedsiębiorstwa będące beneficjentami w korzystnej sytuacji wobec przedsiębiorstw konkurencyjnych;
(iii) rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów poniesionych w celu wykonania zobowiązań do świadczenia UOIG, przy uwzględnieniu związanych z nimi przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu wypełniania tych zobowiązań; oraz
(iv) jeżeli beneficjent nie został wybrany w ramach postępowania o udzielenie zamówienia, poziom rekompensaty musi być określony na podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne, prawidłowo zarządzane przedsiębiorstwo poniosłoby w związku z wykonaniem takich zobowiązań, przy uwzględnieniu właściwych przychodów i rozsądnego zysku.
(63) Państwa EOG ogólnie dysponują dużą swobodą, jeżeli chodzi o określanie usługi jako UOIG, pod warunkiem zachowania zgodności z odpowiednim orzecznictwem ustanawiającym ogólne zasady, których należy przestrzegać. Z art. 59 ust. 2 Porozumienia EOG wynika, że przedsiębiorstwa, którym powierzono świadczenie UOIG są przedsiębiorstwami, którym powierzono "szczególne zadanie" 43 .
(64) Zgodnie z wytycznymi Urzędu w sprawie stosowania zasad pomocy państwa w odniesieniu do rekompensaty z tytułu usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym 44 zadanie z zakresu usług publicznych musi być powierzone w formie aktu, który w zależności od prawodawstwa w poszczególnych państwach EFTA może przyjąć formę instrumentu ustawodawczego lub regulacyjnego albo umowy. Może być również określone w kilku aktach. W oparciu o podejście przyjmowane przez Komisję i Urząd w takich przypadkach, akt lub szereg aktów musi określać co najmniej:
a) treść i czas trwania zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych;
b) przedsiębiorstwo i w stosownych przypadkach odnośne terytorium;
c) charakter wszelkich praw wyłącznych lub specjalnych przyznanych przedsiębiorstwu przez odnośny organ;
d) parametry służące do obliczania, kontrolowania i przeglądu kwot rekompensaty; oraz
e) ustalenia dotyczące unikania nadwyżki rekompensaty i jej zwrotu.
(65) Zobowiązania centrum Harpa z tytułu świadczenia usług publicznych są, według władz islandzkich, jasno opisane w polityce w zakresie własności. Zgodnie z polityką w zakresie własności cele centrum Harpa są następujące:
(i) pełnienie roli forum muzycznokulturalnego w Islandii;
(ii) wzmocnienie pozycji Islandii jako miejsca organizacji konferencji;
(iii) umocnienie pozycji branży turystycznej w Islandii; oraz
(iv) promowanie życia w centrum Reykjaviku. Ponadto zgodnie z polityką w zakresie własności centrum Harpa jest eksploatowane w sposób samowystarczalny, a zatem nie należy wnosić żadnego dodatkowego wkładu na rzecz centrum Harpa, innego niż ten zatwierdzony w umowie w sprawie projektu. W polityce w zakresie własności nie uwzględniono jednak czasu trwania zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, nie określono poszczególnych parametrów służących do obliczania, kontrolowania i przeglądu kwot rekompensaty, ani też nie opisano ustaleń dotyczących unikania nadwyżki rekompensaty i jej zwrotu. W związku z tym, zdaniem Urzędu pierwsze kryterium określone w sprawie Altmark nie zostało spełnione.
(66) Ponadto zgodnie z umową w sprawie projektu, wkład państwa i miasta miała stanowić stała roczna kwota (595 000 000 ISK), która miała być zmieniana w dniu każdej płatności w celu odzwierciedlenia zmian we wskaźniku cen konsumpcyjnych. Ze względu na sytuację finansową centrum Harpa właściciele centrum przekazali jednak znaczny tymczasowy wkład finansowy oraz sporządzili ustalenia dotyczące konwersji kredytów 45 . W związku z tym wbrew opinii władz islandzkich nie wydaje się, aby rekompensata z tytułu domniemanego zobowiązania w zakresie świadczenia usług publicznych została wcześniej ustalona w sposób obiektywny i przejrzysty. Ponadto z powodu nieprzejrzystego charakteru pomocy (pokrycie rocznego deficytu centrum Harpa, potencjalne subsydiowanie skrośne i praktyka niewymagania rozsądnego zwrotu z inwestycji) Urząd może jedynie stwierdzić, że władze islandzkie nie zapewniły w sposób właściwy, aby rekompensata nie przekraczała wymaganej kwoty.
