Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Dokończenie realizacji Programu lepszego stanowienia prawa: lepsze rozwiązania na rzecz lepszych rezultatów"" [COM(2017) 651 final] (opinia z inicjatywy własnej).

1.

Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES jest zdania, że Program lepszego stanowienia prawa powinien mieć stały charakter i zmierzać do zapewnienia wysokiej jakości przepisów UE bez podważania kluczowych celów politycznych lub stwarzania presji deregulacji. Komisja w nowym składzie powinna go kontynuować, dalej rozwijać i udoskonalać po 2019 r.

1.2.

EKES apeluje do Komisji, by przedstawiła szczegółowy plan działania dotyczący przyszłej oceny lepszego stanowienia prawa i wyjaśniła, jaką formę udziału EKES-u i zainteresowanych stron się przewiduje.

2.

Komunikat Komisji w sprawie lepszego stanowienia prawa

2.1.

W dniu 24 października 2017 r. Komisja wydała komunikat pt. "Dokończenie realizacji Programu lepszego stanowienia prawa: lepsze rozwiązania na rzecz lepszych rezultatów" 1 (zwany dalej "komunikatem").

2.2.

W komunikacie Komisja podsumowuje postępy we wdrażaniu Programu lepszego stanowienia prawa (zwanego dalej "programem") od czasu jego przyjęcia w maju 2015 r.

2.3.

W 2018 r. Komisja dokona jednorazowej oceny systemu lepszego stanowienia prawa. Niniejsza opinia stanowi odpowiedź na komunikat, a także wkład w przygotowania do następnej oceny.

3.

Uwagi ogólne

3.1.

EKES przyjmuje z zadowoleniem nieustanne zaangażowanie Komisji na rzecz lepszego stanowienia prawa oraz jej stałe wysiłki na rzecz realizacji celów określonych w programie w maju 2015 r., o czym mówi komunikat. Lepsze stanowienie prawa jest procesem, który ulega stałej poprawie oraz wymaga zaangażowania i wkładu ze strony wszystkich zainteresowanych podmiotów.

3.2.

Lepsze stanowienie prawa powinno pomóc w zainicjowaniu odpowiedzialnego i przejrzystego procesu kształtowania polityki opartego na uczestnictwie, który prowadziłby do sporządzenia prostych, jasnych, spójnych, adekwatnych do celu i łatwych do wdrożenia przepisów. Jest to zasadniczy warunek zapewnienia zaufania publicznego do UE i jej instytucji. Powinien on pomóc w stworzeniu skutecznych i spójnych ram regulacyjnych, które umożliwiają innowacje i trwały wzrost gospodarczy i wspierają dokończenie budowy i odpowiednie funkcjonowanie jednolitego rynku.

3.3.

Lepsze stanowienie prawa nie powinno prowadzić do nadmiernej biurokratyzacji kształtowania polityki UE. Decyzji politycznych nie mogą zastąpić procedury techniczne.

3.4.

We wcześniejszej opinii 2 EKES podkreślił, że w lepszym stanowieniu prawa "nie powinno chodzić o »więcej« lub »mniej« regulacji ani o to, aby dokonywać deregulacji określonych obszarów polityki lub podporządkowywać je innym priorytetom, a tym samym kwestionować wartości, za którymi opowiada się UE - ochronę socjalną, ochronę środowiska i prawa podstawowe 3 . LSP jest przede wszystkim środkiem pomocniczym, który powinien zagwarantować, by w oparciu o dowody, w świetle wyżej wymienionych wartości, skutecznie realizować cele polityczne przy jak najmniejszych obciążeniach, bez ograniczania praw chroniących środowisko i praw konsumentów lub standardów socjalnych i bez tworzenia nowych organów, co prowadzi do przesunięć kompetencyjnych w strukturze instytucjonalnej. LSP nie może i nie ma prawa zastępować decyzji politycznych".

3.5.

