| Sprawozdawczym: |
Nathalie SARRABEZOLLES (FR/PES), członkini rady departamentu Finistère |
| Dokumenty źródłowe: |
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów dotyczący 8. sprawozdania na temat spójności: Spójność w Europie do 2050 r. COM(2022) 34 final
SWD(2022) 24 final
|
EUROPEJSKI KOMITET REGIONÓW (KR),
1. Z zadowoleniem przyjmuje publikację ósmego sprawozdania na temat spójności, w którym przedstawiono główne zmiany oraz dysproporcje terytorialne, jaki pojawiły się w regionach europejskich w ciągu ostatnich dziesięciu lat, oraz zarysowano podstawy debaty na temat przyszłości spójności po 2027 r.
2. Podziela analizę Komisji Europejskiej dotyczącą historycznego kontekstu obecnej sytuacji Unii Europejskiej: pandemia COVID-19 i zjawiska, które w sprawozdaniu określa się jako nowe główne tendencje, takie jak zmiana klimatu i hiperłączność cyfrowa, stanowią nowe źródła dysproporcji terytorialnych i sprzyjają rozpowszechnianiu się zjawiska "geografii niezadowolenia" w Europie.
3. Zauważa, że powolny powrót procesu konwergencji w ostatnich latach skrywa ogromne zróżnicowanie sytuacji: wiele regionów słabiej rozwiniętych i regionów w okresie przejściowym w Europie Południowej i Północno-Zachodniej odnotowało niski lub ujemny wzrost gospodarczy. Jednocześnie wzrost regionalny na wschodzie UE nadal charakteryzuje się czasem dużymi różnicami między regionami stołecznymi a innymi regionami.
4. Podkreśla wpływ brexitu na gospodarkę europejską, w szczególności na współpracę międzyregionalną, ekosystemy badawcze i szkoleniowe oraz demografię w wielu regionach europejskich.
5. Zwraca uwagę na potrzebę spójności w Europie, uwydatnioną sytuacją wojenną w Ukrainie, przy granicach Europy.
6. W związku z tym wzywa Komisję do otwartej i strategicznej refleksji na temat roli polityki spójności po 2027 r. w systemie polityk europejskich.
Polityka spójności jako długoterminowa polityka rozwoju
7. Uważa, że dysproporcje regionalne stwierdzone w sprawozdaniu na temat spójności w pełni wzmacniają uzasadnienie polityki spójności określone w Traktatach, jakim jest zmniejszanie różnic w zamożności i rozwoju między regionami Unii Europejskiej.
8. W związku z tym z zadowoleniem przyjmuje przedstawioną w sprawozdaniu na temat spójności analizę wpływu polityki spójności na lata 2014-2020 na inwestycje na całym terytorium Unii Europejskiej.
9. Zauważa, że polityka spójności często odgrywała kluczową rolę w utrzymaniu wystarczającego poziomu inwestycji publicznych w sytuacji spadku inwestycji krajowych.
10. Przypomina, że pozytywny wpływ inwestycji wspieranych w ramach polityki spójności utrzymuje się w perspektywie długoterminowej, co podkreślono w rozdziale 9 sprawozdania na temat spójności.
11. Przypomina również, że zasady programowania specyficzne dla polityki spójności pozwalają na finansowanie niektórych projektów w okresie do trzech lat po zakończeniu okresu programowania, co uniemożliwia porównanie ich z innymi programami europejskimi podlegającymi zarządzaniu bezpośredniemu.
12. Podkreśla skuteczność polityki spójności w stawianiu czoła kryzysowi związanemu z pandemią COVID-19, w szczególności dzięki środkom elastyczności wprowadzonym od kwietnia 2020 r. (dwa pakiety dotyczące inicjatywy inwestycyjnej w odpowiedzi na koronawirusa (CRII)).
13. Uważa jednak, że zasadnicze znaczenie ma utrzymanie ukierunkowania polityki spójności na wzmacnianie spójności terytorialnej, gospodarczej i społecznej w Europie.