(67) Co więcej, Urząd zauważa, że podmiotu gospodarczego zarządzającego centrum Harpa nie wybrano w drodze postępowania o udzielenie zamówienia, a władze islandzkie nie przekazały Urzędowi informacji umożliwiających zweryfikowanie, czy koszty poniesione przez centrum Harpa odpowiadają kosztom typowego, sprawnie prowadzonego i odpowiednio wyposażonego przedsiębiorstwa zgodnie z czwartym kryterium określonym w sprawie Altmark.
(68) W oparciu o powyższe ustalenia Urząd stwierdza zatem, że finansowanie centrum Harpa nie spełnia wszystkich kryteriów określonych w sprawie Altmark, nie można go więc uznać za finansowanie usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym.
1.5. Selektywność
(69) Aby środek stanowił pomoc państwa w rozumieniu art. 61 Porozumienia EOG, musi być selektywny.
(70) Władze islandzkie zapewniają dofinansowanie spółkom zaangażowanym w eksploatację centrum Harpa. Dofinansowanie wykorzystuje się na pokrycie strat wynikających z różnych rodzajów działalności prowadzonych w centrum Harpa, w tym działalności gospodarczej takiej jak organizacja konferencji. Tego rodzaju system rekompensat, w ramach którego może wystąpić subsydiowanie skrośne, nie jest dostępny dla innych spółek, które prowadzą działalność na rynku konferencyjnym w Islandii lub innym państwie.
(71) W związku z powyższym Urząd jest zdania, że spółki zaangażowane w eksploatację centrum Harpa otrzymują selektywną korzyść gospodarczą w porównaniu ze swoimi konkurentami na rynku.
1.6. Zakłócenie konkurencji oraz wpływ na wymianę handlową między umawiającymi się stronami
(72) Aby środek stanowił pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, musi on zakłócać konkurencję i wpływać na wymianę handlową między umawiającymi się stronami.
(73) Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sam fakt, że przedmiotowy środek wzmacnia pozycję przedsiębiorstwa w stosunku do innych przedsiębiorstw będących konkurentami w wymianie handlowej na obszarze EOG, uznaje się za wystarczający, aby stwierdzić, że przedmiotowy środek prawdopodobnie wpływa na wymianę handlową między umawiającymi się stronami i zakłóca konkurencję między przedsiębiorstwami utworzonymi w innych państwach EOG 46 . Zasoby państwowe przyznane spółkom zaangażowanymi w eksploatację centrum Harpa w celu pokryciach ich strat stanowią korzyść, która wzmacnia pozycję centrum Harpa w porównaniu z pozycją innych przedsiębiorstw konkurujących na tym samym rynku.
(74) Nawet jeżeli większość działalności prowadzonych w centrum Harpa ma charakter lokalny, przepustowość tego centrum pozwala na organizację zarówno dużych, jak i średnich wydarzeń międzynarodowych, w związku z czym nie można wykluczyć wpływu na konkurencję i wymianę handlową między umawiającymi się stronami 47 . Mimo iż według władz islandzkich istnieje raczej małe prawdopodobieństwo, aby więcej niż kilka wydarzeń, o ile w ogóle jakiekolwiek wydarzenia, zorganizowanych w centrum Harpa cieszyło się zainteresowaniem osób mieszkających w państwach sąsiadujących do tego stopnia, że osoby te byłyby chętne odbyć daleką podróż do Reykjavíku w celu uczestniczenia w tych wydarzeniach, jest mało prawdopodobne, aby wydarzenia organizowane w centrum Harpa stanowiły konkurencję dla podobnych obiektów w państwach sąsiadujących.
