[COM(2021) 664 final - 2021/0342 (COD)](2022/C 290/07)
(Dz.U.UE C z dnia 29 lipca 2022 r.)
Sprawozdawca: Bogdan PREDA
| Wniosek o konsultację |
Parlament Europejski, 17.1.2022 |
|
Rada Unii Europejskiej, 20.1.2022 |
| Podstawa prawna |
Art. 114 i 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna |
Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej |
| Data przyjęcia przez sekcję |
3.3.2022 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
23.3.2022 |
|
Sesja plenarna nr Wynik głosowania
|
568 |
| (za/przeciw/wstrzymało się) |
154/0/1 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. EKES opowiada się za solidną, wyważoną i przyszłościową polityką kapitałową, w której ważenie ryzyka opierałoby się na rzeczywistych zagrożeniach dla stabilności, a jednocześnie uwzględniałoby potrzebę zwiększenia konkurencyjności banków UE i finansowania zrównoważonego wzrostu. W tym kontekście EKES wzywa Komisję do dalszej oceny, do jakiego stopnia proponowane akty ustawodawcze odpowiadają wyzwaniom, o których mowa powyżej.
1.2. EKES z aprobatą przyjmuje wdrożenie pozostałych elementów standardów międzynarodowych uzgodnionych przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego ("standardy Bazylea III") 1 zarówno pod względem czasu, jak i treści, ponieważ mają one na celu zwiększenie stabilności rynku finansowego w UE, a tym samym nienarażanie obywateli europejskich na zwiększone ryzyko związane z rynkiem finansowym.
1.3. EKES podkreśla, że stabilność rynku finansowego jest zasadniczym warunkiem wstępnym ogólnej stabilności gospodarczej, natomiast prawidłowa regulacja i nadzór nad sektorem bankowym są niezbędne dla zapobiegania zagrożeniu występowania zakłóceń i kryzysów. Ostrożnościowe wymogi kapitałowe mają zasadnicze znaczenie dla spełnienia wspomnianych warunków wstępnych, a EKES wzywa prawodawców do zapewnienia, by wnioski przewidywały właściwą równowagę między dwoma uzupełniającymi się celami, a mianowicie (i) zwiększeniem odporności banków UE oraz (ii) potrzebą zapewnienia dobrej kondycji finansowej i konkurencyjności sektora, w tym z perspektywy wyważonych ram wymogów kapitałowych, w celu wsparcia roli banków w finansowaniu gospodarki realnej.
1.4. EKES wzywa Komisję do przeprowadzania okresowych ocen rzeczywistego wpływu wniosków, aby ocenić - mając także na uwadze konkurencyjność banków UE - czy wdrożenie wniosków przyczynia się do większej stabilności i odporności rynków finansowych w sektorze bankowym. EKES przyznaje również, że solidne i zrównoważone współczynniki kapitałowe przyczyniają się do konkurencyjności.
1.5. EKES bardzo docenia działania Komisji zmierzające do przekształcenia gospodarki UE w bardziej ekologiczną i odporną, w tym poprzez przegląd i stałą ocenę obecnych narzędzi przewidzianych w celu zwiększenia wykorzystania zrównoważonego finansowania. Sektor finansowy mógłby odegrać zasadniczą rolę w budowaniu gospodarki o zerowej emisji dwutlenku węgla netto. W związku z tym EKES z zadowoleniem przyjmuje podejście Komisji polegające na zwróceniu większej uwagi na ryzyka z zakresu ochrony środowiska, polityki społecznej i ładu korporacyjnego ("ESG") w ramach ostrożnościowych (zgodnie z międzynarodowymi programami prac, tj. w pakiecie Bazylea III), w tym poprzez lepsze uwzględnianie ryzyka na rynkach finansowych związanego ze zmianą klimatu.
