Opinia w sprawie projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego zasady uczestnictwa przedsiębiorstw, ośrodków badawczych i uczelni wyższych w działaniach prowadzonych w ramach siódmego programu ramowego oraz zasady upowszechniania wyników badań (2007-2013).

OPINIA NR 1/2006

w sprawie projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego zasady uczestnictwa przedsiębiorstw, ośrodków badawczych i uczelni wyższych w działaniach prowadzonych w ramach siódmego programu ramowego oraz zasady upowszechniania wyników badań (2007-2013)

(predstanwiona na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi traktatu WE)

(2006/C 203/01)

(Dz.U.UE C z dnia 25 sierpnia 2006 r.)

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY,

uwzględniając Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, w szczególności jego art. 248 ust. 4 i art. 279,

uwzględniając Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, w szczególności jego art. 160C ust. 4 i art. 183,

uwzględniając rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich⁽¹⁾, w szczególności jego art. 183,

uwzględniając rozporządzenie Komisji (WE, Euratom) nr 1261/2005 z dnia 20 lipca 2005 r.⁽²⁾. zmieniające rozporządzenie (WC, Euratom) nr 2342/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002⁽³⁾,

uwzględniając wspólnotowe zasady ramowe dotyczące pomocy państwa na badania i rozwój⁽⁴⁾ oraz art. 8 Porozumienia Światowej Organizacji Handlu (WTO) w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych⁽⁵⁾,

uwzględniając przedstawiony przez Komisję projekt rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego zasady uczestnictwa przedsiębiorstw, ośrodków badawczych i uczelni wyższych w działaniach prowadzonych w ramach siódmego programu ramowego oraz zasady upowszechniania wyników badań (2007-2013)⁽⁶⁾, zwany dalej "zasadami uczestnictwa",

uwzględniając wniosek Komisji o wydanie opinii na temat tego projektu wymieniony w umocowaniach "zasad uczestnictwa",

uwzględniając wniosek Parlamentu Europejskiego o wydanie opinii na temat tego projektu, który został przedłożony Trybunałowi Obrachunkowemu dnia 2 marca 2006 r.,

a także mając na uwadze, co następuje:

na mocy art. 163 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską Wspólnota ma na celu wzmacnianie bazy naukowej i technologicznej przemysłu Wspólnoty i sprzyjanie zwiększaniu jego międzynarodowej konkurencyjności, przy jednoczesnym promowaniu działalności badawczej uznanej za niezbędną na mocy Traktatu;

na mocy art. 164 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską Wspólnota prowadzi następujące działania, będące uzupełnieniem działań podejmowanych w państwach członkowskich:

a) wykonywanie programów badań, rozwoju technologicznego i demonstracji poprzez promowanie współpracy z przedsiębiorstwami, ośrodkami badawczymi i uczelniami wyższymi oraz między nimi;

b) promowanie współpracy w dziedzinie wspólnotowych badań, rozwoju technologicznego i demonstracji z krajami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi;

c) upowszechnianie i optymalizacja wyników działań w dziedzinie wspólnotowych badań, rozwoju technologicznego i demonstracji;

d) pobudzanie kształcenia i mobilności naukowców we Wspólnocie;

na mocy art. 167 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, do celów realizacji wieloletniego programu ramowego Rada określa zasady uczestnictwa przedsiębiorstw, ośrodków badawczych i wyższych uczelni oraz ustanawia zasady dotyczące upowszechniania wyników badań;

artykuł 274 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską nakłada na Komisję obowiązek wykonania budżetu zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami;

w obszarze programów szczegółowych określonych w art. 164 lit. a) i art. 166 ust. 3 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską budżet może być wykonany w ramach bezpośredniego i pośredniego scentralizowanego zarządzania przez Komisję, zgodnie z art. 53 ust. 2 rozporządzenia finansowego dotyczącego budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich oraz z art. 36 i 37 jego zasad wykonawczych;

w swojej opinii nr 2/2004⁽⁷⁾ Trybunał określił zasady zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej, na podstawie których kontrole wewnętrzne powinny być są opracowane w sposób dający racjonalną pewność, że dochody są pozyskiwane, a wydatki realizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami i zarządzane zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami;

w swoim sprawozdaniu specjalnym nr 1/2004⁽⁸⁾ Trybunał zawarł wniosek, że zasady ustalania wkładu finansowego Wspólnoty w programy ramowe RTD powinny zostać gruntownie przeanalizowane, aby uniknąć nadmiernej złożoności nadchodzącego siódmego programu ramowego, a także aby nie stanąć na drodze skutecznej i odpowiedniej kontroli wydatków,

PRZYJMUJE NASTĘPUJĄCĄ OPINIĘ:

WSTĘP

Główne cechy projektu Komisji dotyczącego "zasad uczestnictwa"

1. Podstawy prawne siódmego programu ramowego są następujące:

– decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady dotycząca siódmego programu ramowego Wspólnoty Europejskiej w dziedzinie badań, rozwoju technologicznego i demonstracji oraz decyzja Rady dotycząca siódmego programu ramowego Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Euratom) w dziedzinie badań jądrowych i działań szkoleniowych (2007-2011) - budowanie Europy opartej na wiedzy⁽⁹⁾, zwana dalej "decyzją",

– szereg decyzji Rady dotyczących programów szczegółowych⁽¹⁰⁾, tj. "Współpraca" (wspólne badania⁽¹¹⁾, wspólne inicjatywy technologiczne i wspólne platformy technologiczne, a także współpraca między programami krajowymi), "Pomysły", "Ludzie" i "Możliwości", w dziedzinie działań Wspólnego Centrum Badawczego oraz w dziedzinie badań jądrowych i działań szkoleniowych na mocy Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom),

– rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające zasady uczestnictwa przedsiębiorstw, ośrodków badawczych i uczelni wyższych w działaniach prowadzonych w ramach siódmego programu ramowego oraz zasady upowszechniania wyników badań, zwane dalej "zasadami uczestnictwa", oraz rozporządzenie Rady dotyczące takich działań na mocy Traktatu Euratom.

2. Wniosek Komisji dotyczący "zasad uczestnictwa" zasadniczo utrzymuje ramy ustanowione w poprzednich programach ramowych dotyczących badań i rozwoju technologicznego (RTD), z wyjątkiem:

– pewnych aspektów związanych z powołaniem Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych (ERC) przydzielającej środki wspólnotowe na działania w zakresie badań pionierskich inspirowanych przez naukowców (patrz: preambuła motyw 4a, art. 1 ust. 6 oraz art. 9. Patrz również: załącznik III część a) sekcja 4 "Projekty indywidualne"),

– przyznawania grantów Europejskiemu Bankowi Inwestycyjnemu (EIB) na pokrycie "mechanizmu finansowego opartego na podziale ryzyka", co powinno mieć pozytywny wpływ na zapewnienie i przydział kapitału przeznaczonego na finansowanie udzielanych przez EIB pożyczek i gwarancji dla przedsięwzięć RTD (patrz: preambuła motyw 23 oraz art. 53. Patrz również: część b) załącznika III do decyzji).

3. Poza tym celem projektu Komisji jest uproszczenie systemów zarządzania i kontroli finansów, w szczególności poprzez:

– wykorzystanie stawek ryczałtowych, jednolitych stawek oraz skal kosztów jednostkowych w celu uproszczenia zwrotu kosztów kwalifikowanych (patrz: art. 30),

– wprowadzenie jednolitego systemu kosztów, łącznie z podniesieniem dopuszczalnych poziomów wsparcia finansowego (patrz: art. 33),

– utworzenie "funduszu gwarancyjnego" w celu zabezpieczenia ryzyka finansowego prowadzonych działań pośrednich w dziedzinie RTD (patrz: art. 38).

4. W uzasadnieniu "zasad uczestnictwa" Komisja proponuje szereg dodatkowych działań, takich jak wprowadzenie zdalnej oceny, elektroniczne składanie wniosków, a także stworzenie jednolitego systemu rejestracji oraz punktów kontaktowych przy Komisji i Krajowych Punktach Kontaktowych (KPK), mających przyczynić się do skuteczniejszego zarządzania siódmym programem ramowym. Jednakże w projekcie Komisji działania te nie są wyszczególnione. Niewskazanie ich w podstawie prawnej powoduje, że ich wdrożenie nie jest pewne [patrz: proponowane przez Trybunał zmiany do art. 15 ust. 1b, art. 16 ust. 3a oraz art. 17 lit. a)].

Opinia Trybunału

5. W swojej opinii Trybunał zwraca szczególną uwagę na konsekwencje wynikające z proponowanych przez Komisję działań dotyczących należytego zarządzania finansami w działaniach pośrednich siódmego programu ramowego (od 2007 do 2013 r.). Trybunał bierze również pod uwagę poprzednie rezolucje Parlamentu Europejskiego i Rady, w szczególności w kontekście procedury udzielenia absolutorium za rok obrachunkowy 2003⁽¹²⁾ oraz z wykonania budżetu ogólnego za 2006 r⁽¹³⁾.. Uwagi Trybunału ujęte w niniejszej opinii nawiązują również, w pewnych przypadkach, do przedstawionej przez Komisję decyzji w sprawie siódmego programu ramowego, a w szczególności jej załącznika III definiującego różne systemy finansowania (patrz: preambuła motyw 1).

6. Podczas gdy projekt dotyczący "zasad uczestnictwa" został przyjęty przez Komisję w grudniu 2005 r., bieżąca seria zmian do rozporządzenia finansowego i jego zasad wykonawczych, które wejdą w życie w 2007 r., została przyjęta jedynie w części przez Radę (patrz: preambuła motyw 2). W związku z powyższym oraz z uwagami zapisanymi w opinii nr 10/2005⁽¹⁴⁾, Trybunał uznaje że ustalenie, czy to rozporządzenie sektorowe będzie zgodne z ogólnymi zasadami i szczegółowymi przepisami zmienionego rozporządzenia finansowego, jest niemożliwe.

7. Analogicznie, uwagi i wnioski Trybunału zapisane we wspomnianej opinii powinny mieć zastosowanie do przedstawionego przez Komisję projektu rozporządzenia Rady ustanawiającego zasady uczestnictwa przedsiębiorstw, ośrodków badawczych i uczelni wyższych w działaniach prowadzonych w ramach siódmego programu ramowego (2007-2011) Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Euratom) oraz zasady upowszechniania wyników badań⁽¹⁵⁾.

8. Szczegółowe sugestie dotyczące wprowadzenia zmian w projekcie Komisji w związku z niniejszą opinią są zamieszczone w załączniku.

UWAGI OGÓLNE

Stracona szansa na wprowadzenie radykalnych zmian

9. Programy ramowe Unii Europejskiej w dziedzinie RTD są największymi na świecie, pod względem finansowania i uczestnictwa, wielonarodowymi programami badawczymi. Pokrywają one znaczącą część finansowania projektów badawczych ze środków publicznych zarówno w państwach członkowskich, jak i w krajach stowarzyszonych. Dla wielu publicznych podmiotów badawczych, takich jak wyższe uczelnie, są one często jednym z głównych źródeł finansowania przez strony trzecie.

10. Kilka tysięcy podmiotów prawnych uczestniczy w każdym programie ramowym w dziedzinie RTD, wykorzystując znaczną różnorodność rodzajów działań pośrednich. Większość z nich to działania wielopartnerskie prowadzone przez konsorcjum kilku uczestników. Do każdego działania pośredniego Komisja zawiera kontrakty lub umowy o grant z każdym z uczestników, przy czym w większości umów przyznaje ona jedynie dość niski wkład finansowy z budżetu Wspólnoty. Jak ujawniły kontrole Trybunału, konsekwencją dużej różnorodności działań oraz znacznej liczby pojedynczych grantów jest wysoki koszt transakcji na każde wydatkowane euro⁽¹⁶⁾.