Definicja idei "nie szkodzić spójności"
14. Dostrzega szanse, jakie oferuje wprowadzenie nowej koncepcji w sprawozdaniu na temat spójności, która miałaby na celu rozszerzenie całościowego podejścia do polityki spójności na każdą europejską politykę publiczną mającą wpływ terytorialny.
15. Podkreśla, że koncepcja ta w pełni wspiera inicjatywę Europejskiego Komitetu Regionów mającą na celu wykazanie roli spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej jako podstawowej wartości Unii Europejskiej.
16. Uważa, że koncepcja ta mogłaby umożliwić uwzględnienie w każdej europejskiej polityce różnorodności realiów regionalnych w Unii Europejskiej, a przez to zwiększyłaby skuteczność tych polityk i pozwoliła lepiej unaocznić obywatelom działania UE.
17. Sprzeciwia się niemniej niezwykle restrykcyjnej interpretacji tej koncepcji, zgodnie z którą miałaby ona zastosowanie wyłącznie na poziomie programów operacyjnych, a nawet nie na poziomie umowy partnerstwa. Zwraca się do Komisji Europejskiej, by zasada "nie szkodzić spójności" miała zastosowanie do wszystkich europejskich obszarów polityki, co pozwoli ograniczyć niekorzystne dla spójności skutki niektórych europejskich strategii politycznych lub programów.
18. W szczególności popiera wspomnianą w raporcie potrzebę wspierania spójności w Europie za pośrednictwem Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF).
19. Apeluje do państw członkowskich i Komisji Europejskiej, by w Instrumencie na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) i w instrumencie, który ewentualnie go zastąpi, bezpośrednio uwzględnić podejście do polityki spójności oparte na wielopoziomowym sprawowaniu rządów i partnerstwie.
20. Podkreśla ponadto potrzebę lepszego dostosowania i zwiększenia synergii między polityką spójności a programem "Horyzont Europa" w celu wzmocnienia innowacji we wszystkich regionach europejskich z myślą o rozwijaniu zdolności regionów w zakresie badań naukowych i innowacji, co pozwala UE na konkurowanie na skalę globalną poprzez inwestowanie w doskonałość regionalną i może stworzyć rozwiązanie dla problemu "pułapki rozwojowej" regionów o średnich dochodach.
21. Przypomina w związku z tym, że ważne jest, aby regiony, które znajdują się w pułapce rozwojowej regionów o średnich dochodach, otrzymały specjalne wsparcie albo z uwagi na przynależność do kategorii regionów pośrednich, albo poprzez łatwiejszy dostęp do instrumentów współpracy terytorialnej w dziedzinie innowacji.
22. Wzywa do konsolidacji podejścia opartego na strategii inteligentnej specjalizacji w celu wzmocnienia konkurencyjności i ekosystemu innowacji w oparciu o strategie ukierunkowane na konkretny obszar i wzmocnioną współpracę terytorialną.
23. Apeluje do Komisji Europejskiej, by zdefiniowała pojęcie "nie szkodzić spójności" i by stworzyła na jego bazie prawdziwy mechanizm pozwalający ocenić wpływ polityk europejskich na spójność w Europie. Proponuje, by włączyć do tego mechanizmu weryfikację wpływu polityki na rozwój obszarów wiejskich przewidzianą w komunikacie w sprawie długoterminowej wizji obszarów wiejskich UE w celu uwzględnienia specyfiki tych obszarów. Wzywa Komisję Europejską do opracowania szczegółowych wytycznych dotyczących praktycznego wdrażania tej koncepcji, w tym za pośrednictwem aktu ustawodawczego, po konsultacji z Europejskim Komitetem Regionów.
Polityka spójności jako centralny element długoterminowej strategii europejskiej
24. Przypomina, że polityka spójności, chociaż jest niezbędna dla realizacji Europejskiego Zielonego Ładu i Europejskiego filaru praw socjalnych, nie jest częścią długoterminowej strategii europejskiej jako takiej, w przeciwieństwie do polityki spójności na lata 2014-2020, która była bezpośrednio wpisana w dążenia do realizacji celów strategii "Europa 2020".