1.6. EKES z zadowoleniem przyjmuje również prace w zakresie ujawniania informacji dotyczących ESG 2 prowadzone przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB), których celem jest właściwa ocena ryzyka środowiskowego banków i ich strategii finansowej w zakresie przejścia na gospodarkę o zerowej emisji dwutlenku węgla netto. EKES wzywa też EUNB, aby przyspieszył swoją kontrolę ram pierwszego filaru w celu ustalenia, czy w wystarczającym stopniu uwzględniają one wyjątkowe cechy ryzyka klimatycznego. Regulacje dotyczące polityk makroostrożnościowych, w tym regulacje oparte na kapitale, mogą odgrywać ważną rolę w lepszym uwzględnianiu występującego na rynkach finansowych ryzyka związanego ze zmianą klimatu. Ponadto EKES wzywa EUNB do wzmożenia wysiłków na rzecz wyeliminowania niedociągnięć w obecnie ujawnianych informacjach z zakresu ESG na szczeblu UE, w tym w odniesieniu do aktywów związanych z paliwami kopalnymi i aktywów narażonych na długotrwałe i intensywne zdarzenia wynikające ze zmiany klimatu, aby zachęcić do znacznego wzmocnienia strategii banków na rzecz zrównoważonego finansowania.
2. Wprowadzenie
2.1. Niniejsza opinia dotyczy wniosku Komisji Europejskiej w sprawie (i) rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 3 w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych dotyczących ryzyka kredytowego, ryzyka związanego z korektą wyceny kredytowej, ryzyka operacyjnego, ryzyka rynkowego oraz poziomu wyjściowego ("wniosek w sprawie CRR") i (ii) dyrektywy zmieniającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE 4 w odniesieniu do uprawnień nadzorczych, sankcji, oddziałów z państw trzecich i ryzyka z zakresu ochrony środowiska, polityki społecznej i ładu korporacyjnego oraz zmieniającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE ("wniosek w sprawie CRD").
2.2. Jak wskazano w uzasadnieniu, oba akty normatywne umotywowane są potrzebą wdrożenia standardów Bazylea III, a jednocześnie dotyczą kilku kwestii istotnych dla stabilności finansowej i stabilnego finansowania gospodarki w kontekście odbudowy po kryzysie związanym z COVID-19. Obejmują wzmocnienie ram dotyczących kapitału obarczonego ryzykiem, zwiększenie nacisku na ryzyka ESG w ramach ostrożnościowych oraz dalszą harmonizację uprawnień i narzędzi nadzorczych.
3. Uwagi ogólne
3.1. EKES podkreśla, że stabilność rynków finansowych jest zasadniczym warunkiem wstępnym ogólnej stabilności gospodarczej, a zatem leży we wspólnym interesie publicznym. Solidne uregulowanie sektora bankowego i solidny nadzór nad nim są niezbędne, aby zapobiec zagrożeniu związanemu z zakłóceniami i kryzysem, natomiast ostrożnościowe wymogi kapitałowe mają zasadnicze znaczenie dla uniknięcia wykorzystywania środków publicznych do ratowania banków znajdujących się w trudnej sytuacji.
3.2. Wierne, ale sprawiedliwe wdrożenie standardów Bazylea III jest ważne dla europejskich przedsiębiorstw i miejsc pracy, ale również dla wspierania dostępu do własności mieszkań i napędzania gospodarek UE zorientowanych na eksport, które umożliwiają tak wielu przedsiębiorstwom wzrost i dają tak wielu obywatelom zatrudnienie. Ponadto te międzynarodowe standardy są wdrażane w unijnym modelu bankowym, który jest z natury bardziej niechętny ryzyku i mniej zależny od rynków kapitałowych niż modele bankowe w innych jurysdykcjach.