11. Ponadto uczestnicy sygnalizowali Trybunałowi, że uważają zarządzanie pod względem administracyjnym grantami wspólnotowymi za zbyt uciążliwe, w szczególności z powodu braku odpowiednich wytycznych ze strony Komisji. Przygotowanie wniosków i łączenie uczestników w konsorcjum jest kosztowne i czasochłonne, w szczególności z uwagi na niski średni procent powodzenia. Uczestnicy skarżą się także na zbyt długotrwałe prodecedury przyznawania grantów przez Komisję oraz że wykorzystanie finansowania wspólnotowego nie jest wystarczająco elastyczne, aby uwzględnić szybko zachodzące zmiany w nauce. W wyniku tego najbardziej innowacyjne projekty naukowe często nie są zgłaszane do europejskich programów ramowych w dziedzinie RTD.

12. Choć pewien poziom złożoności jest nieunikniony, Trybunał uważa, że Komisja, przedstawiając ten projekt, straciła szansę na wprowadzenie radykalnych zmian w administracyjnych i finansowych zasadach siódmego programu ramowego. Trybunał uważa, że poniższe ogólne zasady powinny być wskazówką dla ustawodawcy przy przyjmowaniu podstawy prawnej siódmego programu ramowego:

– wiedza naukowa i kompetencje poszczególnych naukowców są motorem badań. Jak większość beneficjentów środków publicznych, naukowcy wolą finansowanie najmniej obciążone biurokracją. Uważają oni, iż jedynie bardziej elastyczne przyznawanie grantów pozwoli im na prowadzenie rzeczywiście obiecujących badań, i w takich przypadkach istnieje szansa, że będą się czuli w większym stopniu za nie odpowiedzialni, co jest niezbędne do osiągnięcia sukcesu. Aby zapewnić niezbędny udział środowiska badawczego, siódmy program ramowy powinien dążyć do bardziej elastycznego wykorzystania grantów Wspólnoty przez konsorcja realizujące działania pośrednie,

– mając to na uwadze, konsorcjom trzeba zapewnić odpowiednie środki, tak aby mogły one w szybki sposób reagować na zewnętrzne i wewnętrzne zmiany w trakcie realizacji projektu. Oznacza to, że należy wzmocnić uprawnienia decyzyjne koordynatora. Powinien on ponosić odpowiedzialność za kwestie naukowe i finansowe. W związku z tym powinien móc podejmować decyzje dotyczące nie tylko programu naukowego, ale również podziału zasobów finansowych zgodnie z zasadami uprzednio uzgodnionymi przez wszystkich członków konsorcjum. Jednocześnie koordynator musi zapewnić Komisję, że w całym procesie realizacji projektu utrzymany zostanie naukowy zakres oraz wymagany prawem europejski charakter działań. W praktyce powinno to oznaczać, że uczestnik może zostać zastąpiony jedynie przez podmiot posiadający jednakowe zdolności badawcze i pozycję naukową,

– zwiększona elastyczność musi być zrównoważona większą odpowiedzialnością naukową i finansową wobec Komisji, zarówno w przypadku trwających działań pośrednich, jak i po ich zakończeniu. Jednakże nie powinno to oznaczać nadmiernego obowiązku sprawozdawczego w stosunku do Komisji, ale powinno być to oparte na mechanizmie oceny partnerskiej (ang. peer review), ewentualnie w formie przesłuchania. Na podstawie wyników takich kontroli Komisja powinna mieć możliwość przerwania niezadowalających działań pośrednich, aby nie dopuścić do marnotrawienia publicznych pieniędzy.

Zdaniem Trybunału "zasady uczestnictwa" powinny odzwierciedlać założenie, że naukowcom uczestniczącym w europejskich programach ramowych RTD można powierzyć zadanie najlepszego wykorzystania publicznych pieniędzy w granicach określonych w podstawie prawnej, aby umożliwić Komisji przeprowadzenie skutecznej i odpowiedniej kontroli. Jednakże przeprowadzając te kontrole, należy mieć na uwadze, iż ryzyko fiaska jest nieodłącznym elementem wszystkich przedsięwzięć badawczych.

Kluczowe propozycje służące dalszemu uproszczeniu i uelastycznieniu zasad uczestnictwa

13. Zgodnie z powyższym oraz w ślad za zaleceniami Trybunału formułowanymi przy różnych wcześniejszych okazjach, niniejsza opinia wskazuje na szereg obszarów, w których projekt Komisji może nie doprowadzić do wymaganego uproszczenia i uelastycznienia zasad uczestnictwa w siódmym programie ramowym. Następujące obszary zostały uznane za najważniejsze:

– scentralizowana weryfikacja ex ante podmiotów prawnych (patrz: pkt 34-36),

– zobligowanie służb Komisji do korzystania ze wspólnych baz danych oraz elektronicznej formy wymiany informacji (patrz: pkt 41-42),

– stosowanie bardziej elastycznej struktury zarządzania działaniami pośrednimi, polegającej na podpisaniu przez Komisję umowy o grant z koordynatorem działającym w imieniu pozostałych uczestników, bądź przyznaniu decyzją Komisji dotacji bez podpisywania umowy prawa prywatnego (patrz: pkt 45-55),

– wykorzystanie kontroli (bądź przesłuchań), prowadzonych najlepiej przez innych naukowców, jako środka monitorowania działań pośrednich (patrz: pkt 56),

– wprowadzenie jednolitego systemu zwrotu kosztów umożliwiającego uczestnikom określenie w przejrzysty, wszechstronny i łatwy administracyjnie sposób wkładu finansowego Wspólnoty (patrz: pkt 63-70), oraz - zachęcanie do wykorzystania i upowszechniania wyników działań pośrednich oraz przeniesienia prawa własności (patrz: pkt 82-84).

UWAGI SZCZEGÓŁOWE

Zgodność z porozumieniami międzyinstytucjonalnymi w sprawie sporządzania aktów prawnych

14. Można by udoskonalić czytelność niniejszego rozporządzenia, gdyby wszystkie istotne definicje były zebrane w art. 2 zatytułowanym "Definicje"⁽¹⁷⁾. Aby nie doprowadzić do zamieszania i rozpowszechniania różnych definicji, należy zmienić sposób sformułowania definicji w stosunku do poprzednich programów ramowych RTD, o ile rzeczywiście jest planowana zmiana w istocie definicji.

Obowiązek Komisji monitorowania zgodności z zasadami pomocy państwa w dziedzinie badań i rozwoju

15. Zgodnie z art. 87 i 88 Traktatu Komisja jest odpowiedzialna za stałe badanie wszystkich systemów pomocy istniejących w państwach członkowskich, ponieważ pomoc państwa jest zasadniczo zabroniona (patrz: preambuła motyw 3). W odniesieniu do pułapów pomocy ustanowionych w pkt 5.12 "Wspólnotowe zasady ramowe dotyczące pomocy państwa na badania i rozwój" stanowią, że: "W przypadku gdy łączy się finansowanie przez Wspólnotę i pomoc państwa, całkowite oficjalne wsparcie nie może przekraczać 75 % na badania przemysłowe i 50 % na przedkonkurencyjne działania rozwojowe" (patrz również: pkt 72 i 73).

16. Program szczegółowy "Możliwości" wyraźnie zapewnia finansowanie publicznych i prywatnych "infrastruktur badawczych" w ramach siódmego programu ramowego. Ponadto załącznik III do decyzji stanowi, że takie infrastruktury będą finansowane ze środków z programu ramowego RTD i innych unijnych (w szczególności funduszy strukturalnych) lub krajowych instrumentów finansowych⁽¹⁸⁾. Jak stwierdzono na podstawie kontroli Trybunału, istniejące mechanizmy Komisji służące monitorowaniu ogólnego poziomu pomocy państwa na badania i rozwój nie są wystarczające, aby zapewnić zgodność działań współfinansowanych w ramach siódmego programu ramowego z progami określonymi we "Wspólnotowych zasadach ramowych dotyczących pomocy państwa na badania i rozwój". Ponadto, jak określono we wcześniejszej opinii Trybunału na temat działań strukturalnych⁽¹⁹⁾, Komisja nie posiada już szczegółowych informacji dotyczących realizacji tych działań, w ramach wspólnego zarządzania, za które odpowiedzialne są władze krajowe lub regionalne, np. w przypadku finansowania projektów badawczych, wsparcia transferu innowacji i technologii lub infrastruktur badawczych. Jak już Trybunał wcześniej wskazał w swojej opinii dotyczącej rozporządzenia finansowego⁽²⁰⁾, Komisja powinna zwracać szczególną uwagę na istniejące potencjalne ryzyko kumulowania się różnych dotacji z budżetu Wspólnoty dla tego samego działania. Dlatego Trybunał zaleca, aby Komisja stworzyła odpowiednie narzędzia monitorujące w celu zapewnienia zgodności z zasadami pomocy państwa w przypadkach finansowania działań badawczych z wielu źródeł.

Za-stosowanie "zasad uczestnictwa" w działaniach finansowanych w ramach Europejskiej Rady ds. Badań Naukowych (ERC)

17. Zgodnie z wnioskiem Komisji Europejska Rada ds. Badań Naukowych będzie działała jako organ doradczy, wspierany przez agencję wykonawczą udostępniającą strukturę administracyjną, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 58/2003 z dnia 19 grudnia 2002 r.⁽²¹⁾. Trybunał zgadza się z Komisją, że "zasady uczestnictwa" powinny mieć zastosowanie do działań finansowanych w ramach ERC⁽²²⁾, aby zapewnienić, że do wszystkich rodzajów finansowania wspólnotowego w przypadku różnych systemów ustanowionych w załączniku III część a) do decyzji mają zastosowanie takie same zasady. Trybunał uważa również, że proponowana struktura pozwoli uzyskać dostateczny stopień pewności, że zostanie zagwarantowana niezależność naukowa ERC i że jej struktura w zakresie zarządzania może zostać dostatecznie szybko uzgodniona i wdrożona⁽²³⁾. Jednakże Trybunał zaleca, aby zasady stosowania "zasad uczestnictwa" były jasno określone w podstawie prawnej (patrz: preambuła motyw 4 lit. a) oraz art. 1).

Podział między kontrolą wewnętrzną a zewnętrzną

18. Uprawnienia Trybunału jako zewnętrznego kontrolera Unii Europejskiej pochodzą bezpośrednio z art. 248 ust. 2 Traktatu. Jako zewnętrzny kontroler Komisji, Trybunał nie może być postrzegany jako element należący do kontroli wewnętrznej. Dlatego w "zasadach uczestnictwa" różne mechanizmy kontroli wewnętrznej i kontroli zewnętrznej powinny być wyraźnie rozdzielone⁽²⁴⁾ (patrz: preambuła motyw 16).

19. Ponadto Trybunał zaleca wprowadzenie odniesień do rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich⁽²⁵⁾, do rozporządzenia (WE, Euratom) nr 2185/1996⁽²⁶⁾ w sprawie kontroli na miejscu oraz inspekcji przeprowadzanych przez Komisję oraz do rozporządzenia (WE) nr 1073/1999⁽²⁷⁾, a także do rozporządzenia (Euratom) nr 1074/1999⁽²⁸⁾ dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). Należy zauważyć, że rozporządzenia te mają zastosowanie tylko do Komisji [patrz: preambuła motywy 15, 16 i art. 19 ust. 8 lit. a)].

Rozdział I: Przepisy wstępne (art. 1-3)

Konieczność wyjaśnienia definicji "działania pośredniego"

20. Zgodnie z motywem 38 preambuły przepisów wykonawczych do rozporządzenia finansowego należy określić rodzaje działań bezpośrednich i pośrednich, które mogą być finansowane przez Wspólnotę. Jednakże, zdaniem Trybunału, definicja "działania pośredniego" podana w art. 1 nie jest całkiem precyzyjna, ponieważ tym rozporządzeniem objęte są nie tylko systemy finansowania określone w części a) załącznika III do decyzji. W odniesieniu do systemów finansowania ustanowionych w części b) załącznika III Komisja proponuje jednak, aby tym rozporządzeniem były objęte jedynie granty dla EIB.

