URZĄD NADZORU EFTA,uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym(1),
uwzględniając Porozumienie pomiędzy Państwami EFTA w sprawie ustanowienia Urzędu Nadzoru i Trybunału Sprawiedliwości, w szczególności zaś jego art. 5 ust. 2 lit. b),
uwzględniając wymieniony w pkt 5cl załącznika XI do Porozumienia EOG akt prawny (dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2002/21/WE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej(2)) dostosowany do Porozumienia protokołem 1 do tego Porozumienia, a także zmianami sektorowymi zawartymi w załączniku XI do Porozumienia, w szczególności zaś art. 15 ust. 1 tego aktu,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) Dyrektywa nr 2002/21/WE (zwaną dalej dyrektywą ramową) ustanawia nowe ramy legislacyjne dla sektora łączności elektronicznej, które poprzez ujęcie w swoim zakresie wszystkich sieci i usług łączności elektronicznej podejmują próbę odpowiedzi na tendencje konwergencji. Ich celem jest stopniowe znoszenie sektorowych przepisów ex ante w miarę zwiększania się konkurencji na rynku.
(2) Artykuł 15 dyrektywy ramowej przewiduje, że po przeprowadzeniu publicznej konsultacji oraz konsultacji z krajowymi organami regulacyjnymi w Państwach EFTA, Urząd Nadzoru EFTA (zwany dalej Urzędem) przyjmie zalecenie w sprawie odnośnych rynków produktów i usług.
(3) Komisja Europejska wydała zalecenie nr 2003/311/WE w sprawie odnośnych rynków produktów i usług w sektorze łączności elektronicznej podlegających regulacji ex ante zgodnie z dyrektywą nr 2002/21/WE(3).
(4) Celem zapewnienia jednolitego stosowania prawa EOG w całym Europejskim Obszarze Gospodarczym, Urząd dostosował niniejsze zalecenie w możliwie szerokim zakresie do zalecenia Komisji.
(5) Celem niniejszego Zalecenia jest zidentyfikowanie tych rynków produktów i usług, na których regulacja ex ante może być uzasadniona. Jednakże niniejsze pierwsze zalecenie musi być zgodne z przejściem od ram regulacyjnych z 1998 r. do nowych ram regulacyjnych. Dyrektywa 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń(4), zwana dalej dyrektywą o dostępie oraz dyrektywa 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników(5), zwana dalej dyrektywą o usłudze powszechnej, określiły już konkretne obszary rynku, które muszą być przeanalizowane przez krajowe organy regulacyjne obok rynków wymienionych w niniejszym zaleceniu. Zgodnie z dyrektywą ramową to właśnie krajowe organy regulacyjne mają określić odnośne rynki geograficzne w obrębie swojego terytorium.
(6) Zgodnie z ramami regulacyjnymi z 1998 r. regulacji ex ante podlega kilka obszarów sektora telekomunikacyjnego. Obszary te zostały wyznaczone w odpowiednich dyrektywach, ale nie są to zawsze "rynki" w rozumieniu prawa i praktyki konkurencji EOG. Załącznik I do dyrektywy ramowej zawiera listę tych obszarów rynku, które należy wymienić w pierwotnej wersji zalecenia.
(7) Jak wyraźnie stanowi tytuł załącznika I do dyrektywy ramowej, wszystkie wymienione tam obszary rynku winny być wymienione w pierwotnej wersji zalecenia, aby krajowe organy regulacyjne mogły przeprowadzić przegląd istniejących obowiązków nałożonych na mocy ram regulacyjnych z 1998 r.
(8) Artykuł 15 ust. 1 dyrektywy ramowej zobowiązuje Urząd do zdefiniowania rynków zgodnie z zasadami prawa konkurencji EOG. W związku z tym Urząd zdefiniował rynki (odpowiadające obszarom rynku wymienionym w załączniku I do dyrektywy ramowej) zgodnie z zasadami prawa konkurencji EOG.
(9) W sektorze łączności elektronicznej występują co najmniej dwa główne typy odnośnych rynków, które należy uwzględnić: rynki usług lub produktów dla użytkowników końcowych (rynki detaliczne) oraz rynki wkładów niezbędnych operatorom do świadczenia przez nich usług i sprzedaży produktów użytkownikom końcowym (rynki hurtowe). W obrębie tych dwóch rodzajów rynków można wyodrębnić kolejne rynki w zależności od charakterystyki strony popytu i podaży.