(75) Ponieważ jednak rynek organizacji imprez międzynarodowych jest otwarty na konkurencję między zarządcami obiektów i organizatorami imprez, którzy na ogół prowadzą działalność podlegającą wymianie handlowej między państwami EOG, można założyć, że udzielona pomoc będzie miała wpływ na tę wymianę. W tym przypadku, ze względu na charakter branży konferencyjnej wpływ na wymianę handlową pomiędzy sąsiadującymi państwami EOG jest tym bardziej prawdopodobny. Ponadto Sąd w swoim orzeczeniu w sprawie kompleksu Ahoy w Niderlandach stwierdził ostatnio, że nie było powodów, aby ograniczyć rynek do terytorium tego państwa członkowskiego 48 .
(76) W związku z tym, jak w decyzji o wszczęciu postępowania, Urząd stwierdza, że pomoc przyznana na rzecz centrum Harpa może wpłynąć na konkurencję i wymianę handlową w EOG.
1.7. Wniosek dotyczący istnienia pomocy państwa
(77) W odniesieniu do powyższych ustaleń Urząd stwierdza, że środek będący przedmiotem oceny, tj. finansowanie centrum Harpa, obejmuje elementy pomocy państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG. W ramach warunków, o których mowa powyżej, należy zatem zbadać, czy środek można uznać za zgodny z funkcjonowaniem Porozumienia EOG.
2. WYMOGI PROCEDURALNE
(78) Zgodnie z protokołem 3 część I art. 1 ust. 3 "Urząd Nadzoru EFTA informowany jest, w czasie pozwalającym mu na przedstawienie uwag, o wszelkich zamiarach przyznania lub zmiany pomocy. [...] Dane państwo nie może wprowadzać w życie projektowanych środków, dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej".
(79) Władze islandzkie nie zgłosiły przedmiotowych środków pomocy Urzędowi. Ponadto władze islandzkie wprowadziły te środki w życie, budując i eksploatując centrum Harpa, zanim Urząd przyjął ostateczną decyzję. W związku z tym Urząd stwierdza, że władze islandzkie nie wywiązały się ze swoich zobowiązań określonych w protokole 3 część I art. 1 ust. 3.Przyznanie jakiejkolwiek pomocy uznaje się zatem za niezgodne z prawem.
3. OCENA ZGODNOŚCI
(80) Środki wsparcia określone w art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG są zasadniczo niezgodne z funkcjonowaniem Porozumienia EOG, chyba że kwalifikują się do zastosowania odstępstwa na podstawie art. 61 ust. 2 lub 3, lub art. 59 ust. 2 Porozumienia EOG oraz są konieczne, proporcjonalne i nie powodują nadmiernego zakłócenia konkurencji. Władze islandzkie twierdzą, że wszelka pomoc na rzecz projektu byłaby zgodna z art. 61 ust. 3 Porozumienia EOG.
(81) W Porozumieniu EOG nie zawarto przepisu odpowiadającego art. 107 ust. 3 lit. d) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Urząd przyznaje jednak, że środki pomocy państwa można zatwierdzić ze względów kulturowych na podstawie art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG 49 .
(82) Na mocy art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego może zostać uznana za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji w EOG w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. Urząd musi zatem ocenić, czy przyznanie pomocy na rzecz różnych rodzajów działalności w centrum Harpa można uznać za pomoc przeznaczoną na wspieranie kultury na podstawie art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG.
(83) Należy zauważyć, że zasady określone w art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG stosowano do spraw podobnych w pewnym stopniu do przedmiotowej sprawy 50 . Władze islandzkie oświadczyły, że pierwotnym celem przedmiotowego środka była promocja kultury dzięki budowie sali koncertowej przeznaczonej zarówno dla Islandzkiej Orkiestry Symfonicznej, jak i Islandzkiej Opery. Podobne wielofunkcyjne centra kulturalne istnieją już w wielu innych państwach europejskich. Centrum Harpa ma pełnić rolę krajowej sali koncertowej w Islandii, zapewniając niezbędną infrastrukturę kulturalną, której brakowało Islandii, oraz będzie działać jako punkt kontaktowy odpowiedzialny za rozwój i postęp tych wydarzeń artystycznych w Islandii. Centrum Harpa przyczynia się zatem do rozwoju wiedzy w dziedzinie kultury i zapewnia społeczeństwu dostęp do wartości kulturowych, edukacyjnych i rekreacyjnych 51 .