21. W przeszłości Trybunał wskazał na ryzyko obejścia zwykłych procedur zamówień publicznych w działaniach pośrednich RTD. To z kolei może także utrudnić weryfikację przestrzegania przez Komisję limitów wydatków administracyjnych dla każdego programu⁽²⁹⁾. Dlatego Trybunał zaleca wyjaśnienie w art. 2 definicji "działania pośredniego", wskazując różne formy, jakie może przyjmować działanie pośrednie zgodnie z rozporządzeniem finansowym, tj. granty, stypendia i nagrody, honoraria oraz członkostwo w organizacjach, a także zamówienia publiczne⁽³⁰⁾ (patrz: art. 1, art. 2 ust. 12, art. 13 ust. 1, art. 14 oraz art. 53). Podobnie załącznik III do decyzji powinien zostać odpowiednio zmieniony⁽³¹⁾ (patrz również: pkt 27). W przeciwnym razie podstawa prawna może stwarzać niejednoznaczną sytuację, w której przepisy stosują się do różnych form działań pośrednich, w szczególności w odniesieniu do zamówień publicznych.

Rozdział II: Uczestnictwo (art. 4-38)

Sekcja 1: Minimalne wymogi (art. 4-12)

Należy wyjaśnić minimalne wymogi uczestnictwa

22. Zdaniem Trybunału duża liczba uczestników w konsorcjach pociąga za sobą często niepotrzebną biurokrację i nadmierne obciążenie administracyjne. Jest to widoczne szczególnie w przypadku koordynatorów "zintegrowanych projektów" i "sieci doskonałości"⁽³²⁾. Dlatego zaleca się, aby z "zasad uczestnictwa" jasno wynikało, że zasada sprawnej realizacji powinna być kluczowym aspektem, w szczególności w tych przypadkach, w których liczba i rodzaje uczestników przekraczają minimalne wymogi prawne (patrz: preambuła motyw 9).

23. Propozycja Komisji dotycząca minimalnych wymogów prawnych odnośnie do liczby niezależnych podmiotów uczestniczących w działaniach pośrednich i ich siedziby jest - lub mogłaby być - interpretowana jako niezwykle restrykcyjna. Trybunał zaleca, aby warunki te były określone bardziej precyzyjnie (patrz: art. 5 i 7).

24. Ponadto Komisja powinna wyjaśnić w art. 10 warunki, jakie powinni spełniać jedyni uczestnicy działań pośrednich. W szczególności należy wskazać, czy przepisy te stosują się tylko do Europejskich Ugrupowań Interesów Gospodarczych (EUIG) i międzynarodowych organizacji o znaczeniu europejskim, czy obejmują także inne rodzaje podmiotów prawnych.

Brak przepisów gwarantujących możliwość przenoszenia finansowania ERC

25. Zgodnie z projektem Komisji umowy o grant zasadniczo będą podpisywane z podmiotami prawnymi, a nie z poszczególnymi naukowcami. W odróżnieniu od pozostałych części siódmego programu ramowego, granty na badania pionierskie inspirowane przez naukowców w ramach ERC są przyznawane w celu finansowania przedsięwzięć badawczych konkretnych naukowców lub zespołu naukowców. Pojawia się wówczas trudność, aby wraz z przeniesieniem się naukowca do innej organizacji badawczej zapewnić możliwość przeniesienia grantu na badanie pionierskie inspirowane przez naukowców do nowej organizacji (patrz: art. 9 ust. 2).

26. Zdaniem Trybunału mogłoby to zostać poruszone w umowie o grant podpisanej przez Komisję i podmiot prawny zatrudniający naukowca(-ów) lub w decyzji Komisji o przyznaniu grantu. Dokumenty te powinny zawierać zapis wyszczególniający, że przyznanie grantu jest zależne od konkretnego naukowca zatrudnionego w danym podmiocie prawnym oraz że, jeśli ten konkretny naukowiec przeniesie się do innej organizacji mającej siedzibę w państwie członkowskim lub kraju stowarzyszonym, grant zostanie także przeniesiony na życzenie naukowca, po pozytywnej weryfikacji i certyfikacji zdolności operacyjnej i finansowej nowego uczestnika przez Komisję (patrz: pkt 34-36).

Sekcja 2: Procedury (art. 13-28)

Brak jasności zasad mających zastosowanie do finansowania wspólnotowego o innej formie niż granty przyznane na podstawie zaproszenia do składania wniosków

27. W projekcie Komisji załącznik III do decyzji określa wyjątki w zakresie wykorzystania grantów zgodnie z art. 160 rozporządzenia finansowego (art. 229 ust. 3 przepisów wykonawczych). Wyjątki te dotyczą wszystkich rodzajów finansowania wspólnotowego w innej formie niż granty, łącznie z grantami przyznanymi na podstawie zaproszenia do składania wniosków, a zwłaszcza:

– zamówień publicznych na towary lub usługi określone umownie i wybrane w drodze postępowania przetargowego,

– stypendiów naukowych, badawczych i szkoleniowych oraz nagród w konkursach⁽³³⁾,

– członkostwa w organizacjach,

– honorariów dla niezależnych ekspertów.

28. Te wyjątki, które zwykle podlegają zasadom określonym w rozporządzeniu finansowym, powinny być wyraźnie wymienione w załączniku III do decyzji część a) sekcja 3 "Działania koordynacyjne i wspierające" (patrz: przypis 31) oraz w art. 14 "zasad uczestnictwa" (patrz także: pkt 21). Ponadto Trybunał zaleca, aby Komisja określiła, które przepisy rozporządzenia finansowego stosują się do poszczególnych wyjątków, o których mowa w art. 14 i wyjaśniła również zakres, w jakim nie mają zastosowania pozostałe przepisy tego rozporządzenia.

Brak sprecyzowanych kryteriów selekcji horyzontalnej i przyznawania pomocy w "zasadach uczestnictwa"

29. Zdaniem Trybunału kryteria wyboru i przyznawania pomocy określone w projekcie Komisji dotyczącym programów szczegółowych nie stanowią solidnej podstawy do przeprowadzenia oceny (patrz na przykład: art. 6 ust. 3 programu szczegółowego "Współpraca"⁽³⁴⁾). W konsekwencji kryteria te i ich stosowanie zostaną określone w późniejszym etapie w (dorocznych) programach prac do każdego z programów szczegółowych, bez możliwości udziału Parlamentu Europejskiego w tych pracach.

30. Pragnąc przyczynić się do większej spójności i przejrzystości przepisów, Trybunał wolałby, aby horyzontalne kryteria selekcji wniosków i przyznawania pomocy zostały wskazane w tym rozporządzeniu. Kryteria horyzontalne mogłyby być następnie uzupełnione w programach szczegółowych lub w programach prac.

31. Ponadto w odniesieniu do zasad oceny oraz kryteriów wyboru i przyznawania pomocy określonych w art. 15 Trybunał zaleca, aby ustanowiono przepisy dotyczące:

– szczegółowych kryteriów dotyczących badań pionierskich inspirowanych przez naukowców i finansowanych w ramach ERC (patrz także: załącznik III do decyzji część a) sekcja 4 "Projekty indywidualne"),

– "ocen na odległość" (tj. zdecentralizowanych w miejscu pracy prowadzących ocenę) jako środków służących przyciągnięciu do uczestnictwa wysokiej klasy ekspertów i przyspieszeniu ocen, tak jak określono w uzasadnieniu,

– możliwości odrzucenia wniosków w dowolnym czasie, również w fazie negocjacji (która ma miejsce po procedurze oceny), jeśli są one sprzeczne z podstawowymi zasadami etycznymi.

Zasady i procedury dotyczące realizacji, jakie Komisja musi ustanowić i przyjąć

32. Trybunał zgadza się z propozycją, że Komisja powinna ustanowić bardziej szczegółowe zasady i procedury regulujące kolejne etapy prowadzące do przyznania grantu i korzystania z niezależnych ekspertów. W celu uniknięcia zbędnej biurokracji zasady i procedury powinny być zróżnicowane w zależności od indywidualnych mechanizmów finansowania i rodzajów działań pośrednich. Ponadto, zdaniem Trybunału, takie zasady muszą zostać przyjęte przez Komisję jako instytucji, aby stały się one obowiązujące dla wszystkich służb Komisji realizujących siódmy program ramowy; w interesie przejrzystości powinny zostać one opublikowane⁽³⁵⁾ (patrz: preambuła motyw 13).

33. Ponadto Trybunał zaleca, aby - w odróżnieniu od projektu Komisji - zasady te obejmowały fazę negocjacji, która następuje po wyborze wniosków na podstawie oceny porównawczej przeprowadzonej przez niezależnych ekspertów i przed przyznaniem grantu⁽³⁶⁾ (patrz: art. 16 i art. 17 ust. 4 lit. a)). Należy zapewnić przez stosowanie zasad, że naukowy zakres nie zostanie zmieniony przez Komisję w trakcie negocjacji, chyba że co innego wynika z rezultatów oceny.

Scentralizowana weryfikacja i certyfikacja ex ante rekomendowanych podmiotów prawnych

34. Trybunał zgadza się również z propozycją, że Komisja powinna ustanowić bardziej szczegółowe zasady i procedury weryfikacji istnienia, statusu prawnego oraz zdolności operacyjnej i finansowej uczestników programów ramowych RTD (patrz: preambuła motyw 14 oraz art. 16 lit. a)). Przy tych czynnościach należy zadbać, aby wnioski o udostęnienie dokumentów i przeprowadzanie powiązanych kontroli były proporcjonalne do istniejącego ryzyka finansowego. Trzeba także wziąć pod uwagę możliwości niektórych podmiotów prawnych (np. organów publicznych czy MŚP) do przedstawienia wymaganych informacji. Trybunał uważa, że Komisja jako instytucja powinna przyjąć takie zasady, aby ustanowić wspólne ramy i uczynić je obowiązującymi dla wszystkich służb Komisji (i agencji wykonawczych) realizujących siódmy program ramowy. Jednakże, aby te przepisy były w pełni zgodne z przepisami rozporządzenia finansowego, Komisja musi być w stanie sprawdzić ich istnienie i status prawny, a także zweryfikować zdolność operacyjną i finansową uczestników.

35. Prawie wszystkie podmioty prawne biorące udział w programach ramowych RTD uczestniczą w kilku działaniach pośrednich, często administrowanych przez różne służby Komisji. Jak stwierdzono na podstawie kontroli Trybunału, często oznacza to, że od uczestników ciągle żąda się tych samych informacji. Dlatego Trybunał zaleca, aby utworzyć scentalizowany system weryfikacji ex ante. System taki powinien umożliwiać przeprowadzenie weryfikacji niezależnie od oceny wniosków⁽³⁷⁾. Zdaniem Trybunału należy zastosować następujące zasady ogólne:

– weryfikacja powinna dotyczyć przedłożonych przez uczestnika odpowiednich dokumentów uzupełniających, pozwalających na ustalenie jego istnienia i statusu prawnego, jak również jego zdolności operacyjnej i finansowej,

– dokumenty te muszą być okresowo aktualizowane przez podmiot prawny lub zawsze na żądanie Komisji⁽³⁸⁾,

– w celu uniknięcia podwójnej weryfikacji Komisja powinna poświadczyć pozytywny wynik weryfikacji, co - aż do wydania kolejnego ogłoszenia - będzie uznane za wystarczające przez wszystkie służby Komisji (i agencje wykonawcze) realizujące siódmy program ramowy, w odniesieniu do wszystkich wniosków składanych przez ten sam podmiot prawny.

36. W ten sposób Komisja ustanowiłaby wspólne ramy, które zapewniłyby jednolite i spójne podejście do oceny ryzyka przez oddelegowanych urzędników zatwierdzających, zgodnie z art. 118 rozporządzenia finansowego (art. 182 przepisów wykonawczych). To z kolei powinno zmniejszyć zapotrzebowanie na gwarancje bankowe. Ponadto, proponowane modyfikacje zapewnią spójne podejście w ramach Komisji, oszczędzając uczestnikom programu ramowego RTD niepotrzebnej biurokracji i przyspieszając negocjacje wybranych wniosków. Utworzenie centralnej bazy danych jako części systemu weryfikacji skuteczniej chroniłoby interesy finansowe Wspólnoty (patrz: preambuła motyw 20 i art. 16 lit. a)).