(10) Punktem wyjścia do definicji i identyfikacji rynków jest charakterystyka rynków detalicznych w określonym horyzoncie czasowym z uwzględnieniem zastępowalności popytu i podaży. Po scharakteryzowaniu i zdefiniowaniu rynków detalicznych, którymi są rynki obejmujące podaż i popyt użytkowników końcowych, należy następnie zidentyfikować odnośne rynki hurtowe, którymi są rynki obejmujące popyt na produkty i podaż produktów w odniesieniu do osób trzecich, które zamierzają zaopatrywać użytkowników końcowych.
(11) Definiowanie rynków zgodnie z zasadami prawa konkurencji EOG oznacza, że niektóre z obszarów rynku w załączniku I do dyrektywy ramowej obejmują kilka pojedynczych rynków indywidualnych określonych na podstawie charakterystyki strony popytu. Sytuacja taka dotyczy produktów detalicznego dostępu do publicznej sieci telefonicznej w lokalizacji stacjonarnej oraz usług telefonicznych świadczonych w lokalizacji stacjonarnej. Obszar rynku w załączniku I odnoszący się do hurtowej dzierżawy łączy, zdefiniowany został jako oddzielne rynki dla oferowanych hurtowo segmentów przyłączeniowych oraz oferowanych hurtowo segmentów transmisyjnych na podstawie charakterystyki zarówno strony popytu jak i podaży.
(12) Identyfikacja rynków zgodnie z zasadami prawa konkurencji EOG, powinna opierać się na trzech kryteriach. Kryterium pierwszym jest obecność wysokich i trwałych barier wejścia o charakterze strukturalnym, prawnym bądź regulacyjnym. Jednakże w świetle dynamicznego charakteru i funkcjonowania rynków łączności elektronicznej, przeprowadzając analizę perspektywiczną mającą na celu identyfikację odnośnych rynków podlegających ewentualnej regulacji ex ante, pod uwagę brać należy również możliwość pokonania barier w odpowiednim horyzoncie czasowym. W związku z tym drugie kryterium dopuszcza tylko te rynki, których struktura nie ewoluuje w odnośnym horyzoncie czasowym w kierunku skutecznej konkurencji. Stosowanie tego kryterium obejmuje zbadanie stanu konkurencji przy istniejących barierach wejścia. Trzecie kryterium mówi, że stosowanie samego tylko prawa konkurencji EOG w odniesieniu do problemów rynkowych, o których mowa, może być niewystarczające.
(13) Odnośnie barier wejścia szczególnie dwa ich rodzaje są istotne dla celów niniejszego zalecenia: bariery strukturalne i bariery prawne lub regulacyjne.
(14) Strukturalne bariery wejścia wynikają z kosztu początkowego lub warunków popytu, które tworzą asymetryczne warunki dla operatorów dominujących na rynku i dla nowych operatorów na rynku, utrudniając lub uniemożliwiając tym ostatnim wejście na rynek. Przykładowo wysokie bariery strukturalne można zaobserwować na rynku, który cechuje się znaczną ekonomią skali i/lub zakresu oraz wysokimi kosztami utopionymi. Obecnie bariery takie można zidentyfikować w odniesieniu do szeroko rozpowszechnionego stosowania i/lub dostarczania lokalnych sieci dostępu do lokalizacji stacjonarnych. Powiązana bariera strukturalna może także występować tam, gdzie świadczenie usługi wymaga elementu sieci, który nie może być technicznie powielony lub może być powielony po koszcie, który sprawia, że jest to nieopłacalne dla konkurencji.
(15) Bariery prawne lub regulacyjne nie są oparte na warunkach ekonomicznych, ale są wynikiem rozwiązań legislacyjnych, administracyjnych i podobnych stosowanych przez państwo mających bezpośredni wpływ na warunki wejścia i/lub pozycję operatorów na odnośnym rynku. Za przykład mogą służyć bariery prawne lub regulacyjne zapobiegające wejściu na rynek polegające na ograniczeniu liczby przedsiębiorstw mających dostęp do częstotliwości dla potrzeb świadczenia podstawowych usług. Innymi przykładami barier prawnych lub regulacyjnych może być kontrola cen lub inne nakładane na przedsiębiorstwa środki związane z cenami, wpływające nie tylko na wejście, ale także na pozycję przedsiębiorstw na rynku.