3.3. EKES z zadowoleniem przyjmuje wnioski Komisji dotyczące wprowadzenia pozostałych elementów standardów Bazylea III, które mają na celu ograniczenie ryzyka arbitrażu regulacyjnego oraz zapewnienie zaufania i przewidywalności dla inwestorów i organów regulacyjnych. EKES przyznaje, że UE potrzebuje przepisów, aby sprostać wyzwaniom (dotyczącym odbudowy, klimatu i cyfryzacji), uwzględnić szczególne cechy (kredyty bankowe są zdecydowanie głównym kanałem finansowania gospodarki UE) oraz zrealizować ambicje Unii Europejskiej (unia rynków kapitałowych i Zielony Ład). Z drugiej strony konieczne jest, by europejscy obywatele i podatnicy nie byli narażeni na zwiększone ryzyko kryzysu na rynkach finansowych; należy zatem osiągnąć właściwą równowagę między wspomnianymi wyżej wyzwaniami a treścią standardów Bazylea III i przewidzianymi w nich uprawnieniami dyskrecjonalnymi. W związku z tym EKES wzywa Komisję do dalszej oceny szczególnych cech banków europejskich i wpływu tych cech na banki i na gospodarkę UE, aby zapewnić we wnioskach ustawodawczych właściwą równowagę między wiernym wdrażaniem standardów Bazylea III, korzystaniem z krajowych uprawnień dyskrecjonalnych przewidzianych w standardach Bazylea III i potrzebą zaproponowania dostosowań odzwierciedlających specyfikę zarówno gospodarki UE, jak i banków UE.
3.4. EKES zauważa, że wdrożenie tych propozycji powinno zabezpieczyć stabilność rynku finansowego, ale nie powinno prowadzić do nieuzasadnionego podwyższenia wymogów kapitałowych dla banków UE, wykraczającego poza to, co przewidziano w ocenie Komisji. W związku z tym EKES wzywa Komisję do zadbania o to, by wpływ na wymogi kapitałowe, w tym dla małych banków spółdzielczych i małych banków, nie był zbyt uciążliwy, a zatem nie pogarszał ich konkurencyjności, i jednocześnie do zadbania o stabilność rynku finansowego.
3.5. EKES jest również w pełni świadomy faktu, że istniejące wymogi kapitałowe w zdecydowany sposób przyczyniły się do zwiększenia odporności systemu bankowego w czasie kryzysu, co potwierdziło się również w kontekście pandemii, jako że istniejący poziom kapitalizacji umożliwił europejskim bankom przetrwanie pandemii w dobrej kondycji oraz dalsze finansowanie i wspieranie gospodarki europejskiej w celu przezwyciężenia poważnego wstrząsu gospodarczego wywołanego pandemią COVID-19. EKES wskazuje również na kluczową rolę Europejskiego Banku Centralnego, który prowadził wysoce wspierającą politykę, co zwiększyło odporność banków w czasie kryzysu związanego z COVID-19.
3.6. EKES wzywa zatem Komisję do dopilnowania, by obecne propozycje wzmocniły obowiązujące przepisy, szczególnie w kontekście wymogów kapitałowych, i pozwoliły nadal zapobiegać podejmowaniu nadmiernego ryzyka, wysokim poziomom dźwigni finansowej i zachowaniom spekulacyjnym. W aktualnej sytuacji gospodarczej i społecznej istnieje wiele istotnych zagrożeń, którymi należy się zająć, takich jak np. ryzyko klimatyczne lub kredyty zagrożone. Wymogi kapitałowe powinny być wystarczająco wysokie, aby zapobiec zagrożeniu upadłością oraz zakłóceniom i kryzysom na rynkach finansowych, nie powinny jednak być nadmierne. Jednocześnie EKES przyznaje, że banki UE odgrywają kluczową rolę w finansowaniu gospodarki realnej i wspieraniu transformacji cyfrowej i transformacji w stronę modelu zrównoważonego, co pośrednio wywiera wpływ na zatrudnienie i poziom życia. Te aspekty również powinny zostać uwzględnione w przepisach wykonawczych dotyczących wymogów kapitałowych.