EKES uznaje dotychczasowe postępy na drodze do realizacji programu. Przyjmuje zwłaszcza z zadowoleniem bardziej metodyczne korzystanie z ocen skutków i ocen ex-post, bardziej systematyczne konsultacje z zainteresowanymi stronami, zmienione wytyczne i zestaw narzędzi dotyczących lepszego stanowienia prawa, program i platformę REFIT oraz powołanie Rady ds. Kontroli Regulacyjnej (RSB).

3.6.

EKES uczestniczy aktywnie w lepszym stanowieniu prawa, szczególnie poprzez platformę REFIT oraz sporządzanie ocen ex-post. W tym kontekście odsyła do swych licznych opinii 4 . Niemniej nie został uwzględniony ani w programie, ani w komunikacie. Nie jest również stroną Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa. Pokazuje to, że Komisja i prawodawcy wciąż niewystarczająco uwzględniają rolę i funkcję Komitetu zapisaną w Traktatach oraz wiedzę, również ekspercką, jego członków i reprezentowanego przez nich społeczeństwa obywatelskiego.

3.7.

Udział w Programie lepszego stanowienia prawa, jego instrumentach i procedurach wymaga zasobów finansowych i ludzkich, którymi nie wszystkie organizacje społeczeństwa obywatelskiego dysponują (np. generowanie danych, uczestnictwo w konsultacjach publicznych itd.). To samo dotyczy małych przedsiębiorstw. EKES wzywa Komisję, by zapewniła otwartość i dostępność Programu lepszego stanowienia prawa dla wszystkich organizacji i interesów, bez względu na ich wielkość oraz zasoby finansowe i ludzkie.

4.

Uwagi szczegółowe

4.1.

EKES jest głosem instytucjonalnym zorganizowanego europejskiego społeczeństwa obywatelskiego i odgrywa rolę pośrednika między prawodawcami UE a organizacjami społeczeństwa obywatelskiego i partnerami społecznymi. Zdobył duże doświadczenie i fachową wiedzę we wszystkich kwestiach dotyczących lepszego stanowienia prawa. Pragnie przypomnieć Komisji o swych konkretnych zaleceniach w sprawie aspektów omówionych w komunikacie, a także innych aspektów, które jego zdaniem należy podkreślić.

4.2.

EKES uważa, że w komunikacie zawarto rzetelny przegląd ogólny procesu wdrażania programu w poszczególnych obszarach lepszego stanowienia prawa. Jednak zbyt mglisto ujęto konkretne środki, które Komisja zamierza zastosować z myślą o dalszym rozwinięciu Programu lepszego stanowienia prawa. Ponadto w komunikacie nie uwzględniono i nie przedstawiono w zarysie przyszłej oceny Programu lepszego stanowienia prawa w 2018 r., jego kluczowych obszarów docelowych, a także tego, jaką formę udziału EKES-u i zainteresowanych stron się planuje.

4.3.

Proporcjonalność i pomocniczość

4.3.1.

EKES przyjmuje z zadowoleniem nacisk Komisji na kluczowe priorytety oraz "zaangażowanie się w dużym stopniu w poważne sprawy". Przypomina, że Unia powinna działać wyłącznie tam, gdzie zasady pomocniczości i proporcjonalności są respektowane i gdzie wspólne działania wnoszą dla wszystkich wartość dodaną.

4.3.2.

Zgodnie ze swą opinią 5 "EKES opowiada się za wyjaśnieniem zasad pomocniczości i proporcjonalności, które często wykorzystują dla swoich celów przeciwnicy inicjatyw legislacyjnych, choć ich rozumowanie nie jest wystarczająco uzasadnione".

4.3.3.

EKES odnotowuje powołanie grupy zadaniowej ds. zasad pomocniczości, proporcjonalności 6 . Wzywa grupę zadaniową, by należycie uwzględniła opinie i zalecenia Komitetu w tej sprawie.

4.3.4.

EKES apeluje o lepsze monitorowanie przestrzegania zasad pomocniczości i proporcjonalności oraz o większe zaangażowanie państw członkowskich i ich parlamentów w oceny ex-post.