Przyznawanie grantów w oparciu o decyzję Komisji

37. Począwszy od 2002 r., Komisja wprowadziła szereg środków w celu uproszczenia procedur prowadzących do przyznawania grantów w ramach programów ramowych RTD⁽³⁹⁾. W szczególności, udzielając upoważnień, Komisja jako organ nadała poszczególnym członkom Komisji uprawnienia potrzebne do podejmowania decyzji, którzy z kolei nadali uprawnienia dyrektorom generalnym. W siódmym programie ramowym Komisja proponuje dalsze uproszczenie procedury przyznawania grantów, zgodnie z którą decyzja Komisji nie byłaby już wymagana (patrz: art. 16 ust. 8).

38. Trybunał uważa jednakże, że granty powinny być przyznawane na podstawie decyzji Komisji, ponieważ - zgodnie z rozporządzeniem finansowym⁽⁴⁰⁾ - stosowanie procedury podejmowania przez Komisję decyzji jest warunkiem wstępnym do uzgodnienia negocjowanych jednolitych stawek dla kosztów pośrednich, ustanowionych zgodnie z zasadami rachunkowości stosowanymi zwyczajowo przez uczestników, w wysokości ponad 7 %, zgodnie z rozporządzeniem finansowym (patrz: pkt 69-70).

Wyjaśnienie zasad dotyczących niezależnych ekspertów

39. Komisja korzysta z pomocy niezależnych ekspertów przy ocenie i monitorowaniu wniosków dotyczących działań pośrednich, działań będących w trakcie realizacji oraz planowania, realizacji i wyników programów ramowych i ich programów szczegółowych. Dlatego - zdaniem Trybunału - w art. 17 należy dodać odniesienie do "działań monitorujących", w celu zachowania spójności z art. 27 projektu rozporządzenia.

40. Biorąc pod uwagę specyfikę finansowania ERC, Trybunał zaleca włączenie do art. 17 specjalnej klauzuli dotyczącej mianowania ekspertów do przeprowadzania oceny wniosków dotyczących badań pionierskich inspirowanych przez naukowców. Zdaniem Trybunału, powinno to należeć do obowiązków Rady Naukowej ERC lub właściwych podkomitetów ERC. Tego rodzaju inne podejście pomogłoby nie tylko odróżnić finansowanie ERC od części programu ramowego zarządzanych bezpośrednio przez Komisję, ale mogłoby także wyjaśnić odpowiedzialność Rady Naukowej w wyborze wniosków (patrz również: pkt 17).

W "zasadach uczestnictwa" należy wyszczególnić wykorzystanie wspólnych baz danych i elektronicznej wymiany danych

41. Zdaniem Trybunału systemy IT Komisji powinny pozwolić na komputerowe przetwarzanie transakcji na każdym etapie procedury⁽⁴¹⁾. Komisja, pomimo zobowiązania się wiele lat temu do wdrożenia takiego systemu, jeszcze tego nie zrobiła⁽⁴²⁾.

42. Dlatego Trybunał zaleca, aby w "Zasadach uczestnictwa" wskazać na obowiązek utworzenia zintegrowanych baz danych i wspólnego systemu komputerowego (patrz art. 17 lit. a)). W tym kontekście Trybunał przyjmuje z zadowoleniem fakt, iż Komisja przewiduje możliwość elektronicznego składania wniosków i jednolitego systemu rejestracji⁽³⁷⁾, jak stwierdzono w uzasadnieniu, i zaleca, aby postanowienia te włączyć do "Zasad uczestnictwa" (patrz art. 16 i art. 17 lit. a)).

Wzory umów o grant powinny uwzględniać specyfikę uzgodnień dotyczących finansowania

43. W związku z wyjątkową różnorodnością rodzajów systemów finansowania zaproponowanych w załączniku III do decyzji Trybunał zaleca opracowanie konkretnych wzorów umów dla różnych typów przedsięwzięć RTD i działań pośrednich (patrz: art. 19).

44. Ponadto Trybunał uważa, że, zgodnie z art. 17 ust. 4, który przewiduje przyjęcie przez Komisję wzorów nominacji niezależnych ekspertów, "zasady uczestnictwa" powinny przewidywać formalne przyjęcie przez Komisję konkretnych wzorów umów o grant w celu zapewnienia spójności pomiędzy służbami Komisji⁽⁴³⁾.

Zbyt skomplikowana struktura zarządzania działaniami pośrednimi

45. Od początku istnienia europejskich programów ramowych RTD Wspólnota posługiwała się umowami prawa prywatnego (lub umowami o grant) do ustanowienia stosunku prawnego między uczestnikami działania pośredniego a Komisją. Początkowo intencją takiego podejścia było wzmocnienie koordynacji pomiędzy podmiotami prawnymi z różnych krajów oraz dalsza współpraca na szczeblu wielonarodowym. Jednakże doprowadziło to do sytuacji, gdzie uczestnicy uważają się za kontrahentów Komisji, czy też Komisja jest postrzegana jako aktywny partner konsorcjum. Skutkiem tego także było uzyskanie przez każdego z uczestników działania pośredniego faktycznego prawa weta, co w praktyce często powodowało utratę elastyczności potrzebnej do pomyślnego zakończenia badań.

46. Zdaniem Trybunału bezpośrednie zaangażowanie się w zarządzanie indywidualnymi działaniami pośrednimi nie powinno być rolą Komisji. Taka interpretacja roli Komisji istotnie przyczynia się do powstawania uciążliwej biurokracji, potępianej przez wielu uczestników programów ramowych RTD. Każde konsorcjum powinno samo odpowiadać za określenie własnych wewnętrznych struktur decyzyjnych zgodnie ze swoimi potrzebami, podobnie jak każdy z uczestników indywidualnie powinien odpowiadać za ustalenie z innymi uczestnikami wszelkich kwestii dotyczących zarządzania działaniem pośrednim.

47. Dlatego Trybunał sugeruje wprowadzenie, zgodnie ze wcześniejszymi propozycjami, uproszczonego systemu zarządzania dla konsorcjów prowadzących działania pośrednie⁽⁴⁴⁾. Zdaniem Trybunału prawa i obowiązki poszczególnych uczestników wobec pozostałych uczestników konsorcjum powinny być określone w umowie konsorcyjnej lub - w razie potrzeby - w jakiejkolwiek innej umowie pisemnej. Ponadto, odnośnie do przyznawania grantów, Trybunał uważa, że Komisja powinna zawierać umowę o grant z koordynatorem, działającym w imieniu pozostałych uczestników (patrz: art. 23).

48. Obecny projekt Komisji posiada poważną wadę związaną z tym, że informacje zawarte w umowie o grant są określone dla poszczególnych uczestników, tym samym niepotrzebnie komplikując zarządzanie grantami i powielając konieczność wprowadzania poprawek w przypadku zmian w uczestnictwie. Ponadto, zgodnie z projektem Komisji, wszyscy uczestnicy są stroną umowy o grant zawartej z Komisją dajac w ten sposób każdemu z uczestników faktyczne prawo weta.

49. Dlatego Trybunał zaleca wprowadzenie zmian w art. 19 tak, aby jedynie istotne elementy działania pośredniego jako całości były objęte umową o grant, a mianowicie:

– czas trwania;

– zobowiązania naukowe i techniczne;

– preliminarz szacowanych kosztów całkowitych;

– maksymalny wkład Wspólnoty.

Wszystkie pozostałe aspekty, łącznie z finansowymi określonymi dla poszczególnych uczestników, powinny być zdefiniowane w umowie konsorcyjnej. W wyniku tego, umowa konsorcyjna mogłaby być zawierana po zakończeniu negocjacji wybranych wniosków, jednak przed podpisaniem umowy o grant lub przed przyznaniem grantu decyzją Komisji (patrz art. 23 i art. 24 ust. 2).

50. Przystąpienie uczestników do umowy o grant nie jest jasne pod względem prawnym w projekcie Komisji. Nie jest jasne w szczególności to, jak umowa o grant może wejść w życie, gdy koordynator nie został upoważniony przez wszystkich uczestników przed podpisaniem umowy o grant. W propozycji Trybunału upoważnienie koordynatora do działania jako prawnego przedstawiciela pozostałych uczestników i do zawierania prawnie wiążących umów o grant w ich imieniu byłoby zawarte w umowie konsorcyjnej.

Prawa i obowiązki między uczestnikami, zgodnie z umową o grant, powinny być ustanowione w umowie konsorcyjnej

51. Zgodnie z powyższym punktem w "zasadach uczestnictwa" należy wyjaśnić, że umowa o grant nie jest jedynym źródłem praw i obowiązków w odniesieniu do uczestników, ale że umowa konsorcyjna może zwiększyć prawa i obowiązki związane ze stosunkami pomiędzy samymi uczestnikami (patrz art. 24). W szczególności, i zgodnie ze wzorem umowy o grant, umowy konsorcyjne powinny:

– zawierać postanowienia dotyczące prawnego przedstawicielstwa, wewnętrznej organizacji konsorcjum, ustaleń dotyczących poufności i rozstrzygania wewnętrznych sporów, w tym związanych z wycofaniem się, usuwaniem czy wymianą członków konsorcjum,

– określać szczegółowe kwestie finansowe dotyczące poszczególnych uczestników, w tym podział budżetu szacowanych kosztów, podział maksymalnego wkładu finansowego Wspólnoty, formy wykorzystanych grantów oraz postanowienia związane ze zgłaszaniem i szacowaniem kosztów dla każdego z uczestników,

– ustanawiać dodatkowe zasady dotyczące prawa własności do nowej wiedzy powstałej w wyniku działania pośredniego, przeniesienia takiego prawa własności, praw dostępu, upowszechniania i wykorzystywania, a także uzgodnień dotyczących praw własności intelektualnej.

52. Trybunał zaleca, aby Komisja opracowała szczegółowe wzory umów konsorcyjnych, aby ustanowić wspólny standard takiej umowy. Jednakże, konsorcja powinny mieć swobodę w dostosowywaniu tego wzoru do swoich potrzeb. W odróżnieniu do wzorów umów o grant, formalne przyjęcie przez Komisję wzorów umów konsorcyjnych nie jest uznawane za konieczne (patrz art. 24 ust. 3). Jednakże, Komisja powinna - w trakcie fazy negocjacyjnej, o ile będzie to możliwe - dostarczać informacje, udzielać wsparcia i organizować szkolenia dotyczące sposobu przygotowania takich umów konsorcyjnych.

Koordynatorzy powinni mieć możliwość zlecenia podwykonawstwa działań administracyjnych i zarządzania

53. Ze względu na złożoność uzgodnień administracyjnych w ramach programów ramowych RTD, niektóre podmioty prawne (w tym te, które są głównymi uczestnikami z naukowego punktu widzenia) nie chcą podejmować się roli koordynatora. Dotyczy to w szczególności publicznych wyższych uczelni oraz MŚP, w których często brak odpowiednich struktur wsparcia administracyjnego. Zdaniem Trybunału, koordynator powinien zatem mieć możliwość zlecenia podwykonawstwa zadań związanych z administracją i zarządzaniem zewnętrznym świadczeniodawcom, pod warunkiem, iż pozostali uczestnicy wyrazili zgodę na zamieszczenie takiej możliwości korzystania z usług zewnętrznych w umowie konsorcyjnej (patrz: art. 25 ust. 3)⁽⁴⁵⁾.