25. Wzywa w związku z tym Komisję Europejską do opracowania nowej długoterminowej strategii europejskiej do 2030 r., łączącej wymogi transformacji ekologicznej i cyfrowej oraz wzmacniającej spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną UE. Podkreśla, że strategia ta powinna stanowić ramy dla wszystkich strategii politycznych i funduszy UE wspierających inwestycje zgodnie z zasadą "nie szkodzić spójności" wprowadzoną w raporcie na temat spójności.
26. Ubolewa nad brakiem mechanizmu koordynacji i powiązań między Instrumentem na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) a polityką spójności na lata 2021-2027 oraz nad ryzykiem nakładania się działań i pojawienia się efektu wypierania w przypadku braku rzeczywistego mechanizmu weryfikacji dodatkowości finansowania z tytułu RRF.
27. Podkreśla potrzebę zrównania europejskich polityk inwestycyjnych w celu uniknięcia pojawienia się w praktyce konkurencji między różnymi politykami europejskimi, gdyż obecnie przepisy o pomocy państwa stanowią przeszkodę dla wdrażania polityki spójności, gdy porównać ją z innymi politykami.
28. W tym kontekście wzywa Komisję Europejską do przeprowadzenia gruntownego przeglądu europejskich ram prawnych dotyczących pomocy państwa, tak aby projekty wspierane w ramach różnych programów i funduszy europejskich podlegały takim samym zasadom.
Lepsze włączenie polityki spójności do europejskiego semestru
29. Stwierdza, że w sprawozdaniu na temat spójności nie ma odniesień do związku między polityką spójności a ramami zarządzania gospodarczego UE, pomimo zwiększonej roli europejskiego semestru w realizacji polityki spójności w okresie programowania 2021-2027.
30. Z zadowoleniem przyjmuje dodanie nowej sekcji dotyczącej dysproporcji terytorialnych do sprawozdań krajowych w ramach wiosennego pakietu dotyczącego europejskiego semestru opublikowanego w maju 2022 r., pod warunkiem że ma to na celu wyłącznie wzmocnienie spójności terytorialnej w Europie, a nie narzucenie reform strukturalnych całkowicie oderwanych od długoterminowych celów polityki spójności.
31. Apeluje do Komisji, by kontynuowała wysiłki na rzecz położenia większego nacisku na wyzwania związane ze spójnością terytorialną, z którymi zmagają się europejskie terytoria i regiony, w odpowiednich sprawozdaniach krajowych i zaleceniach dla poszczególnych krajów.
32. Apeluje o bardziej kompleksową refleksję, która miałaby na celu zreformowanie obecnych ram koordynacji polityki gospodarczej, tak aby poszczególne etapy europejskiego semestru mogły uwzględniać zasadę "nie szkodzić spójności" i lepiej angażować władze lokalne i regionalne.
33. Stwierdza na podstawie ósmego sprawozdania na temat spójności, że luka inwestycyjna w inwestycjach publicznych w Unii Europejskiej stanowi ukryty dług.W związku z tym ponawia swój często już wyrażany apel o przyjęcie "złotej reguły współfinansowania" oznaczającej, że w wydatkach strukturalnych, publicznych lub równoważnych określonych w pakcie stabilności i wzrostu nie uwzględnia się wydatków publicznych dokonywanych przez państwa członkowskie i samorządy terytorialne z tytułu współfinansowania funduszy strukturalnych i inwestycyjnych zgodnie z odpowiednimi limitami współfinansowania UE. Podkreśla, że inwestycje publiczne, takie jak inwestycje związane ze zrównoważoną transformacją ekologiczną, cyfrową i społeczną oraz utrzymanie europejskiej konkurencyjności są ważne dla przyszłych pokoleń i w związku z tym należy je odpowiednio uwzględnić w kontekście inwestycji publicznych, w tym poprzez zmianę europejskich zasad rachunkowości.