4.3.5.

EKES wzywa Komisję, by lepiej promowała narzędzie nr 5 należące do Zestawu instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa ("podstawa prawna, proporcjonalność i pomocniczość") we wszystkich swych służbach (horyzontalnie i wertykalnie) w celu zwiększenia zgodności z tym narzędziem na etapie sporządzania ocen skutków.

4.4.

Oceny skutków

4.4.1.

EKES odsyła do sugestii przedstawionych w swej opinii 7 w sprawie poprawy jakości europejskiego systemu ocen skutków.

4.4.2.

Oceny skutków powinny być standardową procedurą dla wszelkich nowych wniosków ustawodawczych, w tym aktów delegowanych i aktów wykonawczych. W przypadku, gdy wnioskowi nie towarzyszy ocena skutków, Komisja powinna szczegółowo wyjaśnić przyczyny i dostarczyć wszystkich danych i dowodów, które doprowadziły do sporządzenia wniosku i go uzasadniają.

4.4.3.

Wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa odnoszą się wyraźnie do faktu, że oceny skutków mogą i muszą być wykonywane w odniesieniu do inicjatyw legislacyjnych oraz aktów delegowanych i wykonawczych. Komitet zachęca zatem Komisję, by bardziej szczegółowo, z zachowaniem większej przejrzystości wobec zainteresowanych stron i EKES-u, rozważała potrzebę sporządzenia oceny skutków tych aktów. Wykonanie oceny skutków na temat dokumentu ustawodawczego, na którym opierają się akty delegowane i wykonawcze, nie jest wystarczające do uzasadnienia faktu, że nie przeprowadzono oceny skutków na temat aktów pochodnych. Każdy akt musi zostać poddany indywidualnej ocenie, zwłaszcza dlatego, że akty delegowane i wykonawcze mogą mieć poważne konsekwencje dla zainteresowanych podmiotów i całego społeczeństwa obywatelskiego.

4.4.4.

Wytyczne i zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa 8 są najważniejszym punktem odniesienia służb Komisji podczas sporządzania ocen skutków. Jednak EKES wskazuje, że wytyczne i zestaw narzędzi sporządzane są przede wszystkim do określonego użytku przez służby UE i ich specyfikacje nie mogą umożliwiać zainteresowanym stronom zrozumienia, jak odpowiednio stosować narzędzia niezbędne do oceny skutków. Dlatego też wnosi, by Komisja udostępniła te narzędzia ogółowi społeczeństwa w wersji operacyjnej.

4.4.5.

EKES obserwuje niemniej brak zgodności z powyższymi wytycznymi, co prowadzi do niedostatecznych ocen skutków. Potwierdza to sprawozdanie roczne za 2016 r. sporządzone przez Radę ds. Kontroli Regulacyjnej 9 . EKES zachęca zatem Komisję do większego promowania zasad lepszego stanowienia prawa we wszystkich jej służbach, na przykład za pomocą regularnych programów szkoleniowych dla pracowników.

4.4.6.

Sprawozdanie roczne Rady ds. Kontroli Regulacyjnej za 2016 r. pokazuje, że po otrzymaniu negatywnej opinii wstępnej służby Komisji jedynie częściowo realizują zalecenia Rady. EKES proponuje zatem, by Rada ta miała prawo do weta zawieszającego w wypadku wydania podwójnie negatywnej opinii, która zobowiązuje służby Komisji do zmiany swej oceny skutków do czasu spełnienia niezbędnych wymogów jakości. Rada nie powinna mieć prawa weta w sprawie decyzji politycznych.

4.4.7.

EKES popiera zasadę "najpierw myśl na małą skalę" i zachęca Komisję, by w swych ocenach skutków zwiększyła nacisk na MŚP, w tym na mikroprzedsiębiorstwa i bardzo małe przedsiębiorstwa.

4.5.

Przejrzystość, legitymacja i rozliczalność

4.5.1.