3.7. Jeśli chodzi o wymogi ESG, EKES zwraca uwagę, że rynki finansowe mogą i powinny wspierać i wzmacniać przejście do bardziej zrównoważonej i ekologicznej gospodarki, ale sektor bankowy nie jest w stanie sam przeprowadzić takiej trwałej zmiany. Zgodnie z najnowszymi przeglądami Europejskiego Trybunału Obrachunkowego ponad połowa państw członkowskich UE nadal dotuje paliwa kopalne w większym stopniu niż odnawialne źródła energii 5 , natomiast "wsparcie UE na inwestycje musi być lepiej dostosowane do zasad zrównoważonego finansowania" 6 . W tym kontekście EKES apeluje, by polityka przemysłowa oraz odpowiednie unijne i krajowe ramy prawne były w pełni spójne, tak by (i) promować możliwości zrównoważonego inwestowania w celu wywarcia wpływu na alokację zasobów gospodarczych w tym kierunku oraz (ii) znieść dopłaty do paliw kopalnych i pogodzić cele klimatyczne z potrzebami społecznymi. Z tego względu EKES z zadowoleniem przyjmuje wzmocnienie przepisów dotyczących ESG przewidziane we wnioskach ustawodawczych, ale wzywa Komisję, by doprecyzowała stosowanie przepisów dotyczących uprawnień organów nadzoru do "ograniczania ryzyka wynikającego z niedostosowania instytucji do odpowiednich celów polityki Unii i szerszych tendencji w ramach transformacji związanych z czynnikami z zakresu ochrony środowiska, polityki społecznej i ładu korporacyjnego", tak by jasno określić sposób wykonywania tych uprawnień.
3.8. Oprócz ujawniania informacji i testów warunków skrajnych dotyczących klimatu - także polityki makroostro- żnościowe, w tym środki działania oparte na kapitale, mogą odegrać ważną rolę we właściwym uwzględnianiu ryzyka ESG banków oraz ułatwianiu dystrybucji przepływów kredytowych między sektorami, które mogą wspierać przejście na gospodarkę neutralną dla klimatu. W związku z tym EKES zaleca, by EUNB i EBC przyspieszyły prace nad:
(i) ramami dotyczącymi pierwszego filaru, aby określić, w jakim stopniu obecne ramy regulacyjne odpowiednio uwzględniają ryzyko ESG i, w stosownych przypadkach, niezbędne powiązane środki; oraz
(ii) właściwą i terminową kalibracją testów warunków skrajnych pod kątem ryzyka ESG.
3.9. EKES z zadowoleniem przyjmuje przyznane Komisji uprawnienia do monitorowania wdrażania standardów w innych jurysdykcjach w celu zapewnienia spójności w zakresie terminów i wpływu na odpowiednie zainteresowane strony, w tym jeśli chodzi o zwiększenie wymogów kapitałowych. EKES ostrzega jednak również przed spiralą obniżania standardów regulacyjnych lub dalszym opóźnieniem w ich stosowaniu, wskazując na słabsze wdrażanie określonych przepisów w niektórych jurysdykcjach. Kwestie te mogą stanowić poważne ryzyko dla globalnej stabilności.
4.1. EKES przyjmuje z zadowoleniem w szczególności poniższe propozycje zawarte we wniosku Komisji, przy czym zaleca przeanalizowanie kilku dodatkowych ulepszeń o charakterze technicznym:
(i) Zastosowanie poziomu wyjściowego na najwyższym poziomie konsolidacji z opartym na analizie ryzyka mechanizmem redystrybucji (w celu zapewnienia odpowiedniej kapitalizacji jednostek zależnych w UE) dla każdej grupy bankowej, ponieważ nie tylko zapewniłoby to spójność na poziomie międzynarodowym, ale także pozwoliłoby uniknąć negatywnych skutków zastosowania na poziomie jednostki.