Zmiany w składzie konsorcjum powinny być przeprowadzone w sposób sprawiedliwy, przejrzysty i konkurencyjny

54. Zdaniem Trybunału, chociaż wiadomo, że podmioty prawne przystępujące do działania będącego w trakcie realizacji powinny być wybierane w sposób sprawiedliwy, przejrzysty i konkurencyjny, to jednak wymóg publikowania zaproszeń do składania wniosków (ang. competitive calls⁽⁴⁶⁾) będzie zarówno zbyt kosztowny jak i zbyt czasochłonny. W praktyce, dla większości konsorcjów zmiana ich składu przy zastosowaniu takiej procedury byłaby niewykonalna. Dlatego Trybunał zaleca wykreślenie art. 26 ust. 3. Jednakże zdaniem Trybunału, obowiązek wyboru podmiotu prawnego do już trwającego działania w sposób sprawiedliwy, przejrzysty i konkurencyjny powinien być odnotowany we wzorach umów o grant (patrz art. 19 ust. 1 lit. a)).

55. Komisja powinna mieć prawo sprzeciwu wobec zmiany w składzie konsorcjum, jedynie w tych przypadkach, gdzie z powodu takiej zmiany zagrożony jest zakres naukowy i prawnie wymagany europejski charakter działania. We wszystkich innych przypadkach powinno to pozostać w zakresie odpowiedzialności podmiotów prawnych uczestniczących w działaniu pośrednim (patrz: art. 26 ust. 4).

Stosowanie przeglądów jako narzędzia monitorowania działań pośrednich powinno być wyraźnie przewidziane w "zasadach uczestnictwa"

56. Trybunał zaleca wyjaśnienie obowiązku prawnego Komisji do monitorowania działań pośrednich i realizacji programu, także odnośnie do poprzednich programów ramowych RTD (patrz także: art. 7 decyzji)⁽⁴⁷⁾. Zdaniem Trybunału działalność monitorująca Komisji powinna wyraźnie uwzględniać przeglądy (lub przesłuchania) jako alternatywne podejście monitorujące (patrz art. 19 ust. 4 i art. 27 ust. 2). Ponadto takie przeglądy mogłyby być przeprowadzane, kiedy zachodzi potrzeba oceny możliwego zakończenia działania lub uczestnictwa konkretnego podmiotu prawnego (patrz: art. 18 ust. 5). Jeśli chodzi o mianowanie ekspertów do oceny wniosków (patrz: pkt 40), Trybunał uważa, że za monitorowanie badań pionierskich inspirowanych przez naukowców finansowanych w ramach ERC powinna być odpowiedzialna "Rada Naukowa" ERC lub odpowiednie podkomitety ERC (patrz: art. 27 ust. 6).

Wyniki działań monitorujących program należy przedstawić komitetowi programowemu, składającemu się z przedstawicieli państw członkowskich

57. Jak stwierdzono na podstawie kontroli Trybunału, komitety programowe odgrywają ważną rolę w monitorowaniu programów ramowych RTD. Dlatego Trybunał uważa, że "zasady uczestnictwa" powinny stanowić, iż wyniki monitorowania programu przez Komisję, w tym dotyczące wcześniejszych programów ramowych RTD, należy przedstawić komitetowi programowemu, w skład którego wchodzą przedstawiciele państw członkowskich, zgodnie z art. 202 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (patrz: preambuła motyw 17 i art. 27).

Sekcja 3: Wkład finansowy Wspólnoty (art. 29-38)

Trybunał przyjmuje z zadowoleniem propozycje uproszczenia systemów finansowania

58. Trybunał przyjmuje z zadowoleniem propozycje uproszczenia systemów finansowania⁽⁴⁸⁾. Jednakże Komisja powinna uściślić w "zasadach uczestnictwa", do jakich rodzajów działań, form grantów, szczególnych przedsięwzięć oraz typów kosztów (tj. bezpośrednich lub pośrednich) będzie się stosować finansowanie według jednolitych stawek, w tym skali kosztów jednostkowych lub stawek ryczałtowych. Zdaniem Trybunału podstawa prawna musi być jasna w tym względzie, tym samym zapewniając uczestnikom pewność prawną dotyczącą zasad finansowania od początku siódmego programu ramowego (patrz: art. 30).

Stawki ryczałtowe w przypadku całości działań należy stosować tylko tam, gdzie to właściwe

59. Ze względu na skalę większości działań pośrednich Trybunał uważa, że stawki ryczałtowe są właściwe dla jasno określonych pakietów zadań w ramach każdego projektu, które mogą być powiązane z osiąganiem kolejnych konkretnych etapów. Stawki ryczałtowe powinny również zostać ustalone na podstawie gruntownej procedury negocjacyjnej. Problem praktyczny dotyczący stawek ryczałtowych pojawia się w momencie zapłaty, gdy Komisja musi ocenić zakres, w jakim pakiety zadań zostały zrealizowane zgodnie z ustaleniami. Trudności ze stosowaniem takiego systemu mogłyby pojawiać się w szczególności w przypadku opóźnienia lub częściowej realizacji pakietów zadań lub zastąpienia ich innymi działaniami. W odniesieniu do stawek ryczałtowych dla całości działania, łącznie z działaniami proponowanymi dla "sieci doskonałości" w art. 35, Trybunał zaleca większą ostrożność (patrz również: pkt 78-79).

60. Wobec braku bardziej szczegółowej propozycji ze strony Komisji, Trybunał sugeruje, aby stosowanie stawek ryczałtowych do całości działania było ograniczone do "działań koordynacyjnych i wspierających" oraz "działań wspierających kształcenie zawodowe i rozwój kariery naukowców", określonych w części a) załącznika III do decyzji (patrz: art. 30 ust. 1 "zasad uczestnictwa"). Trybunał zachęca Komisję do dalszej analizy możliwości szerszego stosowania stawek ryczałtowych do całości działania. Mogłyby one zostać włączone do podstawy prawnej po przeprowadzeniu oceny śródokresowej "zasad uczestnictwa" (patrz: art. 54).

61. Ponadto proponowany przez Komisję w art. 30 ust. 2 sposób obliczania finansowego wkładu Wspólnoty jest niespójny i powinien zostać wyjaśniony z zastosowaniem precyzyjnej terminologii (tj. "maksymalny finansowy wkład Wspólnoty", który należy wyznaczyć na podstawie "budżetu szacowanych kosztów")⁽⁴⁹⁾.

Należy zapewnić zgodność z zasadą niedochodowości

62. W oparciu o zaproponowane przez Komisję zmienione rozporządzenie finansowe "działanie pośrednie" jako całość można będzie uznać za odbiorcę grantu, w zasadzie zezwalając w ten sposób na generowanie zysków przez indywidualnych uczestników w działaniach wielopartnerskich⁽⁵⁰⁾. Dlatego w art. 31 "zasad uczestnictwa" należy doprecyzować, że zasada niedochodowości obowiązuje każdego uczestnika działania pośredniego.

Zasady regulujące zwrot kosztów należy oprzeć na przepisach księgowych i praktykach rachunkowości uczestnika

63. Trybunał zaleca, aby art. 31 ust. 3 lit. c) odnosił się do przepisów księgowych kraju, w którym podmiot prawny ma swoją siedzibę, i do zwyczajowo przyjętych przez uczestnika "praktyk rachunkowości". Ponadto zdaniem Trybunału adnotacja "wyłącznie dla osiągnięcia celów i zamierzonych wyników działania pośredniego" wystarcza do upewnienia się, że zwracane są jedynie koszty niezbędne do przeprowadzenia działania.

64. Zdaniem Trybunału jedynie możliwe do odzyskania podatki pośrednie powinny być uważane za koszty niekwalifikowane. W praktyce niektóre rodzaje uczestniczących podmiotów prawnych (takie jak organizacje pozarządowe, fundacje, stowarzyszenia) oraz osoby fizyczne nie mają możliwości odzyskania podatków pośrednich, jak np. podatków od wartości dodanej (VAT)⁽⁵¹⁾. Stanowią one zatem koszt uczestnika i w takim przypadku niemożliwe do odzyskania podatki pośrednie powinny mu zostać zwrócone (patrz: art. 31 ust. 3e).

65. Jednakże zasady "należytego zarządzania finansami", określone w rozporządzeniu finansowym, niekoniecznie należą do przepisów księgowych i praktyk rachunkowości uczestnika. Dlatego Trybunał zaleca, aby skreślić ostatnią połowę zdania w art. 31 ust. 3 lit. c).

Alternatywna propozycja dotycząca tego, jak ustalić wkład finansowy Wspólnoty w sposób przejrzysty, wiarygodny i łatwy w administrowaniu

66. Kilka razy Trybunał przedstawiał propozycję uproszczonego systemu zwrotu kosztów kwalifikowanych w ramach programów ramowych RTD⁽⁵²⁾. Zdaniem Trybunału system obliczania i zgłaszania kosztów oraz określania wkładu finansowego Wspólnoty powinien opierać się na jednolitym systemie kosztów (patrz: pkt 94), powinien stosować się do wszystkich systemów finansowania i powinien być wystarczająco elastyczny, aby mogły wykorzystywać go wszystkie rodzaje podmiotów prawnych uczestniczących w działaniach pośrednich. Ponadto, aby system był przejrzysty, wiarygodny i łatwy w administrowaniu, zwyczajowo przyjęte przez uczestnika praktyki rachunkowości powinny mieć jak największe zastosowanie przy zgłaszaniu poniesionych kosztów.

Trzy kategorie kosztów bezpośrednich

67. Uproszczony system powinien obejmować trzy kategorie kosztów bezpośrednich ("koszty personelu", "koszty podróży i utrzymania" oraz "pozostałe wyszczególnione koszty"), dające się łatwo zidentyfikować i pozyskać z systemu rachunkowego każdego uczestnika.

– "Koszty personelu" są główną kategorią kosztów bezpośrednich ponoszonych w trakcie prowadzenia działań pośrednich. Ta kategoria kosztów obejmuje wynagrodzenie i powiązane opłaty dotyczące personelu zatrudnionego bezpośrednio przez uczestniczący podmiot prawny, z zachowaniem limitów i na warunkach ustalonych w umowach o pracę. W przypadku systemu opartego na zwrocie kosztów faktycznie poniesionych konieczne jest potwierdzenie czasu pracy personelu przeznaczonego na działanie pośrednie, tak aby można było prawidłowo rozdzielić koszty na poszczególnych pracowników. Komisja powinna określić minimalne wymagania odnośnie do rejestrowania czasu pracy, stosujące się do wszystkich uczestników. Zgodnie z propozycją Komisji Trybunał również zaleca, aby przewidzieć uproszczoną metodę kalkulacji, np. poprzez wykorzystanie kosztów umieszczonych w budżecie, średnie koszty lub skale jednostek, stawki wyszczególnione w kategoriach - pod warunkiem że są ustalone zgodnie ze zwyczajowo przyjętymi przez uczestnika praktykami rachunkowości i że nie odbiegają znacząco od rzeczywistych kosztów.

– "Koszty podróży i utrzymania" są proponowane jako druga kategoria, w szczególności dlatego, że w niektórych działaniach mogą stanowić dużą część kosztów całkowitych. Trybunał ponownie zaleca stosowanie uproszczonej metody kalkulacji z zastosowaniem skal jednostek, pod warunkiem że są one ustalone zgodnie ze zwyczajowo przyjętymi przez uczestnika praktykami rachunkowości i że nie odbiegają znacząco od rzeczywistych kosztów lub - ewentualnie - jeśli takie skale jednostek zostały ustalone przez Komisję.

– Trybunał zaleca wprowadzenie trzeciej kategorii: "pozostałe wyszczególnione koszty" dla wszystkich pozostałych kosztów bezpośrednich. Kategorię tą można by wykorzystać do wyjątkowych pozycji kosztowych, takich jak koszty trwałego wyposażenia, drogich materiałów eksploatacyjnych, podwykonawstwa, ale także opłat użytkowników, jeśli budżet szacowanych kosztów kwalifikowanych dla tych pozycji został określony w umowie o grant. W tym sensie kwalifikowalność, konieczność i zasadność kosztów oszacowanych w tej kategorii będzie oceniana w trakcie oceny i negocjacji wniosków i uzgodniona z Komisją w umowie o grant. W wyniku tego uczestnicy otrzymują zagwarantowaną prawnie pewność zwrotu ponoszonych kosztów, o ile budżet szacowanych kosztów nie jest przekroczony. Także stawki ryczałtowe mogą ewentualnie być wykorzystywane do finansowania pozycji objętych tą kategorią kosztów.