Jeżeli chodzi o rejestr służący przejrzystości, EKES przyjmuje z zadowoleniem wniosek Komisji z 2016 r. w sprawie prawnie wiążącego porozumienia międzyinstytucjonalnego dotyczącego obowiązkowego rejestru służącego przejrzystości, który oprócz Komisji i Parlamentu obejmowałby również Radę.

4.5.2.

EKES z zadowoleniem przyjmuje fakt, że konsultacje publiczne w sprawie istotnych inicjatyw będą teraz prowadzone we wszystkich językach urzędowych, podczas gdy wszystkie pozostałe będą prowadzone co najmniej w języku francuskim, niemieckim i angielskim. Przypomina Komisji potrzebę zapewnienia tłumaczeń streszczeń ocen skutków we wszystkich językach urzędowych 10 .

4.5.3.

Co się tyczy udziału zainteresowanych stron, EKES odsyła do swej opinii 11 oraz do opinii platformy REFIT 12 , którą pomogli sporządzić przedstawiciele EKES-u w platformie REFIT. Przyjmuje z zadowoleniem starania Komisji zmierzające do poprawy mechanizmów konsultacji z zainteresowanymi stronami, lecz uważa, że dodatkowe wysiłki są konieczne do zwiększenia udziału, otwartości i rozliczalności, a także skuteczności i spójności konsultacji. W tym celu zachęca Komisję do rozważenia i pełnego zastosowania propozycji zawartych w dwóch wyżej wspomnianych opiniach.

4.5.4.

Ze względu na swój przedstawicielski charakter EKES ma wszelkie dane po temu, by pomóc we wskazaniu zainteresowanych stron, na które najbardziej wpływa proponowany środek polityczny, i w zdobyciu doświadczenia w zakresie już obowiązującego prawodawstwa. Komisja powinna częściej zasięgać opinii EKES-u na etapie opracowywania strategii konsultacji i rozpoznania odpowiednich grup docelowych, zarówno ex ante, jak i ex post.

4.6.

Uproszczenie prawodawstwa i rozwiązanie kwestii zbędnych kosztów

4.6.1.

W swej opinii 13 Komitet stwierdza, że "europejskie prawodawstwo jest podstawowym czynnikiem integracji i nie stanowi obciążenia ani kosztu, które należałoby zmniejszyć. Odpowiednio skonstruowane, stanowi za to istotną dla wszystkich podmiotów i obywateli europejskich gwarancję ochrony, promowania i pewności prawnej".

4.6.2.

Jednocześnie EKES stwierdza w swej opinii 14 , że "należy unikać niepotrzebnych kosztów regulacyjnych. Koszty regulacji powinny być proporcjonalne do korzyści, jakie z nich wynikają".

4.6.3.

EKES zdecydowanie popiera zasadę "najpierw oceniaj". Zgodnie ze swą opinią 15 EKES może "odegrać użyteczną rolę jako pośrednik między ustawodawcami a użytkownikami prawodawstwa UE. EKES stale dostosowuje swoje metody pracy, aby uczestniczyć w ocenie jakości stosowania prawa UE. Ostatnio Komitet podjął decyzję o aktywnym uczestnictwie w ocenie cyklu prawodawczego, dokonując własnych ocen a posteriori dorobku Unii".

4.6.4.

Jak Komitet stwierdził w swej opinii 16 , "opowiada się za podejściem jakościowym, które funkcjonuje na równi z oceną ilościową i uwzględnia analizę oczekiwanych korzyści związanych z daną ustawą". Oprócz kosztów regulacyjnych konieczne jest w stosownych przypadkach również ilościowe określenie korzyści regulacyjnych, w tym korzyści netto, które powinny być bardziej systematycznie uwzględniane w ocenach skutków Komisji.

4.6.5.