(ii) EKES docenia szczególne usprawnienia dotyczące poziomu wyjściowego kredytowania specjalistycznego (art. 495b), ale należy je poddać dalszej ocenie pod kątem osiągnięcia większej spójności w odniesieniu do minimalnych wartości parametrów wejściowych, biorąc pod uwagę specyfikę podklas kredytowania specjalistycznego, gdyż minimalne wartości parametrów w ramach metody standardowej nie odpowiadają rzeczywistemu ryzyku ani nie odzwierciedlają stabilności tych rodzajów finansowania.
(iii) EKES wysoko ocenia utrzymanie czynników wsparcia MŚP i infrastruktury wraz z wyłączeniami dotyczącymi korekt wyceny kredytowej (art. 501/501a), ponieważ stanowią one dla banków istotne narzędzia umożliwiające dalsze wspieranie ważnych segmentów europejskiej gospodarki, zwłaszcza w kontekście odbudowy po kryzysie związanym z COVID-19. EKES wzywa jednak Komisję do oceny możliwości dalszego doprecyzowania i uproszczenia kryteriów dotyczących czynników wsparcia infrastruktury, aby zwiększyć finansowanie infrastruktury, a przy tym uwzględnić związane z tym zagrożenia i zapewnić stabilność finansową.
(iv) Usprawnienie metody pełnego przeglądu w odniesieniu do funduszy inwestycyjnych (przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania) zostało, co do zasady, odpowiednio opracowane, jednak zdaniem EKES-u konieczna jest dalsza korelacja powiązanych zasad zarządzania i ograniczeń (np. wykorzystywanie danych dostarczanych przez podmioty trzecie przy obliczaniu wymogu w zakresie funduszy własnych z tytułu ryzyka rynkowego dla przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania).
(v) Utrzymanie wagi ryzyka na poziomie 100 % dla długoterminowych strategicznych inwestycji kapitałowych banków jest konieczne, ale EKES uważa, że należy stosować to sprawiedliwie wobec wszystkich banków, niezależnie od tego, czy wykorzystują one metodę standardową, czy metodę modeli wewnętrznych.
(vi) Zachęty dla banków do przesuwania zasobów w kierunku gospodarki neutralnej dla klimatu oraz współpraca z klientami mają kluczowe znaczenie dla finansowania transformacji ekologicznej. W związku z tym EKES uważa, że, aby przyspieszyć i wzmocnić takie niezbędne przesunięcie, UE i państwa członkowskie powinny wprowadzić zasadniczą zmianę w zakresie pozytywnych i negatywnych bodźców dla gospodarki bazowej, która to zmiana zostanie uwzględniona w polityce przemysłowej i odpowiednich ramach prawnych. EKES zwraca się do Komisji o dalszą ocenę przepisów dotyczących ESG zawartych we wniosku w sprawie CRR i we wniosku w sprawie CRD w świetle powyższych uwag.
4.2. Jednocześnie EKES wskazuje na szereg kwestii, które należałoby ponownie rozważyć w odniesieniu do wniosków. Podkreśla w tym kontekście, że głównym priorytetem jest wspólny interes publiczny, jakim jest ochrona stabilności rynków finansowych, i że w związku z tym należy też osiągnąć właściwą równowagę z innymi celami politycznymi, choć trzeba bezwzględnie uniknąć narażania stabilności finansowej na szwank. Przyjęcie standardów Bazylea III w UE nie może zagrozić realizacji celu, jakim jest zwiększenie stabilności rynków finansowych, aby można było lepiej przygotować się na zakłócenia i kryzysy gospodarcze w przyszłości. Ponadto proponowane środki powinny w każdym wypadku zapewnić dalsze wzmocnienie kapitalizacji banków, a jednocześnie ich konkurencyjność:
(i) Wyeliminowanie uwarunkowania opartego na wykorzystaniu ratingów w ramach rozwiązania przejściowego w celu zmniejszenia wpływu poziomu wyjściowego na przedsiębiorstwa nieposiadające ratingu (art. 465 ust. 3). Wynika to z niewielkiego zakresu ratingów zewnętrznych na rynku UE oraz ma na celu uniknięcie nadmiernego polegania na ratingach zewnętrznych, zgodnie z dyrektywą w sprawie agencji ratingowych.