Koszty pośrednie oparte na negocjowanych stawkach jednolitych

68. Propozycja Komisji jest niejasna co do tego, jaka stawka jednolita będzie stosowana do pokrycia pośrednich kosztów kwalifikowanych [tj. czy dana stawka jednolita odpowiada 20 % stawce systemu pełnych kosztów z ryczałtem na koszty pośrednie (ang. Full Cost Flat Rate, FCF) stosowanego w szóstym programie ramowym lub 7 % stawce ustanowionej rozporządzeniem finansowym jako standard]. Niejasne są również okoliczności, w których uczestnicy mogą wybrać system jednolitych stawek.

69. W odróżnieniu od propozycji Komisji, Trybunał uważa, że uczestnicy powinni mieć możliwość naliczenia stawek jednolitych, ustalonych zgodnie z zasadami rachunkowości stosowanymi zwyczajowo przez uczestników (patrz: pkt 38). "Zasadność" takich stawek mogłaby być wykazywana w trakcie negocjacji wniosku, w oparciu o informacje księgowe uczestników i certyfikowane przez audytora zewnętrznego, przy okazji wystawiania świadectwa kontroli (patrz: art. 34 lit. a)).

70. Zdaniem Trybunału stosowanie takich negocjowanych stawek jednolitych mogłoby radykalnie uprościć zgłaszanie Komisji poniesionych kosztów. Jedynie pozwolenie uczestnikom na stosowanie ich własnych systemów rachunkowych do obliczania i zgłaszania rzeczywistych poniesionych kosztów sprawi, że ich udział będzie w pełni zgodny zarówno z ich wewnętrznymi przepisami, jak i z "zasadami uczestnictwa". W praktyce mogłoby to oznaczać, że uczestnicy mogą naliczać stawki dla kosztów pośrednich, które są znacząco wyższe niż 20 % kosztów bezpośrednich we wcześniejszych programach ramowych RTD⁽⁵³⁾.

Podniesienie dopuszczalnych poziomów wsparcia finansowego dopuszczalne jedynie przy wprowadzeniu jednolitego systemu kosztów

71. W odróżnieniu od wcześniejszych programów ramowych RTD, Komisja w art. 33 proponuje podniesienie dopuszczalnych poziomów wsparcia finansowego (tj. stawek zwrotu kosztów) z 50 % do 75 % dla organów publicznych, szkół średnich i uczelni wyższych, organizacji badawczych i MŚP, a jednocześnie wprowadzenie jednolitego systemu zwrotu kosztów dla siódmego programu ramowego. W praktyce oznacza to, że system kosztów dodatkowych (ang. Additional Cost - AC), stosowany głównie przez organy publiczne i wyższe uczelnie, oraz system pełnych kosztów (ang. Full Cost - FC) nie będą dłużej stosowane. W przeszłości Trybunał krytykował system AC, ponieważ nie pozwalał on zweryfikować udziału uczestników we współfinansowaniu, a w jego praktycznej realizacji, często dyskryminował podmioty prawne stosujące system FC⁽⁵⁴⁾.

72. Trybunał w pełni wspiera omawianą propozycję Komisji, jako że:

– dopuszczalny poziom wsparcia finansowego pozostaje w ramach pułapów narzuconych przez zasady przyznawania pomocy państwa (patrz: pkt 15),

– ogólny wpływ na finansowanie uczestników powinien być neutralny lub raczej korzystny dla tych podmiotów prawnych, które przestrzegały reguł systemu AC we wcześniejszych programach ramowych RTD.

Skutki zniesienia tradycyjnego systemu AC na finansowanie uczestników zostaną zrekompensowane przez podniesienie dopuszczalnych poziomów wsparcia finansowego. W ten sposób projekt przedstawiony przez Komisję zapobiega sytuacji, w której siódmy program ramowy mógłby zapewnić wyższe finansowanie w porównaniu z wcześniejszymi programami ramowymi RTD, za zasadniczo taki sam wysiłek badawczy.

73. W odniesieniu do propozycji Komisji dotyczącej stawki finansowania do wysokości 100 % kosztów kwalifikowanych dla pewnych przedsięwzięć w ramach działania pośredniego Trybunał uważa, że taka stawka może być uzasadniona jedynie dla kosztów działań administracyjnych i szkoleniowych oraz że "zasady uczestnictwa" powinny jasno stanowić, że stawka ta w żadnym wypadku nie może być generalizowana (patrz: art. 33 ust. 4).

Przepisy dotyczące sprawozdawczości w zakresie kosztów i wystawiania świadectw kontroli nie są wystarczająco jasne

74. Zdaniem Trybunału wszystkie koszty muszą być zgłaszane za każdy okres rozliczeniowy, co pozwoli Komisji na weryfikację rzeczywistego współfinansowania działania pośredniego (patrz: art. 34).

75. Trybunał uważa, że "zasady uczestnictwa" powinny określać zakres i treść świadectw kontroli (patrz: art. 34 lit. a)]⁽⁵⁵⁾). Zgodnie z rozporządzeniem finansowym⁽⁵⁶⁾ oraz "zasadami uczestnictwa", świadectwa kontroli muszą stanowić zapewnienie, że:

– koszty, o których pokrycie wnosi uczestnik, są kosztami kwalifikowanymi,

– koszty, odsetki z zaliczek oraz wpływy zostały prawidłowo określone oraz zostały potwierdzone odpowiednimi dokumentami.

76. Świadectwa kontroli muszą być wystawiane przez audytorów zewnętrznych lub - w przypadku organów publicznych - przez właściwego urzędnika państwowego. Audytor zewnętrzny musi spełniać wymagania zgodne z ósmą dyrektywą Rady 84/253/EWG z dnia 10 kwietnia 1984 r.⁽⁵⁷⁾. Kompetencje urzędnika państwowego określa prawo krajowe i odpowiednie władze. Audytor zewnętrzny lub - w przypadku organów publicznych - upoważniony urzędnik państwowy, wystawiający świadectwo kontroli, musi być niezależny od uczestnika odpowiadającego za wybór audytora.

77. Świadectwa kontroli są zasadniczym elementem wewnętrznych kontroli Komisji. Zdaniem Trybunału wymaga to dostępu Komisji do dokumentacji i dokumentów roboczych audytorów zewnętrznych. Obowiązek ich udostępnienia powinien być uwzględniony we wzorach umów o grant i w warunkach zatrudnienia audytora zewnętrznego.

Żadne konkretne zasady finansowe nie powinny stosować się do "sieci doskonałości"

78. Zdaniem Trybunału żadne określone zasady nie powinny stosować się do "sieci doskonałości" i dlatego należy wykreślić art. 35 (patrz również: pkt 59). Niejasne jest także, w jaki sposób Komisja ustaliła stawkę ryczałtową w wysokości 23 500 euro rocznie na jednego naukowca. Nic nie wskazuje na to, że stawka ta została ustalona w oparciu o ocenę struktur kosztów "sieci doskonałości" utworzonych w ramach szóstego programu ramowego. Ponadto ustalenie sztucznie obliczonych kwot dyskryminuje podmioty prawne, które mają swoją siedzibę w państwach członkowskich lub krajach stowarzyszonych, z uwagi na wyższy nominalny poziom zarobków.

79. Co więcej, proponowany mechanizm finansowania jest sprzeczny z celem dotyczącym wspierania integracji podmiotów uczestniczących w sieci, o którym mowa w załączniku III do decyzji część a) sekcja 2 "sieci doskonałości". Zgodnie z obecną propozycją określoną w "zasadach uczestnictwa" mechanizm z założenia przewiduje współfinansowanie przedsięwzięć badawczych, a nie przedsięwzięć przyczyniających się do integracji działań przeprowadzanych w ramach długoterminowej współpracy.

"Fundusz gwarancyjny" nie rozwiąże trudności beneficjentów

80. Z doświadczeń Trybunału wynika, że na główne problemy administracyjne uczestników w kontaktach z Komisją składają się nietypowe wymagania służb Komisji pojawiające się przy weryfikowaniu kondycji prawnej i finansowej uczestników oraz nadmierne i często powtarzające się żądania udzielenia informacji (patrz: pkt 34-36).

81. Utworzenie "funduszu gwarancyjnego" nie rozwiąże jednakże tych problemów, a ponadto jest mało prawdopodobne, aby było ono opłacalne (patrz: preambuła motyw 20 oraz art. 38)⁽⁵⁸⁾.

– Po pierwsze, utworzenie takiego mechanizmu nie znosi zobowiązań wynikających z art. 118 rozporządzenia finansowego (art. 182 przepisów wykonawczych) dotyczących gwarancji bankowych⁽⁵⁹⁾. Zobowiązania te powstają przede wszystkim w związku z zaliczkami udzielanymi przez Wspólnotę (zwykle w wysokości 80 % rat rocznych).

– Po drugie, fundusz gwarancyjny jest mechanizmem paraubezpieczeniowym, co oznacza, że stabilni finansowo uczestnicy musieliby pokrywać ryzyko spowodowane przez potencjalnie niewywiązujących się ze zobowiązań uczestników, w większości MŚP.

– Po trzecie, w propozycji Komisji dokonane jest wyraźne rozróżnienie na różne rodzaje podmiotów prawnych, zniechęcając w ten sposób do uczestnictwa w ramowych programach RTD podmioty niepubliczne⁽⁶⁰⁾. Zmniejsza to także kwotę środków finansowych dostępnych na badania naukowe.

– Po czwarte, liczba faktycznych przypadków niewywiązania się podmiotów prawnych ze zobowiązań wobec Wspólnot, jakie miały miejsce we wcześniejszych programach ramowych, jest niezwykle niska.

– Po piąte, "fundusz gwarancyjny" mógłby pokryć ryzyko finansowe, jakie stanowi działalność strony trzeciej dla budżetu Wspólnoty poprzez wycofanie środków finansowych przeznaczonych na badania naukowe.

– Na koniec, propozycja Komisji nie wyjaśnia, co staje się ze środkami, gdy nie ma potrzeby pokrywać strat spowodowanych przez uczestników nieuiszczających należności. Zdaniem Trybunału - i zgodnie z budżetowymi zasadami jednoroczności i uniwersalności, leżącymi u podstaw rozporządzenia finansowego - nadwyżka środków finansowych, której nie można uznać za dochód programu ramowego, byłaby w rzeczywistości niedostępna dla naukowców⁽⁶¹⁾.

Dlatego Trybunał zaleca skreślenie motywu 20 preambuły oraz art. 38.

Rozdział III: Upowszechnienie, wykorzystanie i prawa dostępu (art. 39-52)

Przyznanie podmiotom stowarzyszonym praw dostępu do nowej wiedzy

82. W przypadku uczestników przemysłowych istniejąca wiedza użyteczna w działaniu pośrednim często nie jest własnością uczestniczących podmiotów prawnych, ale innego podmiotu w obrębie grupy przemysłowej. Zdaniem Trybunału i zgodnie ze zobowiązaniem do wykorzystania nowej wiedzy wyrażonym w art. 46 ust. 1 prawa dostępu do nowej wiedzy powinny być nadane również podmiotom stowarzyszonym z uczestnikami działania pośredniego, pod pewnymi warunkami (patrz: art. 42 oraz art. 49-50). Podmiot stowarzyszony musi w szczególności:

– mieć siedzibę w państwie członkowskim lub kraju stowarzyszonym,

– przyznać wzajemne prawa dostępu związane z posiadaną przez siebie istniejącą wiedzą, która jest potrzebna do wykorzystania nowej wiedzy,

– spełniać zobowiązania związane z poufnością zgodnie z art. 3.

Propozycja Trybunału dotycząca przyznawania wzajemnych praw dostępu podmiotom stowarzyszonym usuwa ten odstraszający zapis i w ten sposób przyczynia się do zwiększenia liczby uczestnictników przemysłowych w ramowych programach RTD.