34. Ponawia apel zawarty we wcześniejszych opiniach 1 o opracowanie kodeksu postępowania dotyczącego wkładu władz lokalnych i regionalnych w kontekście europejskiego semestru. Kodeks postępowania jest niezbędny do uczynienia europejskiego semestru bardziej przejrzystym, inkluzywnym i demokratycznym, ale także skuteczniejszym dzięki zaangażowaniu władz lokalnych i regionalnych. Zwiększy to poczucie współodpowiedzialności na szczeblu lokalnym i regionalnym i usprawni tym samym realizację pożądanych reform w państwach członkowskich.
Opinia Komitetu Regionów - Europejski semestr i polityka spójności: skoordynowanie reform strukturalnych i inwestycji długoterminowych (Dz.U. C 275 z 14.8.2019, s. 1).
Opinia Komitetu Regionów - Ulepszenie zarządzania europejskim semestrem: kodeks postępowania dotyczący udziału władz lokalnych i regionalnych (Dz.U. C 306 z 15.9.2017, s. 24).
W kierunku nowych ram strategicznych dla europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych...
35. Odnotowuje pewną tendencję do mnożenia funduszy inwestycyjnych na szczeblu europejskim, z których część jest objęta zarządzaniem bezpośrednim, część zarządzaniem dzielonym (np. europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne - fundusze ESI), a w przypadku niektórych wiodącą rolą we wdrażaniu odgrywa państwo (krajowe plany odbudowy i zwiększania odporności wspierane z RRF).
36. Jest zaniepokojony obecną tendencją do coraz większego przenoszenia europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych do innych strategii politycznych lub programów, takich jak krajowe plany odbudowy i zwiększania odporności lub programy objęte zarządzaniem bezpośrednim, takie jak program "Horyzont Europa". W związku z tym zdecydowanie sprzeciwia się przeniesieniu funduszy polityki spójności i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) do Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF) - RRF, oparty na art. 175 TFUE, ma na celu uzupełnienie wysiłków podejmowanych w ramach polityki spójności, aby osiągnąć cele określone w art. 174 TFUE, a nie odwrotnie. Przypomina ponadto, że polityka spójności już teraz wnosi istotny wkład w europejskie zielone inwestycje i niezależność energetyczną UE. Stwierdza zatem, że recentralizacja funduszy UE poprzez przeniesienie wymienionych funduszy do RRF nie jest uzasadniona.
37. Zauważa, że tendencja ta ma dwojaki negatywny wpływ, gdyż przyczynia się z jednej strony do zmniejszenia skuteczności polityki spójności jako długoterminowej polityki rozwoju, a z drugiej strony do obniżenia jej statusu do zwykłej linii budżetowej w wieloletnich ramach finansowych Unii Europejskiej.
38. Wzywa zatem Komisję Europejską do opracowania nowych ram strategicznych na okres po 2027 r., koncentrujących się na partnerstwie i wielopoziomowym sprawowaniu rządów oraz obejmujących ogólne postanowienia dotyczące wszystkich funduszy inwestycyjnych UE o wymiarze terytorialnym, tj. europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, ewentualnego przyszłego Społecznego Funduszu Klimatycznego, EFRROW i ew. przyszłego RRF.
39. Podkreśla w szczególności potrzebę ponownego włączenia EFRROW do tych nowych ram strategicznych.
40. Wzywa również do zwrócenia szczególnej uwagi na przyszłość Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) w celu uwzględnienia w nim silniejszego wymiaru terytorialnego i wzmocnienia roli władz lokalnych i regionalnych w jego wdrażaniu.
...które miałyby na celu rzeczywiste uproszczenie wdrażania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych...
41. Zauważa, że ramy prawne polityki spójności na lata 2021-2027 obejmują istotne środki upraszczające - takie jak rozszerzenie stosowania uproszczonych metod rozliczania kosztów - które będą musiały zostać poddane ocenie po ich wdrożeniu w ramach programowania na lata 2021-2027.
