Opinia Komitetu Regionów w sprawie komunikatu Komisji "Realizacja wspólnotowego programu lizbońskiego: Usługi socjalne użyteczności publicznej w Unii Europejskiej"(2007/C 57/08)
(Dz.U.UE C z dnia 10 marca 2007 r.)
KOMITET REGIONÓW,
uwzględniając komunikat Komisji "Realizacja wspólnotowego programu lizbońskiego: Usługi socjalne użyteczności publicznej w UE", COM(2006) 177 wersja ostateczna,
uwzględniając decyzję Komisji Europejskiej z dnia 26 kwietnia 2006 r. o zasięgnięciu opinii Komitetu na ten temat zgodnie z art. 265 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską,
uwzględniając decyzję Prezydium z dnia 13 czerwca 2006 r. o powierzeniu Komisji ds. Polityki Gospodarczej i Społecznej prac nad przygotowaniem opinii na ten temat,
uwzględniając art. 16 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, dotyczący usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym oraz art. 2, 5, 73, 81, 86, 87, 88 i 295 TWE,
uwzględniając art. 36 europejskiej Karty praw podstawowych, dotyczący dostępu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym,
uwzględniając art. III-122 Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, podpisanego przez szefów państw i rządów 29 października 2004 r. w Rzymie,
uwzględniając swoją opinię w sprawie Zielonej księgi na temat usług użyteczności publicznej (CdR 149/2003 fin)(1),
uwzględniając swoją opinię w sprawie komunikatu Komisji na temat usług użyteczności publicznej w Europie (CdR 470/2000 fin)(2),
uwzględniając swoją opinię w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Komisji w sprawie stosowania przepisów art. 86 Traktatu WE do pomocy publicznej w postaci rekompensaty za udział w realizacji zadań publicznych, jak również wniosku dotyczącego dyrektywy zmieniającej dyrektywę 80/723/EWG Komisji w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi oraz projektu wspólnotowych ram prawnych dla pomocy publicznej w postaci rekompensaty za udział w realizacji zadań publicznych (CdR 155/2004 fin)(3),
uwzględniając swoją opinię w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie usług na rynku wewnętrznym (CdR 154/2004 fin)(4),
uwzględniając swoją opinię w sprawie Zielonej księgi Komisji Europejskiej na temat partnerstwa publicznoprywatnego oraz wspólnotowego prawa zamówień publicznych i koncesji (CdR 239/2004 fin)(5),
uwzględniając swoją opinię w sprawie Białej księgi Komisji Europejskiej na temat usług użyteczności publicznej (CdR 327/2004)(6),
uwzględniając swój projekt opinii (CdR 181/2006 rev. 1) przyjęty 20 października 2006 r. przez Komisję ds. Polityki Gospodarczej i Społecznej (sprawozdawca: Jean Louis Destans, przewodniczący Rady departamentu Eure, FR/PSE),
a także mając na uwadze, co następuje:
1. Usługi socjalne użyteczności publicznej, mimo że różnie rozwinięte w poszczególnych państwach członkowskich, stanowią zasadniczy element europejskiego modelu socjalnego(7).
2. Z tego powodu należy zapewnić na szczeblu wspólnotowym stabilne i przejrzyste ramy prawne dla rozwoju usług socjalnych użyteczności publicznej, ze ścisłym poszanowaniem zasady pomocniczości, a szczególnie uprawnień społeczności lokalnych i regionalnych do określania zadań, sposobu zarządzania tymi usługami i ich finansowania.
3. W tym względzie należy potwierdzić swobodę należną administracji lokalnej i ogólnie zasadę swobody państw członkowskich w definiowaniu zadań i organizacji usług socjalnych użyteczności publicznej, tym bardziej że władza lokalna jest zazwyczaj odpowiedzialna w pierwszym rzędzie za zarządzanie tymi usługami w trosce o solidarność społeczną na podlegającym jej terenie.