Promowanie wykorzystania wspólnie posiadanej nowej wiedzy

83. Zdaniem Trybunału przepis mówiący o tym, że współwłaściciele mogą korzystać ze wspólnie posiadanej nowej wiedzy jest konstruktywny, ponieważ zapobiega on sytuacji, w której wspólnie posiadana wiedza nie mogłaby być w ogóle wykorzystana z powodu niechęci niektórych członków konsorcjum do udzielenia zgody na ochronę wiedzy. Jednakże propozycja Komisji mogłaby zwiększyć ryzyko, że przy braku uprzednio zawartych porozumień uczestnicy organizowaliby swoją pracę tak, aby w miarę możliwości uniknąć współwłasności nowej wiedzy, co mogłoby ich zniechęcić do współpracy. Zdaniem Trybunału decyzję o tym, jak postępować ze współwłasnością nowej wiedzy, należy pozostawić konsorcjum, zgodnie z omawianym rozporządzeniem, umową o grant i umową konsorcyjną. Trybunał zaleca dodanie w art. 40 ust. 1 obowiązku zawarcia umowy o współwłasności i skreślenie art. 40 ust. 2 lit. b), motywując w ten sposób uczestników do zawierania umowy o współwłasności.

Powiadomienie Komisji o przeniesieniu własności powinno być wymagane tylko w określonych okolicznościach

84. Zdaniem Trybunału nie ma ogólnej potrzeby informowania Komisji o przeniesieniu prawa własności. Jednakże gdy przeniesienie to nie służy wzmocnieniu konkurencyjności gospodarki europejskiej lub jest sprzeczne z zasadami etycznymi, należy uprzednio powiadomić Komisję. Trybunał zaleca, aby Komisja opracowała wytyczne dotyczące takich przypadków. We wszystkich innych sytuacjach uczestnicy powinni sami uzgodnić między sobą kwestie przeniesienia własności (patrz: art. 42 i 43).

Zakaz ograniczania lub wykluczania praw dostępu po przyznaniu grantu

85. Zdaniem Trybunału niespójne i niepotrzebne byłoby, żeby dostęp do istniejącej wiedzy (tj. wszystkich praw własności intelektualnej potrzebnych do realizacji działania pośredniego lub wykorzystania wyników) regulowany prawami dostępu, był następnie ograniczany lub wykluczany (patrz: art. 48). Ograniczenie lub wykluczenie określonej istniejącej wiedzy mogłoby oznaczać, że nie można przeprowadzić działania pośredniego w pierwotnie proponowanej formie lub że nowa wiedza wynikająca z takiego działania nie może być upowszechniona.

86. Ponadto prawa dostępu powinny być z definicji przyznawane wszystkim uczestnikom działania pośredniego (patrz: art. 49). Wystąpienie z jednoznacznym wnioskiem i nowe porozumienie między partnerami jest konieczne jedynie w przypadku, gdy uzyskanie praw dostępu jest obwarowane dodatkowymi warunkami. Według Trybunału prawa dostępu należy przyznać podmiotom stowarzyszonym na podstawie wzajemności jak opisano powyżej (patrz: pkt 82).

Rozdział IV: Europejski Bank Inwestycyjny (art. 53)

Potrzebne jest uściślenie terminu "mechanizm finansowy oparty na podziale ryzyka"

87. Zgodnie z propozycją Komisji w załączniku III część b) do decyzji, system finansowania "mechanizmu finansowego opartego na podziale ryzyka" polega na dostarczaniu grantów Europejskiemu Bankowi Inwestycyjnemu (EBI). Jednakże - zdaniem Trybunału - potrzebne jest dalsze uściślenie zakresu finansowania udzielanych EBI pożyczek i gwarancji⁽⁶²⁾ (patrz: preambuła motyw 23 oraz art. 53).

88. Odnośnie do systemu finansowania "mechanizmu finansowego opartego na podziale ryzyka", Trybunał zaleca także sprecyzowanie, czy wszystkie części "zasad uczestnictwa" stosują się do grantów dla EBI (łącznie z przepisami rozdziału III "Upowszechnianie i wykorzystanie oraz prawa dostępu").

89. Ponadto, zgodnie z propozycją Komisji, wsparcie finansowe EBI przez Wspólnotę będzie udzielane jedynie na mocy przepisów rozporządzenia finansowego. Jednakże potrzebne jest dalsze uściślenie, w jaki sposób i zgodnie z jakimi przepisami EBI udzieli pożyczek i gwarancji. Zdaniem Trybunału EBI powinno prowadzić tą działalność zgodnie ze swoimi zasadami, biorąc pod uwagę ogólny kierunek i zasady określone przez Komisję w umowie o grant (patrz: art. 53 ust. 2 i 3).

Rozdział V: Przepisy końcowe (art. 54)

90. Ze względu na siedmioletni okres trwania siódmego programu ramowego "zasady uczestnictwa" powinny stanowić o konieczności przeprowadzenia analizy i ewentualnego wprowadzenia zmian po upływie pewnego czasu. Celem proponowanej oceny śródokresowej powinno być przede wszystkim sprawdzenie, czy osiągnięto zamierzone uproszczenie kwestii administracyjnych i finansowych oraz, w razie potrzeby, zaproponowanie dodatkowych działań, jakie należałoby podjąć (patrz: art. 54).

WNIOSKI

91. Trybunał uważa, że w wielu obszarach propozycja Komisji stanowi ważny krok w kierunku uproszczenia i zwiększenia elastyczności, które są niezbędne do ekonomicznego, wydajnego i efektywnego wdrożenia siódmego programu ramowego.

92. Jednakże, z powodów omówionych powyżej, nie zawsze stosowano zasady i kryteria, które powinny były ukierunkować te zmiany, wskutek czego Komisji nie udało się dokonać wymaganego uproszczenia. Zdaniem Trybunału część propozycji Komisji jest nieuzasadniona i może niepotrzebnie skomplikować zarządzanie siódmym programem ramowym.

93. W innych obszarach, gdzie potrzebne jest dalsze uproszczenie i większa elastyczność, Trybunał zaleca wprowadzenie dodatkowych zmian, takich jak:

– zorganizowanie scentralizowanej weryfikacji i certyfikacji ex ante uczestniczących podmiotów prawnych (patrz: pkt 34-36),

– zobligowanie służb Komisji do wykorzystania wspólnych baz danych oraz elektronicznej formy wymiany informacji (patrz: pkt 41-42),

– stosowanie bardziej elastycznej struktury zarządzania działaniami pośrednimi (patrz: pkt 45-55),

– wykorzystanie przeglądów (bądź przesłuchań), najlepiej przeprowadzonych przez innych naukowców, jako narzędzia służącego monitorowaniu działań pośrednich (patrz: pkt 56),

– wprowadzenie jednolitego systemu zwrotu kosztów, umożliwiającego uczestnikom określenie wkładu finansowego Wspólnoty w przejrzysty, solidny i łatwy do administrowania sposób (patrz: pkt 63-70),

– zachęcanie do wykorzystania i rozpowszechniania wyników działań pośrednich oraz przenoszenia prawa własności (patrz: pkt 82-84).

94. Zaproponowane przez Komisję "zasady uczestnictwa" stanowią część takiego uproszczonego systemu, w szczególności przez wprowadzenie jednolitego systemu kosztów, nie udaje się jednakże utworzyć przejrzystego, solidnego i łatwego w administrowaniu systemu kalkulowania i zgłaszania kosztów oraz określania wkładu finansowego Wspólnoty. Proponowany system zwrotu kosztów będzie w efekcie niezwykle skomplikowany i trudny do zweryfikowania przez Komisję. Ponadto korelacja między proponowanymi strukturami zwrotu kosztów i informacjami księgowymi na szczeblu uczestników jest niewystarczająca. W związku z tym i dopóki ustawodawca nie wprowadzi znaczących zmian, uczestnicy nadal będą niezadowoleni, a zawyżanie kosztów - zarówno pod względem stawki, jak i częstości tego zjawiska - nadal będzie poważnym problemem występującym w siódmym programie ramowym.

Niniejsza opinia została przyjęta przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu, na posiedzeniu w dniu 5 kwietnia 2006 r.

	W imieniu Trybunału Obrachunkowego
	Hubert WEBER
	Prezes

______

⁽¹⁾ Dz.U. L 248 z 16.9.2002, str. 14 (zmieniony przez Dz.U. L 25 z 30.1.2003).

⁽²⁾ Dz.U. L 201 z 2.8.2005, str. 3.

⁽³⁾ Dz.U. L 357 z 31.12.2002, str. 1.

⁽⁴⁾ Dz.U. C 45 z 17.2.1996, str. 5.

⁽⁵⁾ Dz.U. L 336 z 23.12.1994, str. 156.

⁽⁶⁾ COM(2005) 705 wersja ostateczna.

⁽⁷⁾ Dz.U. C 107 z 30.4.2004, str. 1. Patrz także: plan działania Komisji na rzecz zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej, COM(2006) 9 wersja ostateczna z 17.1.2006 (w szczególności działanie nr 1 w załączniku 1).

⁽⁸⁾ Dz.U. C 99 z 23.4.2004, str. 1.

⁽⁹⁾ Patrz: wniosek Komisji COM(2005) 119 wersja ostateczna.

⁽¹⁰⁾ Patrz: wnioski Komisji COM(2005) 439 wersja ostateczna, COM(2005) 440 wersja ostateczna, COM(2005) 441 wersja ostateczna, COM(2005) 442 wersja ostateczna, COM(2005) 443 wersja ostateczna, COM(2005) 444 wersja ostateczna, COM(2005) 445 wersja ostateczna z 21.9.2005.

⁽¹¹⁾ Wniosek Komisji porządkuje wspólne badania w dziewięciu podprogramach: "Zdrowie", "Żywność, rolnictwo i biotechnologia", "Technologie teleinformatyczne", "Nanonauki, nanotechnologie, materiały i nowe technologie produkcyjne", "Energia", "Środowisko (łącznie ze zmianami klimatycznymi)", "Transport (łącznie z aeronautyką)", "Nauki społeczno-ekonomiczne i humanistyczne" oraz "Bezpieczeństwo i przestrzeń kosmiczna".

⁽¹²⁾ Dokument roboczy Komisji "Działania podjęte po wydaniu decyzji o absolutorium w sprawie wykonania budżetu Unii Europejskiej za 2003 r. : Zalecenia Rady nr 5665/05" (COM(2005) 448 wersja ostateczna z 19.9.2005 oraz zalecenia Parlamentu Europejskiego - raport Wynna (COM(2005) 449 wersja ostateczna z 19.9.2005).

⁽¹³⁾ W poprawce 740 Parlament Europejski umieścił 10 % środków z odpowiedniej linii budżetowej 02 01 02 11 "Inne wydatki na zarządzanie" w rezerwie, które to środki mogą zostać uruchomione po podjęciu przez Komisję kroków w celu uproszczenia i zwiększenia skuteczności procedur zgodnie z zaleceniami Trybunału określonymi w sprawozdaniu specjalnym nr 1/2004.

⁽¹⁴⁾ Dz.U. C 13 z 18.1.2006. Patrz: ust. 12.

⁽¹⁵⁾ COM(2006) 42 wersja ostateczna z dnia 7 lutego 2006 r.

⁽¹⁶⁾ Patrz: sprawozdanie specjalne nr 1/2004, pkt 74, 78 i 79.

⁽¹⁷⁾ W projekcie przedstawionym przez Komisję kilka definicji zawarto w innych artykułach "zasad uczestnictwa" (np. definicja "upowszechniania", "praw dostępu" czy "wykorzystania" znajduje się w art. 1, a "podmiotu prawnego" w art. 4), przy czym niektóre z nich nie są całkowicie spójne z ich zastosowaniem w innej części podstawy prawnej (np. proponowana definicja "działania pośredniego" w art. 1). Natomiast niektóre terminy użyte w podstawie prawnej nie zostały zdefiniowane (jak np. "projekty badań pionierskich inspirowane przez naukowców" w art. 9, "koordynator" w art. 23 i 25, "wpływy" w art. 31.

