(COM(2021) 202 final - 2021/0105 (COD))(2021/C 517/10)
(Dz.U.UE C z dnia 22 grudnia 2021 r.)
Sprawozdawca: Martin BÖHME
Wniosek o konsultację Rada Unii Europejskiej, 9.6.2021
Parlament Europejski, 7.6.2021
Podstawa prawna Artykuł 114 i 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji
Data przyjęcia przez sekcję 2.9.2021
Data przyjęcia na sesji plenarnej 22.9.2021
Sesja plenarna nr 563
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się) 226/0/7
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Sektor produktów maszynowych jest jednym z kluczowych sektorów gospodarki Unii Europejskiej (UE). Dzięki nowym możliwościom technicznym i inżynieryjnym zdolności maszyn i obszary zastosowania maszyn szybko się zwiększają. Technologie cyfrowe takie jak sztuczna inteligencja, internet rzeczy i robotyka już dawno powinny być w większym stopniu brane pod uwagę. W związku z tym także wymogi regulacyjne dotyczące maszyn muszą zostać dostosowane pod kątem zdrowia i bezpieczeństwa. Dlatego wniosek dotyczący rozporządzenia ma również duże znaczenie dla rynku wewnętrznego. EKES już w 2020 r. w swoim raporcie informacyjnym "Przegląd dyrektywy w sprawie maszyn" 1 obszernie skomentował przedmiot dyrektywy w sprawie maszyn 2006/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 2 .
1.2. EKES podkreśla, że przy całej konieczności uregulowania ogólnounijnych norm dotyczących maszyn, określenia prawnie wiążących wymogów i zapewnienia spójnego egzekwowania nie wolno dopuścić do pominięcia unijnych przedsiębiorstw, producentów i operatorów maszyn. Dotyczy to zarówno dużych, jak i małych i średnich przedsiębiorstw. Inżynieria mechaniczna to branża o skali międzynarodowej, dlatego unijne przepisy dotyczące produktów muszą promować jakość, bezpieczeństwo i konkurencyjność oraz pomagać przedsiębiorstwom w opracowywaniu innowacyjnych podejść. Regulacje nie mogą tu być przeszkodą.
1.3. EKES z zadowoleniem przyjmuje to, że wniosek dotyczący rozporządzenia w dalszym ciągu koncentruje się na operatorach maszyn, pracownicach i pracownikach, ponieważ to ich bezpieczeństwo i ochrona zdrowia nadal stanowią główny cel. Ponadto normatywne przekształcenie dyrektywy w sprawie maszyn w rozporządzenie ocenia się na plus, gdyż dzięki temu możliwa jest bardziej jednolita wykładnia we wszystkich państwach członkowskich. Ułatwi to w przyszłości wykrywanie i usuwanie uchybień w zakresie bezpieczeństwa, co jest ważne zwłaszcza dla osób obsługujących maszyny.
1.4. EKES kieruje do Komisji następujące zalecenia:
1.4.1. Należy doprecyzować przepisy przejściowe do nowego rozporządzenia w sprawie maszyn, aby dać pewność prawa wszystkim zainteresowanym stronom.
1.4.2. EKES uważa, że załączniki do wniosku dotyczącego rozporządzenia wymagają dostosowania strukturalnego i merytorycznego. Struktura numeracji, przyporządkowanie rodzajów maszyn i powielanie się z powiązanymi przepisami UE są nadal źródłem niejasności.
1.4.3. Zdaniem EKES-u nie może budzić wątpliwości to, że maszyny muszą być bezpieczne w momencie wprowadzania ich do obrotu i przez cały okres ich użytkowania.
1.4.4. Coraz bardziej skomplikowane maszyny wymagają specjalnego przeszkolenia użytkowników, tak aby nie byli oni narażeni na niepotrzebne ryzyko 3 . Potrzebne są również struktury umożliwiające wyraźne przypisanie odpowiedzialności w razie wypadków. Przedstawiciele pracowników powinni być zaangażowani w procedury dotyczące zakupu i instalacji nowych maszyn.
1.4.5. Wdrożenie sztucznej inteligencji wymaga indywidualnie zdefiniowanych ram bezpieczeństwa, w obrębie których możliwe będzie działanie takich systemów.
1.4.6. Obowiązkowy udział jednostek notyfikujących w sporządzaniu ocen zgodności produktów maszynowych musi być nadal finansowo wykonalny dla przedsiębiorstw.