(16) Bariery wejścia mogą również okazać się mniej istotne dla rynków innowacyjnych, charakteryzujących się ciągłym postępem technologicznym. Na takich rynkach ograniczenia konkurencji wywodzą się czasem z zagrożeń, jakie mogą spowodować innowacje wprowadzane przez potencjalnych konkurentów, których obecnie nie ma na rynku. Na takich rynkach kierowanych przez innowacje dynamiczna lub długotrwała konkurencja może występować pomiędzy firmami, które niekoniecznie są konkurentami na istniejącym rynku "statycznym". Zalecenie niniejsze nie identyfikuje rynków, na których zgodnie z przewidywaniami bariery wejścia mają ulec zniesieniu w możliwym do przewidzenia okresie czasu.
(17) Nawet jeżeli rynek charakteryzuje się wysokimi barierami wejścia, pozostałe czynniki strukturalne na tym rynku mogą wskazywać na podążanie rynku w stronę skutecznej konkurencji w odpowiednim horyzoncie czasowym. Tak może to być przykładowo na rynkach o ograniczonej, ale wystarczającej, liczbie przedsiębiorstw o zróżnicowanej strukturze kosztów, gdzie popyt rynkowy jest elastyczny pod względem cen. Na rynku może również wystąpić nadwyżka pojemności, co pozwoliłoby konkurencyjnym firmom bardzo szybko zwiększyć produkcję w odpowiedzi na podwyżkę cen. Na takich rynkach udziały rynkowe mogą ulegać zmianie w czasie i/lub można zaobserwować spadek cen.
(18) Decyzja o zidentyfikowaniu rynku jako uzasadniającego ewentualne wprowadzenie regulacji ex ante powinna być również uzależniona od oceny wystarczalności prawa konkurencji EOG do zmniejszenia lub usunięcia takich barier lub przywrócenia skutecznej konkurencji. Ponadto rynki nowe i wschodzące, na których pozycja rynkowa jest wynikiem przewagi na skutek szybszego wejścia na taki rynek, nie powinny zasadniczo podlegać regulacji ex ante.
(19) Podczas wykonywania okresowych przeglądów rynków zidentyfikowanych w niniejszym zaleceniu należy przyjąć trzy kryteria. Kryteria te powinny być stosowane łącznie, tak więc niespełnienie któregokolwiek z nich oznaczałoby, że rynek nie powinien być identyfikowany w kolejnych zaleceniach. W związku z tym to, czy dany rynek łączności elektronicznej będzie w dalszym ciągu identyfikowany w kolejnych wersjach zalecenia jako uzasadniający ewentualną regulację ex ante, byłoby uzależnione od utrzymania wysokich barier wejścia, po drugie, od kryterium, mierzącego dynamikę konkurencyjności, i po trzecie od wystarczalności prawa konkurencji EOG (bez regulacji ex ante) do celów rozwiązywania trwałych problemów rynkowych. Rynek może być również usunięty z zalecenia, jeśli istnieją dowody istnienia trwałej i skutecznej konkurencji na tym rynku w ramach Europejskiego Obszaru Gospodarczego, pod warunkiem, że usunięcie istniejących obowiązków regulacyjnych nie ograniczy konkurencji na tym rynku.
(20) Załącznik do niniejszego zalecenia pokazuje, w jaki sposób każdy z rynków ujętych w zaleceniu powiązany jest z obszarami rynku wymienionymi w załączniku I do dyrektywy ramowej. Podczas przeglądu istniejących obowiązków nałożonych na podstawie poprzednich ram regulacyjnych celem określenia, czy je utrzymać, zmienić lub znieść, krajowe organy regulacyjne powinny przeprowadzić analizę na podstawie rynków zidentyfikowanych w niniejszym zaleceniu celem spełnienia wymogu, że definicja rynku dla celów regulacji ex ante powinna opierać się na zasadach prawa konkurencji EOG. Do czasu przeprowadzenia pierwszej analizy rynku przez krajowe organy regulacyjne na podstawie nowych ram regulacyjnych, dotychczasowe obowiązki pozostają w mocy.
(21) Identyfikacja rynków w niniejszym zaleceniu jest realizowana bez uszczerbku dla rynków, które mogę zostać określone w określonych przypadkach na podstawie prawa konkurencji EOG.