⁽¹⁸⁾ W przypadku uczestnictwa podmiotów z krajów kandydujących w załączniku III stwierdza się, że na podobnych warunkach mogą być przyznawane dodatkowe środki z przedakcesyjnych instrumentów finansowych.

⁽¹⁹⁾ Patrz: opinia Trybunału nr 2/2005, pkt 10 i 11.

⁽²⁰⁾ Patrz: opinia Trybunału nr 10/2005, pkt 46 i 47.

⁽²¹⁾ Dz.U. L 11 z 16.1.2003, str. 1.

⁽²²⁾ Patrz: załącznik III część a) sekcja 4 decyzji: Projekty indywidualne.

⁽²³⁾ Jeśli Komisja powierzy agencji wykonawczej ERC uprawnienia wykonawcze nadane jej na mocy traktatów, zastosowanie mają przepisy art. 54 rozporządzenia finansowego. W szczególności przekazane zadania wykonawcze muszą być jasno określone i w pełni nadzorowane (patrz także: pkt 40).

⁽²⁴⁾ O różnej roli kontroli zewnętrznej i wewnętrznej czytaj także w propozycji Trybunału dotyczącej zintegrowanych ram kontroli wewnętrznej, opisanej w opinii Trybunału nr 2/2004.

⁽²⁵⁾ Dz.U. L 312 z 23.12.1995, str. 1.

⁽²⁶⁾ Dz.U. L 292 z 15.11.1996, str. 2.

⁽²⁷⁾ Dz.U. L 136 z 31.5.1999, str. 1.

⁽²⁸⁾ Dz.U. L 136 z 31.5.1999, str. 8.

⁽²⁹⁾ Patrz: sprawozdanie specjalne nr 1/2004, pkt 18 i 78.

⁽³⁰⁾ Patrz: art. 160 rozporządzenia finansowego (art. 229 ust. 3 przepisów wykonawczych).

⁽³¹⁾ Ostatnie zdanie w części a) sekcja 3 "Działania koordynacyjne i wspierające" brzmi następująco: "Działania te mogą być również realizowane w inny sposób niż poprzez zaproszenia do składania wniosków". Zdanie to otrzymuje brzmienie "Zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami rozporządzenia finansowego i jego przepisami wykonawczymi, działania te - oprócz grantów - mogą być realizowane przez: zamówienia publiczne na towary lub usługi określone umownie i wybrane w drodze postępowania przetargowego; stypendia naukowe, badawcze i szkoleniowe oraz nagrody w konkursach; członkostwo w organizacjach lub honoraria dla niezależnych ekspertów".

⁽³²⁾ Patrz także: propozycja Trybunału dotycząca uproszczonego systemu zarządzania konsorcjami, które prowadzą działania pośrednie z udziałem wielu partnerów (patrz: pkt 45-52).

⁽³³⁾ Jednakże w projekcie Komisji w art. 14 brakuje przepisów szczegółowych dotyczących stypendiów i nagród (patrz także: art. 30 ust.1).

⁽³⁴⁾ Patrz: projekt decyzji Rady dotyczący programu szczegółowego "Współpraca" (COM(2005) 440 wersja ostateczna z dnia 21 września 2005 r., art. 6 ust. 3): "Program prac określa kryteria oceny wniosków dotyczących działań pośrednich w ramach systemów finansowania i kryteria wyboru projektów. Kryteria te obejmują jakość, wpływ i realizację. W tych ramach program prac może dokładniej określać lub wprowadzać dodatkowe wymogi, wagi i progi".

⁽³⁵⁾ Patrz także: sprawozdanie specjalne nr 1/2004, pkt 88, 92 i 128.

⁽³⁶⁾ Należy zauważyć, że termin "wybór" odnosi się do stworzenia przez Komisję na podstawie wyników oceny listy wniosków, które przekroczyły minimalny próg oceny (oraz ewentualnego utworzenia listy rezerwowej w razie pojawienia się jakichś dodatkowych funduszy w trakcie fazy negocjacji) oraz listy odrzuconych wniosków (są to wnioski niekwalifikujące się, wnioski, które nie osiągnęły minimalnego progu oceny, oraz wnioski, które nie mogą być finansowane z uwagi na ograniczenia budżetowe).

⁽³⁷⁾ Sprawozdanie specjalne nr 1/2004, pkt 92 i 122.

⁽³⁸⁾ Należy zauważyć, że jako punkt wyjścia Komisja mogłaby opracować początkowy komplet dokumentów uzupełniających, wykorzystując archiwum dokumentów wymaganych od wszystkich podmiotów prawnych, jakie uczestniczyły w poprzednich programach ramowych BTR.

⁽³⁹⁾ Sprawozdanie specjalne nr 1/2004, pkt 66.

⁽⁴⁰⁾ Patrz: art. 117 rozporządzenia finansowego (art. 181 przepisów wykonawczych).

⁽⁴¹⁾ Etapy te obejmują w szczególności: elektroniczne składanie wniosków, identyfikację i wybór ekspertów, ocenę i wybór wniosków, negocjowanie wniosków, przyznawanie i zarządzanie grantami, przyjmowanie produktów projektu (takich jak sprawozdania i oświadczenia finansowe) oraz komunikację z uczestnikami.

⁽⁴²⁾ Sprawozdanie specjalne nr 1/2004, pkt 86 i 138, sprawozdanie roczne Trybunału za rok obrachunkowy 2004, pkt 6.10.

⁽⁴³⁾ Sprawozdanie specjalne nr 1/2004, pkt 111.

⁽⁴⁴⁾ Sprawozdanie specjalne nr 1/2004, pkt 115.

⁽⁴⁵⁾ Koszty takich usług podwykonawczych mogłyby być zwrócone przez Komisję zgodnie ze stawkami określonymi dla działań "administracyjnych i szkoleniowych", zgodnie z art. 33 ust. 4.

⁽⁴⁶⁾ Termin zaproszenie do składania wniosków (ang. competitive call) był już stosowany w szóstym programie ramowym, jednak nie został prawnie zdefiniowany. Od tamtej pory Komisja wydała nieoficjalne wytyczne, jak przeprowadzić takie zaproszenie (ogólnie mówiąc jego procedury są podobne do tradycyjnego zaproszenia do składania wniosków). Komisja nie podała informacji o liczbie przypadków, w jakich taka procedura została do tej pory przeprowadzona.

⁽⁴⁷⁾ Sprawozdanie specjalne nr 1/2004, pkt 62.

⁽⁴⁸⁾ Sprawozdanie roczne Trybunału za rok obrachunkowy 2004, pkt 6.47; sprawozdanie specjalne nr 1/2004; pkt 36-39 i 139.

⁽⁴⁹⁾ Należy zauważyć, że takie obliczenia muszą być wykonane z uwzględnieniem różnych przedsięwzięć prowadzonych przez poszczególnych uczestników (np. działań administracyjnych i szkoleniowych, które mają różne stawki współfinansowania), z zastosowaniem stawek ryczałtowych lub stawek jednolitych w zależności od konkretnych działań, przy uwzględnieniu szczególnych struktur kosztowych uczestniczących podmiotów prawnych i różnych dopuszczalnych poziomów wsparcia finansowego ustanowionych w art. 33. Oczywiście ta podstawowa zasada ma zastosowanie także do zwrotu kosztów kwalifikowanych zgodnie z art. 31.

⁽⁵⁰⁾ Opinia Trybunału nr 10/2005, pkt 44.

⁽⁵¹⁾ Propozycja Komisji, aby jedynie "dające się określić" podatki pośrednie były kosztami niekwalifikowanymi, mogą skłaniać uczestników do ukrywania VAT w zgłaszanych kosztach.

⁽⁵²⁾ Sprawozdanie roczne Trybunału za rok obrachunkowy 2001, pkt 4.47; sprawozdanie specjalne nr 1/2004 pkt 36-40 i 115 oraz opinia nr 3/2005, pkt 13.

⁽⁵³⁾ Sprawozdanie specjalne nr 1/2004, pkt 30-33.

⁽⁵⁴⁾ Sprawozdanie specjalne nr 1/2004, pkt 23-26.

⁽⁵⁵⁾ Opinia nr 2/2004, pkt V: Na systemy kontroli wewnętrznej powinien się składać łańcuch procedur kontrolnych, na każdym szczeblu powinny być szczegółowo określone cele, które biorą pod uwagę pracę pozostałych. Do prośby o zwrot wydatków lub kosztów ponad pewien pułap powinno być dołączone świadectwo oraz raport z niezależnej kontroli, w oparciu o wspólne standardy dotyczące podejścia i treści.

⁽⁵⁶⁾ Patrz: art. 117 rozporządzenia finansowego (art. 180 ust. 2 przepisów wykonawczych).

⁽⁵⁷⁾ Dz.U. L 126 z 12.5.1984, str. 20.

⁽⁵⁸⁾ Opinia nr 2/2004, pkt VIII: "Systemy kontroli wewnętrznej wymagają odpowiedniej równowagi pomiędzy kosztami kontrolowania konkretnego obszaru budżetowego a wyniesionymi korzyściami polegającymi na ograniczeniu ryzyka strat i nadużyć finansowych w dopuszczalnym stopniu.".

⁽⁵⁹⁾ Zmiany proponowane przez Trybunał dotyczące zwiększenia niezależności konsorcjów (patrz: art. 18, 19 oraz 23-26) i sprawdzania przez Komisję istnienia, statusu prawnego oraz operacyjnej i finansowej zdolności uczestników (patrz: art. 16 lit. a〉 ) powinny zmniejszyć potencjalne ryzyko dla budżetu Wspólnoty w takim stopniu, że w większości przypadków upoważniony urzędnik nie musiałby odwoływać się do wspólnej odpowiedzialności cywilnej i kilku gwarancji lub nieodwołalnej i bezwarunkowej wspólnej gwarancji (która, zgodnie z art. 182 ust. 3 przepisów wykonawczych do rozporządzenia finansowego, jest obowiązkowa w przypadku, gdy zaliczkowane przekracza 80 % całości grantu).

⁽⁶⁰⁾ Należy zauważyć, że Komisja w art. 38 ust. 2 proponuje, aby do "funduszu gwarancyjnego" nie musiały wpłacać składek: organy publiczne, podmioty prawne, których udział w działaniu pośrednim jest gwarantowany przez państwo członkowskie lub państwo stowarzyszone, szkoły średnie i wyższe uczelnie, uczestnicy działań wspierających kształcenie zawodowe i rozwój kariery naukowców, uczestnicy działań w zakresie badań pionierskich oraz uczestnicy działań prowadzonych na rzecz określonych grup, z wyjątkiem działań prowadzonych na rzecz MŚP.

⁽⁶¹⁾ Patrz także: opinia Trybunału nr 10/2005, pkt 20 i 22.

⁽⁶²⁾ Należy także doprecyzować, czy w oparciu o sformułowanie z załącznika III do decyzji obejmuje to także działania wykraczające poza zakres siódmego programu ramowego, jak np. projekty EUREKA, lub czy działania inne niż te określone w załączniku III (tj. wspólne inicjatywy technologiczne, duże projekty - w tym Eureka, i nowe infrastruktury badawcze) mogą być beneficjentami działań finansujących pożyczki i gwarancje EBI.

ZAŁĄCZNIK 

ZASADY UCZESTNICTWA

..................................................

Notka Wydawnictwa Prawniczego "Lex"

Grafiki zostały zamieszczone wyłącznie w Internecie. Obejrzenie grafik podczas pracy z programem Lex wymaga dostępu do Internetu.

..................................................

grafika

• Identyfikator: Dz.U.UE.C.2006.203.1
• Rodzaj: Opinia
• Tytuł: Opinia w sprawie projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego zasady uczestnictwa przedsiębiorstw, ośrodków badawczych i uczelni wyższych w działaniach prowadzonych w ramach siódmego programu ramowego oraz zasady upowszechniania wyników badań (2007-2013).
• Data aktu: 05/04/2006
• Data ogłoszenia: 25/08/2006