1.4.7. EKES dostrzega potrzebę stałego monitorowania prawodawstwa dotyczącego produktów maszynowych, we współpracy z odpowiednimi zainteresowanymi stronami, aby możliwe było reagowanie na innowacje technologiczne i wyzwania dla producentów, a także zapewnienie ochrony zdrowia fizycznego i psychicznego pracowników.
2. Kontekst opinii i wniosku ustawodawczego, którego opinia dotyczy
2.1. W 2018 r. w sektorze inżynierii mechanicznej obrót wyniósł 700 mld EUR, produkcja - 670 mld EUR, a wartość dodana - 230 mld EUR. Łącznie wywóz maszyn i urządzeń w UE wyniósł 517 mld EUR, z czego około 50 % wyeksportowano do państw członkowskich UE (tj. handel wewnątrzunijny), natomiast pozostałą część - poza UE (handel z krajami trzecimi) 4 .
2.2. Wniosek Komisji dotyczący nowego rozporządzenia w sprawie produktów maszynowych jest częścią obszerniejszego pakietu dotyczącego sztucznej inteligencji. Wniosek dotyczący maszyn odnosi się do przeglądu dyrektywy w sprawie maszyn. Celem przeglądu jest zarówno wspieranie transformacji cyfrowej, jak i wzmocnienie jednolitego rynku. Dyrektywa w sprawie maszyn stanowi część prawodawstwa dotyczącego bezpieczeństwa produktów. Skoncentrowano się w niej właśnie bezpośrednio na bezpieczeństwie maszyn, aby zapewnić wysoki poziom ochrony pracowników, konsumentów i innych osób mających kontakt z maszynami. Dyrektywa zobowiązuje producentów maszyn do uwzględniania bezpieczeństwa już na etapie projektowania i konstruowania ("safety by design").
2.3. Wniosek obejmuje sześć celów szczegółowych:
1) ograniczenie nowych zagrożeń związanych z nowymi technologiami cyfrowymi;
2) zapewnienie spójnej interpretacji zakresu i definicji oraz poprawa bezpieczeństwa konwencjonalnych technologii;
3) ponowna ocena maszyn dużego ryzyka i ponowna ocena powiązanych procedur zgodności;
4) ograniczenie wymogów dotyczących dokumentacji papierowej;
5) zapewnienie spójności z innymi przepisami nowych ram prawnych;
6) zmniejszenie ewentualnych różnic interpretacyjnych wynikających z transpozycji do prawa krajowego.
2.4. W ramach oceny skutków Komisja rozważyła różne warianty postępowania z dyrektywą w sprawie maszyn, która ma swoje początki w 2006 r., a więc liczy już 15 lat, i opiera się na regulacji z 1989 r. Z perspektywy tempa postępów nauk technicznych i inżynieryjnych jest to bardzo długi okres. W tym kontekście zdecydowano się na przegląd mający na celu zwiększenie konkurencyjności poprzez zminimalizowanie obciążeń dla producentów, a także zwiększenie bezpieczeństwa dzięki jaśniejszym lub dodatkowym wymogom. Jednocześnie zaakceptowano dodatkowe koszty przestrzegania przepisów.
2.5. Zmiana legislacyjna z dyrektywy na rozporządzenie ma na celu zapobieżenie rozbieżnościom w transpozycji w państwach członkowskich. Komisja obiecuje, że w ten sposób zwiększy i zapewni ogólną spójność interpretacji i egzekwowania aktu.
3. Uwagi ogólne
3.1. W przeciwieństwie do wielu innych dyrektyw obecnie obowiązująca dyrektywa w sprawie maszyn nie została jeszcze dostosowana do tzw. nowych ram prawnych. Dlatego EKES z zadowoleniem przyjmuje to, że przepisy te są obecnie aktualizowane i dostosowywane do zmieniającego się kontekstu regulacji unijnych. Za istotne uznaje się wyjaśnienia dotyczące zakresu stosowania, a zwłaszcza oddzielenie od dyrektywy o niskim napięciu, dyrektywy w sprawie urządzeń ciśnieniowych i od innych dyrektyw, a także doprecyzowanie definicji, np. maszyn nieukończonych.
3.2. EKES ocenia wniosek w sprawie przeglądu jako interwencję w ważnej dziedzinie dla wielu przedsiębiorstw, pracownic, pracowników i innych zainteresowanych grup w UE. Proponowane przepisy stanowią główną podstawę prawną dla każdego przedsiębiorstwa, które projektuje, buduje lub eksploatuje maszyny. Bezpieczeństwo pracownic i pracowników korzystających z maszyn zależy przede wszystkim od konsekwentnego egzekwowania i kontroli wymogów w państwach członkowskich.