(22) Zróżnicowanie topologii sieci i technologii stosowanych na terytorium Europejskiego Obszaru Gospodarczego oznacza, że w niektórych przypadkach krajowe organy regulacyjne muszą określić elementy wchodzące w skład poszczególnych rynków zidentyfikowanych w niniejszym zaleceniu lub zdecydować o wytyczeniu konkretnych granic między tymi rynkami, jednocześnie stosując się do zasad prawa konkurencji EOG. Krajowe organy regulacyjne mogą identyfikować rynki, które różnią się od zidentyfikowanych w zaleceniu, pod warunkiem, że będą działać zgodnie z art. 7 dyrektywy ramowej. Ponieważ nałożenie regulacji ex ante na rynek może wpłynąć na wymianę handlową między Umawiającymi się Stronami Porozumienia EOG, zgodnie z treścią akapitu 38 dyrektywy ramowej, Urząd uznaje, że identyfikacja jakiegokolwiek rynku różniącego się od tych w zaleceniu będzie podlegała odpowiedniej procedurze zawartej w art. 7 dyrektywy ramowej. Niezgłoszenie rynku, który ma wpływ na wymianę handlową między umawiającymi się stronami Porozumienia EOG może skutkować wszczęciem postępowania w sprawie naruszenia przepisów. Podstawą identyfikacji rynku przez krajowe organy regulacyjne powinny być zasady konkurencji EOG zawarte w zawiadomieniu Urzędu Nadzoru EFTA w sprawie definicji odnośnego rynku dla celów prawa konkurencji EOG(6), a także każdy rynek powinien być zgodny z wytycznymi Urzędu w sprawie analizy rynku i oceny znaczącej pozycji rynkowej, jak również spełniać powyżej omówione trzy kryteria. Jeżeli krajowy organ regulacyjny uzna, że charakter popytu i podaży może uzasadniać alternatywną definicję rynku wymienionego w niniejszym zaleceniu, powinien zastosować się do odpowiednich procedur zawartych w art. 6 i art. 7 dyrektywy ramowej.
(23) Fakt, że niniejsze Zalecenie identyfikuje te rynki produktów i usług, na których regulacja ex ante może być uzasadniona nie oznacza, że regulacja jest uzasadniona zawsze, lub że te rynki będą podlegały nałożeniu obowiązków regulacyjnych zawartych w odnośnych dyrektywach. Regulacja nie będzie uzasadniona, jeżeli na rynkach tych istnieje skuteczna konkurencja. Obowiązki regulacyjne muszą być w szczególności odpowiednie i oparte na charakterze zidentyfikowanego problemu, być proporcjonalne i uzasadnione w świetle celów określonych w dyrektywie ramowej, w szczególności maksymalizując korzyści dla użytkowników, zapewniając brak zakłóceń lub ograniczeń konkurencji, zachęcając do skutecznych inwestycji w infrastrukturę i promując innowacje, oraz zachęcając do wydajnego wykorzystywania i zarządzania częstotliwościami radiowymi i zasobami numeracyjnymi.
(24) Niniejsze Zalecenie zostało poddane konsultacji publicznej oraz konsultacji z krajowymi organami regulacyjnymi i krajowymi organami do spraw ochrony konkurencji.
PRZYJMUJE NINIEJSZE ZALECENIE:
1) Podczas definiowania odnośnych rynków zgodnie z art. 15 ust. 3 aktu przywołanego w pkt 5cl załącznika XI do Porozumienia EOG i zgodnie z protokołem 1 do tegoż załącznika, oraz zgodnie ze zmianami sektorowymi zawartymi w załączniku XI do tegoż Porozumienia, dyrektywą 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej zaleca się krajowym organom regulacyjnym przeanalizowanie rynków produktów i usług zidentyfikowanych w załączniku.2) Niniejsze Zalecenie skierowane jest do Państw EFTA.
Sporządzono w Brukseli, dnia 14 lipca 2004 r.
|
W imieniu Urzędu Nadzoru EFTA |
|
Hannes HAFSTEIN |
|
Przewodniczący |
______
(1) Zwane dalej Porozumieniem EOG.
(2) Dz.U. L 108 z 24.4.2002, str. 33.
(3) Dz.U. L 114 z 8.5.2003, str. 45.
(4) Dz.U. L 108 z 24.4.2002, str. 7 zgodnie z punktem 5cj załącznika XI do Porozumienia EOG i zgodnie z protokołem 1 do Porozumienia, a także zgodnie ze zmianami sektorowymi zawartymi w załączniku XI do tego Porozumienia.
(5) Dz.U. L 108 z 24.4.2002, str. 51 zgodnie z punktem 5cj załącznika XI do Porozumienia EOG i zgodnie z protokołem 1 do Porozumienia, a także zgodnie ze zmianami sektorowymi zawartymi w załączniku XI do tego Porozumienia.
(6) Dz.U. L 200 z 16.7.1998, str. 48 oraz Suplement EOG do Dz.U. 28 z 16.7.1998, str. 3.