(84) W związku z powyższym Urząd uważa, że z uwagi na cel kulturalny, budowa i eksploatacja budynku przeznaczonego na Symfonię i Operę kwalifikowałaby się jako pomoc na wspieranie kultury w rozumieniu art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG. Urząd wyraził jednak wątpliwości, czy pomoc przyznana na dotowanie działalności konferencyjnej można uzasadnić na podstawie art. 61 ust. 3 lit. c), w związku z czym kwestię tę należy ocenić oddzielnie.
(85) W odniesieniu do konieczności, proporcjonalności i kwestii, czy przedmiotowy środek zakłóca konkurencję, Urząd sformułował następujące uwagi: jak wspomniano wcześniej, centrum Harpa zbudowano głównie z powodu wyraźnej potrzeby posiadania odpowiedniej sali koncertowej, w której odbywałyby się koncerty Islandzkiej Orkiestry Symfonicznej i Islandzkiej Opery. Z uwagi na skalę projektu zrozumiałe jest, że w obiekcie takim jak centrum Harpa mogą być prowadzone różne rodzaje działalności handlowej, na przykład restauracje, kawiarnie, sklepy, konferencje i koncerty muzyki popularnej. W celu uniknięcia zakłócenia konkurencji należy jednak wprowadzić odpowiednie zabezpieczenia zapewniające, by nie miało miejsca subsydiowanie skrośne pomiędzy działalnością handlową a otrzymującą wysokie dotacje działalnością kulturalną.
(86) W decyzji nr 128/13/COL Urząd przedstawił trzy metody, dzięki którym władze islandzkie mogły zapewnić, aby nie dochodziło do subsydiowania skrośnego między działalnością handlową a działalnością kulturalną w centrum Harpa 52 . Po pierwsze, Urząd zauważył, że cel ten można osiągnąć w oparciu o procedurę przetargową dotyczącą obiektów przeznaczonych na działalność handlową, zapewniając tym samym, aby podmiot gospodarczy płacił cenę rynkową i nie czerpał korzyści z subsydiowania skrośnego. Po drugie, władze islandzkie mogły ustanowić odrębny podmiot prawny odpowiedzialny za działalność handlową. W ramach trzeciego wariantu przedstawionego w decyzji Urzędu o wszczęciu postępowania zakładano wystarczające rozdzielenie działalności gospodarczej od działalności niehandlowej poprzez ustanowienie odpowiedniego systemu podziału kosztów i rozdziału rachunkowości, który zapewniłby rozsądny zwrot z inwestycji.
(87) Władze islandzkie podkreśliły, że eksploatacja centrum Harpa wymaga pewnej elastyczności, ponieważ zarówno wydarzenia kulturalne, jak i działalność konferencyjna muszą ze sobą koegzystować, oraz zauważyły, że istnieje wiele przypadków, w których te dwa rodzaje działalności kolidowałyby ze sobą, gdyby nie prowadzone w bardzo spójny sposób nadzór i planowanie. Utrudniona już działalność centrum Harpa zmagałaby się ze zwiększonym obciążeniem administracyjnym oraz dodatkowymi ograniczeniami i kosztami w związku z wprowadzeniem do budynku nowego podmiotu gospodarczego, będącego podmiotem prywatnym albo odrębnym podmiotem publicznym. W związku z tym po konsultacji z dyrektorami centrum Harpa władze islandzkie stwierdziły, że wariant trzeci, tj. rozdzielenie działalności gospodarczej i niehandlowej centrum Harpa oraz ustanowienie odpowiedniego systemu podziału kosztów i rozdziału rachunkowości, był wariantem najbardziej wykonalnym w świetle okoliczności opisanych powyżej.