3.3. Zgodnie z zasadą równości panującą w UE wymogi bezpieczeństwa i higieny pracy maszyn muszą być jednolite we wszystkich państwach członkowskich i jednakowo obowiązywać wszystkich producentów, dystrybutorów i operatorów w tych państwach. Zdaniem EKES-u oczywiste jest, że jeżeli wymogi te zostaną spełnione, produkty mogą być przedmiotem swobodnego obrotu między wszystkimi państwami członkowskimi.
3.4. EKES z zadowoleniem przyjmuje to, że proponowane rozporządzenie utrzymuje główny cel dotychczasowej dyrektywy, a mianowicie ustanowienie w odniesieniu do maszyn obowiązujących w całej UE podstawowych przepisów w zakresie bezpieczeństwa, zdrowia i swobodnego przepływu towarów. Głównymi celami pozostają zarówno bezpieczeństwo, jak i usunięcie barier dla handlu, ale obecnie uwzględniono także aktualne i przyszłe innowacje techniczne i inżynieryjne w sektorze maszynowym.
3.5. EKES podkreśla potrzebę przejrzystych, odpowiednich i zrozumiałych przepisów przejściowych regulujących przejście od dyrektywy w sprawie maszyn do nowego rozporządzenia w sprawie maszyn. Należy doprecyzować art. 50 wniosku. Nie jest jasne, jakie zasady dotyczą maszyn produkowanych lub wprowadzanych do obrotu w 30-miesięcznym okresie przejściowym i w jaki sposób odróżnia się je od produktów sprzed fazy przejściowej. Producenci i importerzy potrzebują odpowiedniego okresu na dostosowania. Rozsądnym rozwiązaniem byłoby np. zapewnienie, że państwa członkowskie do upłynięcia 42 miesięcy od wejścia w życie nowego rozporządzenia nie mogą utrudniać wprowadzania do obrotu maszyn wyprodukowanych zgodnie z dyrektywą 2006/42/WE przed datą jej uchylenia.
3.6. Przedłożony wniosek w sprawie produktów maszynowych rozszerza zakres stosowania do bardzo różnych rodzajów maszyn, które należy uwzględnić w takim rozporządzeniu. Zdaniem EKES-u jest to logiczne, aby móc stworzyć kompleksowy i zrozumiały zbiór przepisów. Zwłaszcza dla producentów, eksporterów i nabywców maszyn ważne jest jednoznaczne uregulowanie szczególnie kwestii integracji systemów sztucznej inteligencji (AI) w parku maszynowym. Dopiero takie całościowe podejście regulacyjne pozwoli przedsiębiorstwom na przeprowadzenie za każdym razem tylko jednej oceny zgodności.
3.7. EKES uważa, że załączniki do projektu rozporządzenia wymagają dostosowania strukturalnego i merytorycznego. Nie jest jasne, dlaczego zmieniono numerację załączników do proponowanego rozporządzenia (wcześniejszy załącznik IV to obecnie załącznik I itd.). Zmiany powinny ograniczać się do przypadków, w których istnieje wyraźna potrzeba. Ponadto ze względu na potencjalnie wysokie ryzyko słuszne jest, by niektóre elementy bezpieczeństwa wymienione w załączniku II, takie jak konstrukcje chroniące przed skutkami przewrócenia (ROPS), konstrukcje chroniące przed spadającymi przedmiotami (FOPS) lub oprogramowanie zapewniające funkcje bezpieczeństwa, również były włączone do wykazu produktów maszynowych dużego ryzyka w załączniku I. Dodatkowo należy unikać sprzeczności z innymi obowiązującymi przepisami UE mającymi zastosowanie do maszyn. Chodzi na przykład o dyrektywę niskonapięciową. Procedury oceny zgodności powinny być przeprowadzane tylko raz. Byłoby to istotne na przykład w przypadku niektórych wymagań w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa wymienionych w załączniku III do omawianego wniosku, które wiążą się z ryzykiem (np. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/53/UE 5 w sprawie urządzeń radiowych czy dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/68/UE 6 w sprawie urządzeń ciśnieniowych). W takich przypadkach zastosowanie powinny mieć wyłącznie procedury oceny zgodności dotyczące wprowadzania do obrotu lub oddania do użytku przewidziane w omawianym wniosku dotyczącym rozporządzenia.
państw członkowskich dotyczących udostępniania na rynku urządzeń radiowych i uchylająca dyrektywę 1999/5/WE (Dz.U. L 153 z 22.5.2014, s. 62).