EKES jest zdania, że niektóre koszty są niezbędne do osiągnięcia celów politycznych. Koszty należy zmniejszyć jedynie w sytuacji, gdy dowiedziono, że nie są konieczne do realizacji celu politycznego. EKES podziela stanowisko Komisji, że ograniczenie zbędnych kosztów powinno opierać się na indywidualnej ocenie dowodów, a nie na zwykłych poziomach liczbowych, tak by w pełni podtrzymano cele wytyczone w prawodawstwie.

4.6.6.

Co się tyczy REFIT, EKES odsyła do swych stosownych opinii 17 . Bierze on udział w REFIT, przynależąc do platformy REFIT za pośrednictwem trzech członków swych trzech Grup, którzy uczestniczą w posiedzeniach Platformy na zasadzie rotacji. Członkowie ściśle ze sobą współpracują w celu wytyczenia priorytetów politycznych EKES-u i sporządzenia wspólnych stanowisk na posiedzenia Platformy na podstawie uzgodnionych stanowisk przedstawionych we wcześniejszych opiniach.

4.6.7.

EKES przypomina, że prace platformy REFIT muszą się koncentrować na etapie ex post. Zadaniem Platformy jest rozpatrzenie propozycji zgłaszanych na stronie internetowej "Zmniejsz formalności" i przedstawienie sugestii w sprawie uproszczenia już istniejących przepisów UE. Platforma nie może służyć do proponowania nowych przepisów.

4.6.8.

EKES odnotowuje, że platforma REFIT nie reprezentuje wyraźnie specjalnych interesów MŚP. Apeluje zatem do Komisji, by zaprosiła odpowiedniego przedstawiciela do udziału w grupie zainteresowanych stron platformy REFIT.

4.7.

Ocena alternatywnych metod uproszczenia i zmniejszenia kosztów

4.7.1.

EKES jest zdania, że docelowe poziomy zmniejszenia obciążeń regulacyjnych z myślą o lepszym stanowieniu prawa powinny być wytyczane ex post w kontekście programu REFIT i opierać się na kompleksowej ocenie obejmującej dialog ze społeczeństwem obywatelskim i zainteresowanymi stronami.

4.7.2.

Zważywszy na trudności w uzyskaniu niezbędnych danych do wykonania potwierdzonych naukowo obliczeń poziomu odniesienia do wytyczenia docelowych poziomów zmniejszenia obciążeń regulacyjnych ex ante, EKES nie popiera wytyczania takich celów ani w odniesieniu do poszczególnych sektorów, ani do całej gospodarki. To samo dotyczy celów liczbowych wyznaczanych na szczeblu politycznym, takich jak zasada "jeden za jeden".

4.8.

Wdrażanie i egzekwowanie prawa UE

4.8.1.

Jeżeli chodzi o wdrażanie i egzekwowanie przepisów UE, EKES odsyła do swych licznych opinii 18 .

4.8.2.

Na wczesnym etapie kształtowania polityki w ramach oceny skutków trzeba rozważyć możliwość zastosowania przepisów UE. EKES apeluje do służb Komisji o ścisłe spełnienie wytycznych w sprawie oceny skutków przedstawionych w rozdziale IV zestawu instrumentów lepszego stanowienia prawa ("wdrażanie, transpozycja i przygotowanie propozycji"). Należy zwrócić szczególną uwagę na specyfikę różnych krajowych systemów politycznych i prawnych, a także na różne zasoby i zdolności w zakresie transpozycji i zastosowania prawa europejskiego, którymi dysponują państwa członkowskie.

4.8.3.

Obciążenia regulacyjne powstają głównie na szczeblu krajowym z powodu transpozycji i stosowania przepisów UE przez władze państw członkowskich (nadmierna regulacja). W swych opiniach 19 EKES stwierdza, że większość przypadków niewłaściwego zastosowania lub wdrożenia przepisów UE wynika z braku transpozycji dyrektyw. Zaleca zatem zastosowanie rozporządzeń zamiast dyrektyw, by uniknąć niespójnych ram regulacyjnych w całej UE 20 . Nie można jednak w żadnym państwie członkowskim obniżać obecnego poziomu ochrony obywateli, konsumentów, pracowników i środowiska.