42. Przypomina jednak, że mnożenie się funduszy oraz zasad, terminów i warunków wdrażania funduszy w ramach zarządzania dzielonego doprowadziło ostatnio do zwiększenia obciążeń administracyjnych dla instytucji zarządzających funduszami, które często są instytucjami szczebla regionalnego.
43. Zauważa, że to obciążenie administracyjne prowadzi do opóźnień we wdrażaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, a przy tym często to regiony są uznawane za odpowiedzialne za te opóźnienia, co szkodzi wizerunkowi polityki spójności jako skutecznej polityki inwestycyjnej w oczach obywateli europejskich.
44. Przypomina o kluczowej roli regionów w likwidowaniu hermetyczności wdrażania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych i w przyjmowaniu podejścia ukierunkowanego na konkretny obszar w celu wspierania strategii rozwoju dostosowanych do potrzeb danego terytorium.
45. Wzywa już teraz Komisję do rozpoczęcia długoterminowego procesu refleksji z udziałem organów zarządzających europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi na szczeblu regionalnym mającego na celu uproszczenie zasad zarządzania, kontroli i audytu, który to proces doprowadziłby do prawdziwej reformy z myślą o kolejnym pakiecie legislacyjnym dotyczącym polityki spójności na okres po 2027 r.
46. Mając na uwadze przywrócenie atrakcyjności europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych dla promotorów projektów, ponawia swój wniosek o wdrożenie paktu zaufania między Komisją Europejską a instytucjami zarządzającymi w ramach polityki spójności, tak aby programy o bardzo niskim poziomie błędu rezydualnego w okresie programowania 2021-2027 mogły skorzystać z uproszczenia zasad zarządzania, kontroli i audytu w następnym okresie programowania.
...i które skupiałyby się na prawdziwym, opartym na zaufaniu partnerstwie z władzami lokalnymi i regionalnymi
47. Odnotowuje pewien stopień centralizacji polityki spójności na lata 2021-2027, a także pewne naruszenie zasady partnerstwa oraz roli władz regionalnych w określaniu potrzeb inwestycyjnych w ramach programów operacyjnych.
48. Z zadowoleniem przyjmuje przedstawiony w sprawozdaniu na temat spójności zamiar wzmocnienia wielopoziomowego sprawowania rządów i zasady partnerstwa.
49. Popiera niedawną inicjatywę europejskiej wspólnoty praktyków ds. partnerstwa dotyczącą partnerstwa w latach 2021-2027, która powinna doprowadzić do znacznej poprawy europejskiego kodeksu postępowania w zakresie partnerstwa.
50. Podkreśla wyjątkowe podejście polityki spójności, w ramach którego programy operacyjne europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych opierają się na analizie potrzeb terytorialnych ustalonych na szczeblu lokalnym i wpisują się w proces w pełni partycypacyjny i demokratyczny, w przeciwieństwie do krajowych planów odbudowy wspieranych z RRF, które w dużej mierze zostały opracowane bez udziału regionów.
51. Apeluje w związku z tym do Komisji o wzmocnienie roli regionów w zarządzaniu funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi oraz o wzmocnienie przepisów prawnych związanych z partnerstwem, zwłaszcza odnośnie do okresu po 2027 r.
Polityka spójności jako sposób na odwrócenie tendencji spadku liczby ludności na obszarach oddalonych od większych ośrodków, wiejskich i górskich
52. Wyraża zaniepokojenie stopniowym starzeniem się społeczeństwa, spadkiem współczynnika urodzeń i wyludnianiem się obszarów oddalonych od większych ośrodków, zwłaszcza wiejskich i górskich.
53. Stwierdza, że zakłócenia gospodarcze i społeczne, ostatnio spowodowane pandemią COVID-19 i konfliktem w Ukrainie, wpływają na przyszłe oczekiwania młodych ludzi co do przyszłości.