3.8. EKES uważa, że kluczowym czynnikiem jest bezpieczeństwo i ochrona zdrowia pracownic i pracowników. Producenci i projektanci maszyn są odpowiedzialni za podstawowe bezpieczeństwo maszyn. Jeżeli nie można zagwarantować bezpieczeństwa, nie może być mowy o oddaniu do użytku. Nie wolno narażać osób, które codziennie obsługują maszyny, na zagrożenia możliwe do uniknięcia. Mówiąc wprost: maszyna musi być bezpieczna w momencie wprowadzania jej do obrotu i przez cały okres jej użytkowania. Zgodność z zasadami bezpieczeństwa należy regularnie sprawdzać. Obsługa maszyn nie może wiązać się zagrożeniami, a wszystkie zabezpieczenia i elementy ochronne należy projektować w taki sposób, aby nie dało się ich łatwo zdemontować lub wyłączyć. Ponadto wszystkie pozostałe rodzaje ryzyka, których nie można wyeliminować technicznie, muszą być wyraźnie widoczne dla użytkowników lub operatorów dzięki odpowiedniemu oznakowaniu i informacjom w dokumentacji technicznej, w szczególności instrukcji obsługi. EKES zaleca, by we wniosku w sprawie rozporządzenia Komisja zawarła zalecenie o konieczności konsultacji z przedstawicielami pracowników i koordynatorami ds. bezpieczeństwa w miejscu pracy. Ponadto należy jasno określić zakres odpowiedzialności osób fizycznych lub prawnych w razie wypadku, w szczególności w odniesieniu do wykorzystania sztucznej inteligencji.
3.9. EKES odwołuje się tu do swojej opinii z 2019 r. "Skoordynowany plan w sprawie sztucznej inteligencji" 7 . Już w tamtym dokumencie stwierdzono, że dla zmniejszenia ryzyka, jakie może ze sobą nieść obsługa maszyn, pracownicy muszą być indywidualnie przeszkoleni w zakresie korzystania ze sztucznej inteligencji i robotów, aby móc bezpiecznie pracować przy ich pomocy i zatrzymać je w sytuacji awaryjnej ("zasada hamulca bezpieczeństwa"). Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których ludzie i maszyny ściśle ze sobą współpracują. Międzynarodowa Organizacja Normalizacyjna (ISO) przyjęła normę dotyczącą robotów adresowaną do producentów, dystrybutorów i użytkowników. Zawiera ona wytyczne dotyczące projektowania i organizacji obszarów pracy, mające na celu zmniejszenia ryzyka w miejscu pracy.
3.10. EKES daje pierwszeństwo instrukcji obsługi w formie cyfrowej. Ponadto, na prośbę klienta, producent może dostarczyć instrukcje w formie papierowej. Sygnały od przedstawicieli branży wskazują jednak, że klienci często już teraz oczekują cyfrowych instrukcji obsługi.
3.11. W eksploatacji maszyn na co dzień widać, że różnorodność sposobów użytkowania i związanych z nimi zagrożeń nie pozwala na stosowanie ogólnych i rzekomo prostszych zasad, takich jak po prostu zakazanie instalowania ostrych krawędzi metalowych, skoro te są nieraz integralną częścią funkcji maszyny. W wielu rodzajach maszyn, takich jak prasy lub systemy cięcia laserowego, zagrożenia dla operatorów maszyn są nierozerwalnie związane z pożądaną funkcją maszyny. To na producentach spoczywa odpowiedzialność za zminimalizowanie ryzyka urazu poprzez podjęcie odpowiednich środków ochronnych.
3.12. EKES uważa za słuszne, że przedłożony wniosek obejmuje obecnie bardziej zaawansowane maszyny, które są przez to mniej zależne od obsługi przez podmioty ludzkie. Należy się spodziewać, że udział tych technologii w ogólnym europejskim rynku maszyn w nadchodzących latach gwałtownie wzrośnie. W szczególności potrzebne są spójne normy dla maszyn zdolnych do samodzielnego uczenia się, stopniowego zwiększania autonomii i w efekcie wykonywania nowych operacji i zadań. Jest niemal oczywiste, że technologie cyfrowe takie jak sztuczna inteligencja, internet rzeczy i robotyka przyniosą nowe wyzwania w zakresie bezpieczeństwa produktów. Właśnie stosowanie sztucznej inteligencji wymaga indywidualnie zdefiniowanych ram bezpieczeństwa, w których możliwe jest działanie takich systemów.