4. Należy przypomnieć, że usługi socjalne użyteczności publicznej stanowią integralną część usług użyteczności publicznej i z tego tytułu pełnią ważną funkcję tworzenia więzi solidarności oraz ochrony tkanki społecznej na całym terytorium Unii Europejskiej.
5. Należy nawiązać do art.16 Traktatu WE podkreślającego znaczenie usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym dla wspierania spójności społecznej i terytorialnej Unii i w konsekwencji uznać i zagwarantować prawo obywateli do dostępu do usług socjalnych użyteczności publicznej w ramach prawa dostępu do usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, uznanego w art.36 Karty Praw Podstawowych UE.
6. Ponadto usługi socjalne użyteczności publicznej stanowią, tak samo jak inne usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, skuteczny instrument realizacji strategii lizbońskiej na rzecz wzrostu gospodarczego i konkurencyjności UE.
7. W tym względzie należy wprowadzić ściślejsze rozróżnienie pomiędzy pojęciem usług użyteczności publicznej a pojęciem usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, co pozwoli dokładniej określić specyfikę usług socjalnych użyteczności publicznej.
8. W tym rozgraniczeniu pojęć chodzi zwłaszcza o to, by unaocznić prawne konsekwencje tego rozróżnienia, zapewnić podmiotom lokalnym optymalne bezpieczeństwo prawne i finansowe, jeśli chodzi o stosowanie prawa wspólnotowego w dziedzinie usług socjalnych użyteczności publicznej, oraz dać im większe pole manewru. W ten sposób Unia Europejska będzie w stanie przyznać podmiotom lokalnym większą rolę w ich działaniach na rzecz usług socjalnych użyteczności publicznej.
9. Zgodnie z tym rozumowaniem Komisja powinna starać się wspierać stabilność pozytywnego stanu prawnego mającego zastosowanie do usług socjalnych użyteczności publicznej, aby zapewnić większą jasność sytuacji w odniesieniu do tych usług i uniknąć niepewności co do obowiązujących wspólnotowych przepisów prawnych.
10. Na koniec należy zadbać z góry o zachowanie koniecznej spójności pomiędzy stanowiskiem przyjętym przez Unię Europejską w ramach uregulowań usług socjalnych użyteczności publicznej a stanowiskiem, które Unia Europejska zajmuje lub zajmie w ramach negocjacji na forum Światowej Organizacji Handlu, szczególnie w odniesieniu do sektora "usługi w zakresie ochrony zdrowia i opieki społecznej" Układu Ogólnego w Sprawie Handlu Usługami (GATS).
na 67. sesji plenarnej w dniach 6-7 grudnia 2006 r. (posiedzenie z dnia 6 grudnia) przyjął następującą opinię:
1. Stanowisko Komitetu Regionów
Komitet Regionów
1.1 Wita z zadowoleniem inicjatywę Komisji wpisującą się w proces realizacji Białej księgi na temat usług użyteczności publicznej, która zapowiada wypracowanie systematycznego podejścia do charakterystycznych cech socjalnych i zdrowotnych usług użyteczności publicznej w celu wyjaśnienia ram, w których one funkcjonują.
1.2 Popiera zamiar wpisania tych działań w ogólne ramy realizacji celów strategii lizbońskiej i agendy społecznej, jako że usługi socjalne użyteczności publicznej, tak samo jak usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym, stanowią czynnik solidarności oraz konkurencyjności gospodarki UE, ale również potencjalne źródło zatrudnienia w obrębie społeczności lokalnych i element składowy europejskiego modelu socjalnego oraz krajowych systemów opieki socjalnej i integracji społecznej.
1.3 Popiera cel komunikatu polegający na przyznaniu statusu usług użyteczności publicznej usługom socjalnym. W rzeczywistości ten rodzaj niezbędnych życiowych usług wypełnia specjalne zadania polegające na ochronie socjalnej i realizacji idei solidarności. Są one świadczone bezpośrednio przez społeczności lokalne i regionalne lub powierzone innym specyficznym podmiotom. Wchodzą zatem w zakres procesu definiowania przez państwa członkowskie celów polityki publicznej w dziedzinie opieki socjalnej. A priori należy zatem sformułować wobec nich wymóg efektywnej realizacji powierzonej im misji, zgodnie z art.16 oraz art. 86 ust. 2 traktatu.