54. Podkreśla znaczenie opracowania strategii Unii Europejskiej w dziedzinie demografii, uwzględniającej zwłaszcza możliwości, jakie stwarzają legalne przepływy migracyjne w obrębie Unii, przy jednoczesnym wzmocnieniu koordynacji w odniesieniu do nielegalnej imigracji oraz zapewnieniu wsparcia i ochrony uchodźcom.
Zwrócenie szczególnej uwagi na regiony o trwałych niekorzystnych warunkach geograficznych
55. Ubolewa nad tym, że w sprawozdaniu na temat spójności jedynie powierzchownie zwrócono uwagę na wyzwania stojące przed regionami o trwałych niekorzystnych warunkach geograficznych i regionami najbardziej oddalonymi.
56. Wzywa do zwrócenia szczególnej uwagi na regiony o trwałych niekorzystnych warunkach geograficznych określone w art. 174 TFUE, a mianowicie na regiony wyspiarskie, regiony o bardzo niskiej gęstości zaludnienia, transgraniczne i górskie oraz na regiony najbardziej oddalone, we wszelkich projektach reform dotyczących przyszłości polityki spójności.
57. Podkreśla przeprowadzone w Parlamencie Europejskim istotne prace nad kwestią spójności wysp i uznaje znaczenie paktu na rzecz wysp europejskich.
58. Jeśli chodzi o obszary wiejskie, z zadowoleniem przyjmuje fakt, że w sprawozdaniu na temat spójności uznano potencjalnie negatywny wpływ przemian demograficznych na spójność w Europie. W związku z tym wzywa Komisję Europejską do zwiększenia przyszłego finansowania i instrumentów w ramach polityki spójności i planów strategicznych WPR, w szczególności za pośrednictwem minimalnych progów z uwzględnieniem unijnego odsetka ludności i powierzchni obszarów wiejskich, w odniesieniu do terytoriów uznanych w art. 174 oraz współpracy między obszarami miejskimi i wiejskimi, z których każdy ma komparatywne i uzupełniające się mocne strony z punktu widzenia harmonijnego rozwoju terytorialnego.
59. Jednocześnie podkreśla pozytywną rolę obszarów metropolitalnych w zapewnianiu spójnego rozwoju poprzez podział bogactwa i korzyści na danym obszarze oraz tworzenie skuteczniejszych powiązań między obszarami miejskimi i wiejskimi. Przypomina, że PKB na mieszkańca nie daje pełnego obrazu poziomu rozwoju obszarów i zaleca zastosowanie metodologii wskaźnika postępu społecznego w celu określenia najpilniejszych wyzwań, które należy sfinansować w obszarach metropolitalnych z funduszy polityki spójności 2 .
Wzmocnienie współpracy terytorialnej
60. Przypomina, że budżet przeznaczony na cel polityki spójności na lata 2021-2027 dotyczący współpracy terytorialnej został znacznie zmniejszony w porównaniu z poprzednim okresem, co osłabiło zdolność UE do działania w celu sprostania ważnym wyzwaniom w zakresie spójności na obszarach transgranicznych.
61. Z zadowoleniem przyjmuje zawarte w sprawozdaniu na temat spójności odniesienie do wzmocnienia współpracy transgranicznej i międzyregionalnej. Apeluje, by rosnąca potrzeba wzmocnienia spójności, utrzymania istniejących mechanizmów współpracy między terytoriami UE oraz reagowania na nowe wyzwania w zakresie współpracy pojawiające się w obecnym kontekście została w pełni odzwierciedlona w przyszłej polityce spójności na okres po 2027 r.
62. Ubolewa, że z powodu zmniejszenia budżetu najbardziej ucierpiały obszary określone w art. 174 TFUE, które na skutek trwałych niekorzystnych warunków przyrodniczych szczególnie potrzebują zwiększenia spójności terytorialnej, gospodarczej i społecznej z innymi obszarami Unii Europejskiej.
Bruksela, dnia 12 października 2022 r