(ii) Jeśli chodzi o rozwiązanie przejściowe odnośnie do hipotecznych kredytów mieszkalnych dotyczące poziomu wyjściowego, EKES wzywa Komisję do oceny możliwości dokonania przeglądu tej opcji z kilku perspektyw (stosunek wysokości kredytu do wartości zabezpieczenia, asymetria między metodykami ryzyka, wrażliwość na ryzyko) w celu uniknięcia niezamierzonych konsekwencji dla dostępu do kredytów hipotecznych na nieruchomości mieszkalne. Wszelkie zmiany w tym zakresie powinny jednak również uwzględniać potrzebę uniknięcia ryzyka powstania baniek na rynku nieruchomości.
(iii) Dalsza zmiana przepisów dotyczących metody wewnętrznych ratingów (IRB) umożliwiająca stosowanie rzeczywistych terminów zapadalności zamiast stałych terminów zapadalności w celu odzwierciedlenia rzeczywistego wbudowanego ryzyka.
(iv) Utrzymanie współczynników konwersji kredytowej w wysokości 20 % dla pozycji warunkowych związanych z transakcjami (np. gwarancje należytego wykonania umowy, gwarancje przetargowe, gwarancje) ze względu na ich kluczową rolę w gospodarce UE, tak aby zachować spójność z rzeczywistymi danymi dotyczącymi niewykonania zobowiązań na właściwym rynku.
(v) Przepisy dotyczące rynku kapitałowego należy poddać dalszej ocenie, aby uniknąć ryzyka nieproporcjonalnego wpływu na koszty zabezpieczenia, płynności i finansowania ponoszone przez państwa i przedsiębiorstwa, a tym samym przyczynić się do zwiększenia zdolności unijnych korporacyjnych banków inwestycyjnych do konkurowania na rynkach UE i międzynarodowych.
(vi) Zmiana sposobu obliczania rzeczywistego wkładu udziałów mniejszości w skonsolidowany kapitał, co jest obecnie sprzeczne z celami unii rynków kapitałowych i osłabia zainteresowanie notowaniem spółek na giełdzie.
4.3. EKES podkreśla, że zmiana klimatu niesie ze sobą ryzyko, które ma już wpływ na banki i które może mieć poważne konsekwencje dla stabilności finansowej banków, jeśli nie zaradzi się mu odpowiednio zarówno na szczeblu regulacyjnym, jak i bankowym. W tym względzie EKES docenia prace Komitetu Bazylejskiego i władz europejskich dotyczące czynników ryzyka finansowego związanych z klimatem, polegające na zidentyfikowaniu potencjalnych luk w obecnych ramach i rozważeniu możliwych środków służących ich eliminacji. Ponadto EKES wzywa Komisję do zapewnienia pełnego przestrzegania zasady podwójnej istotności przy dalszym opracowywaniu odpowiednich ram finansowania przejścia na bardziej ekologiczną gospodarkę.
4.4. EKES wzywa Komisję do oceny możliwości zastosowania zasady proporcjonalności w odniesieniu do banków, które pod względem wielkości, roli i narażenia na ryzyka systemowe są małe (zgodnie z definicją małego i niezłożonego podmiotu zawartą w rozporządzeniu w sprawie wymogów kapitałowych), ale które nadal muszą spełniać bardziej uciążliwe wymogi, w tym wymogi dotyczące ujawniania informacji i kapitału, ponieważ wchodzą w skład znaczącej grupy bankowej. W każdej ocenie zasady proporcjonalności należy jednak uwzględnić to, że mniejsze banki należące do znaczącej grupy bankowej dysponują większymi zasobami na potrzeby podstawowych wymogów w zakresie ujawniania informacji i wymogów kapitałowych.
Bruksela, dnia 23 marca 2022 r.
|
Christa SCHWENG |
|
Przewodnicząca |
|
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