1.4 Pragnie stwierdzić, że usługi socjalne użyteczności publicznej nie powinny być uznawane za usługi dodatkowe, ale wręcz przeciwnie, powinny umożliwiać wszystkim obywatelom szeroki dostęp do usług socjalnych dobrej jakości.
1.5 Przypomina, że usługi socjalne użyteczności publicznej mają na celu zapewnienie realizacji celów polityki socjalnej leżącej w kompetencjach państw członkowskich, takich jak ochrona socjalna, zaspokojenie podstawowych potrzeb socjalnych, szczególnie w zakresie opieki zdrowotnej, mieszkalnictwa, opieki nad starszymi ludźmi oraz osobami niepełnosprawnymi, edukacji, kształcenia i zatrudnienia, jak również są wyrazem solidarności wobec osób słabszych i wymagających opieki, które są zdane na usługi socjalne.
1.6 Przypomina, że usługi socjalne użyteczności publicznej przyczyniają się do praktycznej realizacji takich wartości jak prawa człowieka i poszanowanie godności ludzkiej, zgodnie z ich definicją zawartą w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej i mających swe źródło we wspólnych tradycjach konstytucyjnych państw członkowskich i ich zobowiązaniach podjętych na forum międzynarodowym, szczególnie zaś w Europejskiej karcie społecznej Rady Europy oraz Powszechnej deklaracji praw człowieka.
1.7 Uważa, że usługi socjalne użyteczności publicznej przyczyniają się do realizacji misji Wspólnoty określonych w art. 2 i 3 traktatu, szczególnie w zakresie wysokiego poziomu ochrony socjalnej, podwyższania jakości życia, dążenia do wysokiego poziomu ochrony zdrowia oraz wzmacniania spójności gospodarczej i społecznej.
1.8 Stwierdza, że w interesie Wspólnoty leży rozwój i modernizacja usług socjalnych użyteczności publicznej w stabilnych ramach gospodarczych i prawnych, zgodnie z przepisami ustanowionymi przez właściwe władze publiczne na szczeblu lokalnym i regionalnym.
1.9 Przyjmuje z zadowoleniem działania Komisji mające na celu określenie charakterystycznych cech usług socjalnych użyteczności publicznej, jak również sposobów modernizacji tychże usług w związku z koniecznością zaspokojenia potrzeb społecznych obecnie i w przyszłości, wynikających szczególnie ze starzenia się społeczeństwa, wymogu zapewnienia spójności i integracji społecznej na szczeblu lokalnym i regionalnym.
1.10 Zgadza się z analizą Komisji odnośnie do specyficznych cech tychże usług, w szczególności ze stwierdzeniem, że są one świadczone zgodnie z zasadą solidarności i mają zindywidualizowany charakter. Należy uwzględnić te ich specyficzne cechy przy określaniu warunków stosowania prawa wspólnotowego dotyczącego rynku wewnętrznego i konkurencji, mając na uwadze ich słaby wpływ na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową oraz fakt, że ich rozwój leży w interesie Wspólnoty.
1.11 Jest przekonany, że należy szukać rozwiązania problemu niepewności prawnej w zakresie warunków stosowania prawa wspólnotowego do sposobów świadczenia usług socjalnych użyteczności publicznej. Wskutek braku pewności prawnej w zakresie usług socjalnych użyteczności publicznej są one w nadmiernym stopniu poddawane ogólnym uregulowaniom w zakresie konkurencji i rynku wewnętrznego, co może być niecelowe z uwagi na misję nałożoną na nie przez władze lokalne i regionalne. Ten brak pewności prawnej został wykazany w momencie debaty nad ich ewentualnym włączeniem do wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie usług na rynku wewnętrznym i doprowadził do ich wykluczenia z zakresu stosowania dyrektywy.