4.8.4.

EKES jest zdania, że właściwe wdrażanie prawodawstwa UE musi się odbywać w drodze wspólnych i skoordynowanych wysiłków głównych podmiotów, tzn. Komisji, Parlamentu Europejskiego, Rady i państw członkowskich przy jak największym udziale władz lokalnych i regionalnych, a także społeczeństwa obywatelskiego i zainteresowanych podmiotów. Uważa, że Komisja przewodniczy w koordynacji tych wysiłków i, zgodnie z jego opinią 21 , "w promowaniu wzajemnego zaufania między instancjami egzekwującymi prawo, w zakresie wspierania sieci władz publicznych, systematycznej oceny efektów ich działania oraz określania i upowszechniania najlepszych praktyk".

4.8.5.

W swym komunikacie Komisja proponuje kilka środków na rzecz lepszego wdrażania prawodawstwa UE. Należą do nich ustanowienie bardziej systematycznego podejścia do monitorowania i oceny skuteczności prawodawstwa w kontekście Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa, wsparcie państw członkowskich w planach wdrażania oraz opracowanie sprawozdań krajowych przedstawiających mocne i słabe punkty danego kraju w zakresie wdrażania. EKES przyjmuje z zadowoleniem szczególną dbałość Komisji o tę kwestię i proponowane przez nią środki, lecz jego zdaniem fakt, że żaden z nich nie przewiduje jego własnego udziału, jest godny ubolewania.

4.8.6.

Zgodnie z postulatem zawartym w swej opinii 22 "W przypadku transpozycji niektórych dyrektyw Komitet pragnie wnieść szczególny wkład do sprawozdania z własnej inicjatywy Parlamentu Europejskiego na temat (...) wdrażania prawodawstwa UE przez państwa członkowskie, skupiając się na uzupełnieniach wprowadzonych przez państwa członkowskie w trakcie transpozycji".

4.8.7.

Wreszcie, EKES przyjmuje z zadowoleniem podejście strategiczne do polityki w sprawie uchybień zobowiązaniom państw członkowskich przedstawione przez Komisję w jej komunikacie 23 : "Prawo Unii: lepsze wyniki dzięki lepszemu stosowaniu". Zachęca Komisję Europejską, by szybciej i bardziej stanowczo podchodziła do przypadków niepoprawnej transpozycji prawodawstwa UE lub całkowitego braku transpozycji przez państwa członkowskie.

4.9.

Współpraca z innymi instytucjami

4.9.1.

EKES reprezentuje zorganizowanych użytkowników końcowych prawa UE, w związku z czym Rada, Parlament Europejski i Komisja powinny go postrzegać jako partnera, który ułatwia ocenę wykonalności projektów ustawodawczych z praktycznej i empirycznej perspektywy.

4.9.2.

Wziąwszy pod uwagę swą aktywną rolę w lepszym stanowieniu prawa i lepszych uregulowaniach prawnych, którą przedstawiono powyżej, Komitet stanowczo nalega, by Komisja, Parlament Europejski i Rada włączyły go formalnie do Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie lepszego stanowienia prawa.

Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	15.2.2018
Podstawa prawna	Art. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji
Data przyjęcia przez sekcję	9.3.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	19.4.2018
Sesja plenarna nr	534
Wynik głosowania	185/0/0
(za / przeciw/wstrzymało się)

Identyfikator:	Dz.U.UE.C.2018.262.22
Rodzaj:	opinia
Tytuł:	Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Dokończenie realizacji Programu lepszego stanowienia prawa: lepsze rozwiązania na rzecz lepszych rezultatów"" [COM(2017) 651 final] (opinia z inicjatywy własnej).
Data aktu:	2018-04-19
Data ogłoszenia:	2018-07-25

	Luca JAHIER
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów »Dokończenie realizacji Programu lepszego stanowienia prawa: lepsze rozwiązania na rzecz lepszych rezultatów«"

Dz.U.UE.C.2018.262.22