(88) Jak zauważono wcześniej, rozdział rachunkowości i nowa metodyka w zakresie podziału kosztów i dochodów wprowadzone przez właścicieli centrum Harpa opierają się na wytycznych zawartych w dyrektywie w sprawie przejrzystości. W odniesieniu do wszystkich działalności kulturalnych i wszystkich dzierżawców oraz działalności konferencyjnej prowadzona jest szczególna rachunkowość (podziały), co zapewnia zgodność wewnętrznej rachunkowości z różnymi rodzajami prowadzonych działalności. Ponadto władze islandzkie zapewniły, aby w odniesieniu do każdego poszczególnego rodzaju działalności dokonano podziału określonej części kosztów stałych i wspólnych centrum Harpa w oparciu o faktyczne użytkowanie i działalność handlową. Ponadto dział konferencyjny będzie opłacał czynsz rynkowy za użytkowanie przestrzeni biurowej i innych pomieszczeń 53 . Dzięki wdrożonym środkom władze islandzkie mogą skutecznie zapewnić, aby nie dochodziło do subsydiowania skrośnego między działalnością handlową a działalnością kulturalną w centrum Harpa.
(89) Zgodnie ze wstępnym sprawozdaniem finansowym za rok 2013 oczekuje się, że dział konferencyjny dostarczy zysk krańcowy w wysokości 9 574 000 ISK. Oczekuje się, że do 2016 r. zysk ten wzrośnie do ponad 23 mln ISK. W związku z tym z nowego modelu podziału kosztów i dochodów wynika, że część handlowa stopniowo będzie stawała się coraz bardziej opłacalna, zapewniając właścicielom centrum Harpa zwrot z ich inwestycji w ciągu najbliższych kilku lat.
(90) Jeżeli chodzi o deficyt związany z działem konferencyjnym w pierwszych latach eksploatacji centrum Harpa, Urząd przyznaje, że zrozumiałe jest, iż inwestycja w rodzaju centrum Harpa, jak żaden inny duży projekt inwestycyjny, nie generowałaby zysku przez pierwszych kilka lat swojej działalności. Pokrycie deficytu operacyjnego powstałego w pierwszych latach działalności handlowej można zatem uznać za konieczny koszt rozruchu zgodnie z testem prywatnego inwestora. Ponadto wydaje się, że rozdział rachunkowości i nowa metodyka w zakresie kosztów i dochodów sugerują, iż duży deficyt części handlowych centrum Harpa, który oceniono w decyzji Urzędu o wszczęciu postepowania, oraz ujemna wartość EBITDA w wysokości 120 mln ISK za rok 2012, niekoniecznie odzwierciedlają faktyczną sytuację finansową działu konferencyjnego.
(91) Ponadto władze islandzkie wykazały, że centrum Harpa zarówno uzupełni istniejące obiekty o dodatkowe pomieszczenia, jak i zwiększy zakres wydarzeń kulturalnych i handlowych, jakie odbywają się w Reykjaviku, oraz korzystnie wpłynie na rozwój kulturalny i ogół społeczeństwa w Islandii. Pomoc należy zatem uznać za dobrze ukierunkowaną, a środki publiczne za uzasadnione.
(92) Ponadto z uwagi na lokalizację centrum Harpa oraz fakt, że większość prowadzonych w nim działalności ma charakter lokalny, wpływ na konkurencję i wymianę handlową między umawiającymi się stronami jest ograniczony, mimo że, jak opisano powyżej, nie można go wykluczyć 54 .
(93) Z powyższych powodów wykazano, że udział państwa i miasta w finansowaniu centrum Harpa jest zarówno konieczny, jak i proporcjonalny, i nie powoduje nadmiernego zakłócenia konkurencji. Ponadto, na skutek całkowitego rozdziału rachunkowości części handlowej i niehandlowej centrum Harpa, władzom islandzkim udało się zapewnić, aby nie wystąpiły żadne negatywne skutki uboczne wynikające z ich wkładu w aspekty kulturalne eksploatacji centrum Harpa. Finansowanie centrum Harpa jest zatem zgodne z zasadami pomocy państwa określonymi w Porozumieniu EOG.
4. WNIOSEK
(94) Na podstawie powyższych rozważań Urząd stwierdza, że finansowanie centrum Harpa stanowi pomoc państwa zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG w rozumieniu art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG.
(95) Władzom islandzkim przypomina się, że wszystkie plany dotyczące modyfikacji finansowania centrum Harpa, w tym jakiekolwiek podwyższenie dotacji państwa lub miasta o ponad 20 %, należy zgłosić Urzędowi,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