1.12 Wyraża zadowolenie szczególnie z wezwania do przestrzegania zasady pomocniczości, która nadaje państwom członkowskim i społecznościom lokalnym wyłączne kompetencje do oceny zakresu funkcjonowania i zasad organizacji usług socjalnych użyteczności publicznej, jak również ich finansowania i uregulowania.
1.13 Uważa ponadto, że usługi socjalne użyteczności publicznej powinny być z zasady świadczone przez najbardziej odpowiedniego usługodawcę. Sam rynek nie może bowiem w sposób naturalny zapewnić, że usługi te będą spełniały stawiane im wymogi, takie jak uniwersalny charakter, ogólna dostępność, wysoka jakość, planowanie terytorialne, co pociąga za sobą konieczność ustrukturyzowanej interwencji sektora publicznego w zakresie podaży i taryfikacji, to znaczy władz lokalnych i regionalnych znajdujących się jak najbliżej obywateli.
1.14 Uważa, że żywotny charakter potrzeb, które te usługi zaspakajają (mieszkalnictwo, zdrowie, zatrudnienie), niesymetryczny dostęp do informacji ze strony usługodawcy i odbiorcy usług socjalnych użyteczności publicznej, słabsza pozycja większej części usługobiorców, to czynniki uzasadniające wymóg uregulowania podaży tych usług z zastosowaniem odstępstwa od "normalnych" relacji pomiędzy dostawcą a konsumentem.
1.15 Uważa, że nie chodzi o przeciwstawienie podstawowych swobód rynku wewnętrznego podstawowym prawom Unii Europejskiej lub wymogowi dobrego spełnienia misji użyteczności publicznej, ale wręcz przeciwnie - chodzi o pogodzenie tych dwóch aspektów za pomocą ram wspólnotowych dostosowanych do specyfiki tych usług, do szczególnej misji powierzonej w ich zakresie podmiotom publicznym i prywatnym, uwzględniając słaby wpływ tych usług o zasięgu lokalnym na wewnątrzwspólnotową wymianę handlową. Ten rodzaj podejścia, oparty na chęci pogodzenia wspomnianych aspektów, powinien mieć zastosowanie tak z perspektywy rynku wewnętrznego, jak i polityki zewnętrznej Unii Europejskiej, szczególnie w odniesieniu do sektora usług w zakresie ochrony zdrowia i opieki społecznej Układu ogólnego w sprawie handlu usługami (GATS).
1.16 Wychodzi z założenia, że uregulowanie świadczenia usług socjalnych użyteczności publicznej w dalszym ciągu powinno pozostać w wyłącznej kompetencji państw członkowskich i ich właściwych organów publicznych. Zdaniem Komitetu należy wyjaśnić warunki stosowania prawa wspólnotowego do konkretnych sposobów świadczenia tych usług, w szczególności w odniesieniu do następujących kwestii:
– warunków wyboru usługodawców, z uwzględnieniem charakter usług użyteczności publicznej, jak również zapewniających z góry zgodność pomocy uzyskanej w formie rekompensaty;
– przyznawania specjalnych i wyłącznych praw, w szczególności organizacjom dobroczynnym i niedochodowym;
– jasnego i przejrzystego opracowania systemu zezwoleń pozwalającego na uregulowanie sytuacji usługodawców zewnętrznych w celu skorygowania asymetrii w dostępie do informacji pomiędzy usługodawcą a usługobiorcą;
– solidarnego finansowania tych usług, według zgodnych z postanowieniami traktatu systemów finansowania i pomocy publicznej dla usługodawców, przyznawanych przez władze publiczne w celu zapewnienia na podlegającym im terenie stabilności podaży usług socjalnych i zdrowotnych oraz warunków sprzyjających tworzeniu oferty nowych usług wraz z pojawieniem się nowych potrzeb.