3.13. EKES podkreśla, że oprócz ochrony zdrowia (fizycznego i psychicznego) operatorów maszyn również aspekty środowiskowe i wpływ na klimat muszą być czynnikami, które istotnie wpływają na ocenę tego, czy dana maszyna jest bezpieczna. Produkcja i eksploatacja maszyny oraz kwestia zrównoważonego rozwoju muszą być rozpatrywane łącznie i oceniane pod kątem wpływu na człowieka i środowisko. Nie można uznać za bezpieczną maszyny, która w sposób długotrwały niesie szkody klimatowi. Tym samym wniosek podejmuje także problem wpływu na środowisko. Chodzi tu przede wszystkim o sytuacje, gdy produkty maszynowe są później podczas eksploatacji modyfikowane za pomocą interwencji fizycznej lub cyfrowej w sposób, którego producent mógł nie przewidzieć. Może to oznaczać, że tak zmieniona maszyna nie spełnia już zasadniczych wymagań w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa i przeprowadzone wcześniej oceny zgodności straciły ważność. W całościowym uwzględnianiu aspektu ochrony środowiska i klimatu przy produkcji i eksploatacji maszyny potrzebne jest spójne powiązanie z innymi przepisami UE (np. dotyczącymi zrównoważonego charakteru produktów).
3.14. Wniosek Komisji przewiduje, że w przypadku maszyn dużego ryzyka poddawanych obowiązkowym testom zostanie w przyszłości zniesiona możliwość pełnego przeprowadzenia procedury oceny zgodności przez producenta, nawet w przypadku stosowania norm zharmonizowanych. Wiele z tych maszyn jest jednak produkowanych w małych seriach lub jako pojedyncze egzemplarze, więc udział zewnętrznego weryfikatora w tych przypadkach w praktyce się nie sprawdzi. Dlatego EKES zaleca utrzymanie obecnych przepisów w uzasadnionych indywidualnych przypadkach. Na przykład, jeżeli udział sztucznej inteligencji odnosi się wyłącznie do statycznego oprogramowania, które nie może samodzielnie ewoluować ani podejmować decyzji. Ponadto pojawia się pytanie, czy obowiązkowe zaangażowanie organu
3.15. EKES z zadowoleniem przyjmuje, że Komisja może opracowywać własne specyfikacje techniczne, jeśli brakuje odpowiednich zharmonizowanych norm. W tym celu konieczne jest wcześniejsze zaangażowanie wszystkich zainteresowanych stron.
3.16. W kontekście jednolitych procedur badania i notyfikacji EKES zaleca wprowadzenie europejskiego certyfikatu dla przedsiębiorstw w celu wykazania niezawodności wiarygodnych systemów sztucznej inteligencji 8 .
3.17. Wniosek przewiduje, że produkty maszynowe mogą być udostępniane na rynku lub oddawane do użytku tylko wtedy, gdy są prawidłowo zainstalowane, konserwowane i użytkowane zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto należy spełnić zasadnicze wymagania w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa, określone w załączniku III (art. 7). Jednak maszyna nieukończona nie musi być oddawana do użytku i w związku z tym powinna być wyłączona z przepisów dotyczących dopuszczenia do eksploatacji. Można by np. wprowadzić odrębny przepis dotyczący udostępniania na rynku maszyny nieukończonej tylko wtedy, gdy spełnia ona zasadnicze wymagania w zakresie ochrony zdrowia i bezpieczeństwa określone w załączniku III, w odniesieniu do których producent zadeklarował zgodność w deklaracji włączenia.
3.18. Zdaniem EKES-u, aby zapewnić jak najbardziej spójne wdrażanie rozporządzenia w sprawie maszyn, istnieje potrzeba stałego monitorowania ze strony Komisji Europejskiej i wszystkich zainteresowanych stron. Wymaga to działań i procesów skoordynowanych między dyrekcjami generalnymi GROW, EMPL i CONNECT. Ponadto w celu stałej koordynacji można by np. utworzyć finansowane przez Komisję gremium składające się z członków grup współpracy administracyjnej (ADCO) ds. sektora maszynowego oraz członków Komitetu Starszych Inspektorów Pracy ds. Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia w Miejscu Pracy (SLIC).
| Bruksela, dnia 22 września 2021 r. |
|
|
Christa SCHWENG |
|
Przewodnicząca |
|
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