W tym kontekście Komitet Regionów pragnie przypomnieć, że stosowanie przepisów ustanowionych w Traktacie nie może utrudniać realizacji zadań w zakresie świadczenia usług socjalnych użyteczności publicznej.
1.17 Podkreśla, że wdrażając zasady i sposoby zarządzania usługami socjalnymi użyteczności publicznej, państwa członkowskie i społeczności lokalne powinny przestrzegać ogólnych postanowień Traktatu WE, między innymi zasad równouprawnienia, swobodnego przepływu, wolnej konkurencji i przejrzystości.
1.18 Zauważa jednak, że przestrzeganie zasady pomocniczości nie powinno utrudniać Wspólnocie Europejskiej wypełniania zobowiązań, jakie dzieli z państwami członkowskimi, a mianowicie dbałości o właściwe funkcjonowanie usług socjalnych użyteczności publicznej, zgodnie z art.16 traktatu.
1.19 Zastanawia się nad celowością nieuwzględnienia w komunikacie sfery usług zdrowotnych, przyjmując jednocześnie do wiadomości zamiar Komisji zajęcia się tym tematem poprzez odrębną inicjatywę. Już teraz postuluje się przedstawienie w przyszłości definicji usług socjalnych i zdrowotnych, która wprowadziłaby jasne rozróżnienie obu tych pojęć.
1.20 Żałuje, że Komisja zadowoliła się ustaleniem listy "charakterystycznych cech" usług socjalnych użyteczności publicznej, a nie wykorzystała tej okazji od ściślejszego zdefiniowania tego pojęcia, szczególnie w odniesieniu do opcji politycznych leżących u podstaw definicji tych usług w poszczególnych państwach członkowskich.
1.21 Ocenia w każdym razie, że ta lista cech charakterystycznych nie może zostać uznana za wyczerpującą czy ograniczoną ze względu na swobodę przyznaną państwom członkowskim i ich władzom lokalnym w definiowaniu i organizacji usług socjalnych użyteczności publicznej.
1.22 Zgadza się ze stwierdzeniem Komisji, że istnieje ogólna potrzeba modernizacji i podniesienia jakości usług socjalnych użyteczności publicznej, czego wyrazem jest ciągła tendencja do decentralizacji tych usług i przenoszenia ich na szczebel regionalny lub lokalny. Szczególnie ze względu na jakość należy w przyszłości zadbać o to, by podmioty świadczące usługi socjalne podlegały standardom jakości i uwarunkowaniom prawnym tego państwa członkowskiego, w którym jest świadczona dana usługa.
1.23 Podziela troskę Komisji o monitorowanie stanu usług socjalnych użyteczności publicznej w UE i wyraża swoje zainteresowanie uczestnictwem w tym procesie.
1.24 Wyraża zadowolenie z faktu, że zważywszy na wymiar lokalny tego celu(8), Komisja połączyła kwestię usług socjalnych użyteczności publicznej z analizą krajowych planów działania na rzecz integracji społecznej, niemniej oczekuje od Komisji wyraźniej sformułowanego stanowiska w odniesieniu do metody otwartej koordynacji, którą zamierza zastosować głównie do wspomnianego monitorowania, poprzez wskazanie między innymi swoich oczekiwań wobec różnych stron uczestniczących w tym procesie.
1.25 Popiera zobowiązanie podjęte przez Komisję, która zamierza rozważyć potrzebę i prawne możliwości złożenia wniosku legislacyjnego w dziedzinie usług socjalnych użyteczności publicznej, co jest zgodne z szerszym stanowiskiem przyjętym przez Komitet Regionów na rzecz wniosku dotyczącego ustanowienia przepisów ramowych umożliwiających zdefiniowane pewnych wspólnych zasad dla całości usług użyteczności publicznej(9), a także oświadcza, że te dwie inicjatywy powinny być spójne i wzajemnie się uzupełniać.
2. Zalecenia Komitetu Regionów
Komitet Regionów
2.1 Wzywa Komisję do sprecyzowania jak najszybciej charakteru wniosków legislacyjnych dotyczących usług socjalnych użyteczności publicznej i do rozpoczęcia procedury monitorowania i dialogu wraz ze sprawozdaniami sporządzanymi co dwa lata, zgodnie ze złożoną propozycją.
2.2 Wzywa Komisję do podjęcia kroków zmierzających do wypełnienia podjętego zobowiązania polegającego na rozważeniu potrzeby i możliwości prawnych złożenia wniosku legislacyjnego dotyczącego usług socjalnych użyteczności publicznej po zakończeniu procesu konsultacyjnego.
2.3 Zachęca ponownie Komisję(10) do złożenia wniosku dotyczącego uregulowania prawnego umożliwiającego zdefiniowane pewnych wspólnych pozytywnych zasad dla wszystkich usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, jako inicjatywy zbiorczej wobec innych uzupełniających wniosków legislacyjnych, szczególnie w sprawie usług socjalnych użyteczności publicznej, uwzględniając ich specyfikę, w celu zapewnienia większego bezpieczeństwa prawnego dla społeczności lokalnych i regionalnych i dla usługodawców.
2.4 Wzywa Komisję do dokonania dokładniejszej i staranniejszej klasyfikacji (kategorie) oraz definicji (pojęcia) usług socjalnych użyteczności publicznej z uwzględnieniem wymogów użyteczności publicznej określonych przez państwa członkowskie, jako pełnoprawnych elementów definicji tychże usług.
2.5 Z tego względu wzywa Komisję, aby nie zamykała listy różnych koncepcji, zadań i cech usług socjalnych użyteczności publicznej, z pełnym poszanowaniem zasad pomocniczości i swobody państw członkowskich w definiowaniu zasad, zadań oraz sposobów finansowania i organizacji tychże usług.
2.6 Proponuje Komisji włączenie Komitetu Regionów do procesu ciągłego monitorowania i oceny usług socjalnych użyteczności publicznej (szczególnie pod względem przestrzegania prawa dostępu dla wszystkich, stabilności finansowania oferowanych usług i zapewnienia wyników zgodnych z wyznaczonymi celami).
2.7 Popiera zobowiązanie Komisji do przedstawienia do połowy 2007 r. pierwszego dwuletniego sprawozdania na temat usług socjalnych użyteczności publicznej w formie wyników badań nad funkcjonowaniem sektora, jego znaczenia społecznogospodarczego oraz konsekwencji stosowania prawa wspólnotowego.
2.8 Wzywa na koniec do zachowania spójności pomiędzy wytycznymi komunikatu a polityką zewnętrzną Unii Europejską w odniesieniu do sektora "usług w zakresie ochrony zdrowia i opieki społecznej" w ramach negocjacji dotyczących światowego handlu usługami (GATS).
Bruksela, 6 grudnia 2006 r.
|
Przewodniczący |
|
Komitetu Regionów |
|
Michel DELEBARRE |
______
(1) DzU C 73 z 23.3.2004.
(2) DzU C 19 z 22.1.2002.
(3) DzU C 43 z 18.2.2005.
(4) DzU C 43 z 18.2.2005.
(5) DzU C 71 z 22.3.2005.
(6) DzU C 164 z 5.7.2005.
(7) Projekt sprawozdania Parlamentu Europejskiego z 13.7.2006 na temat przyszłego europejskiego modelu socjalnego, punkty 23 i 24.
(8) Opinia Komitetu Regionów nr ECOS-027 z 22.2.2004 r. w sprawie wspólnego raportu na temat integracji społecznej podsumowującego wyniki oceny krajowych planów działania w tej dziedzinie, szczególnie punkty 2.5 i 2.6.
(9) Opinia Komitetu Regionów nr ECOS/040 z 23.2.2005 w sprawie białej księgi Komisji na temat usług użyteczności publicznej, szczególnie punkt 1.18.
(10) Opinia Komitetu Regionów nr ECOS/040 z 23.2.2005 w sprawie białej księgi Komisji na temat usług użyteczności publicznej, szczególnie punkt 1.18.
