Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskichCOM(2011) 813 final - 2011/0390 (CNS)
(2012/C 143/18)
(Dz.U.UE C z dnia 22 maja 2012 r.)
Sprawozdawca: Wolfgang GREIF
Dnia 12 grudnia 2011 r. Rada Europejska, działając na podstawie art. 100 ust. 2 i art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie
wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskich
COM(2011) 813 final - 2011/0390(CNS).
Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 25 stycznia 2012 r.
Na 478. sesji plenarnej w dniach 22-23 lutego 2012 r. (posiedzenie z 22 lutego) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 111 do 1 - 3 osoby wstrzymały się od głosu - przyjął następującą opinię:
1. Wnioski i zalecenia
1.1 W czwartym roku kryzysu finansowego w całej Europie perspektywy na rynku pracy wyglądają coraz mniej optymistycznie. EKES jest głęboko zaniepokojony faktem, iż w kontekście forsowanych obecnie w UE politycznych założeń walki z kryzysem przy pomocy środków oszczędnościowych, prawdopodobnie nie będzie można osiągnąć celów dotyczących zatrudnienia wytyczonych w strategii "Europa 2020" w ramach priorytetu dotyczącego wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu. Jednoczesne wprowadzenie w całej UE programów oszczędnościowych grozi nasileniem wzajemnie pogłębiających się tendencji spowolnienia gospodarczego oraz sprawia, iż perspektywy wzrostu stają się jeszcze bardziej niepewne. To z kolei oddziałuje również negatywnie na popyt wewnętrzny będący ostatnią podporą koniunktury, a także na stabilizację i tworzenie miejsc pracy.
1.2 W nadchodzących latach sytuacja w dziedzinie zatrudnienia w Europie będzie bardzo trudna. W ponadprzeciętnym stopniu dotyczy to określonych grup: młodzieży, nisko wykwalifikowanych pracowników, długotrwale bezrobotnych, imigrantów, Romów czy osób samotnie wychowujących dzieci. Aby przeciwdziałać temu zjawisku, należy niezwłocznie i w skoordynowany sposób przystąpić na poziomie europejskim i krajowym do odpowiednio ukierunkowanych inwestycji w wysokim stopniu oddziałujących na zatrudnienie, by zwiększyć korzystne skutki w dziedzinie polityki zatrudnienia.
1.3 W kontekście rosnącego bezrobocia wśród osób młodych i utrzymującej się na wysokim poziomie liczby długotrwale bezrobotnych EKES przedstawia następujące zalecenia polityczne odnoszące się do zagadnień zatrudnienia, służące wdrożeniu wytycznych dotyczących zatrudnienia:
- Ogólnounijny cel dotyczący wskaźnika zatrudnienia należałoby uzupełnić mierzalnymi celami UE także w odniesieniu do określonych grup, takich jak długotrwale bezrobotni, kobiety, osoby starsze oraz w szczególności młodzież (walka z bezrobociem, poprawa sytuacji w zakresie zatrudnienia). Daleko idące przeniesienie na poziom państw członkowskich zadania, jakim jest formułowanie konkretnych celów w dziedzinie polityki zatrudnienia, jak dotąd okazało się mało skuteczne.
- W związku z tym należy zwłaszcza rozważyć możliwość wprowadzenia wskaźnika, który miałby na celu znaczne zmniejszenie liczby młodych osób niepracujących i nieuczących się (tzw. NEET).
- EKES przyjmuje z zadowoleniem przedstawioną przez Komisję propozycję "gwarancji dla młodzieży", zgodnie z którą państwa członkowskie powinny zadbać, by wszystkie młode osoby w ciągu 4 miesięcy od ukończenia szkoły miały pracę, dalej się kształciły lub brały udział w działaniach służących aktywizacji i integracji na rynku pracy. W ramach krajowych programów reform należy wyznaczyć konkretne środki służące realizacji tego celu.
- Kraje o szczególnie napiętej sytuacji na rynku pracy osób młodych, które jednocześnie muszą obecnie spełnić restrykcyjne zalecenia budżetowe, powinny mieć łatwiejszy dostęp do środków z funduszy UE na działania zgodnie z "gwarancją dla młodzieży" (uproszczenia przy wydatkowaniu środków aż do tymczasowego zniesienia krajowego współfinansowania).
- Pomimo napiętej sytuacji budżetowej w państwach członkowskich, istotne jest utrzymanie, a w razie potrzeby również zwiększenie krajowych i europejskich środków na kształcenie i zatrudnienie osób młodych i długotrwale bezrobotnych. W związku z tym w nowym programowaniu finansowym od 2014 r. należy zapewnić w ramach EFS, a także w ramach innych funduszy UE, wystarczające środki na inicjatywy adresowane do młodzieży.
- We wszystkich państwach członkowskich UE należy zbadać i ewentualnie poprawić warunki dostępu do świadczeń dla bezrobotnych osób młodych oraz dla osób długotrwale bezrobotnych" które poszukują pracy lub uczą się. Wskazane jest również przyjęcie odpowiednich celów w krajowych programach reform.
- EKES odradza przyjmowanie zbyt wielu rozwiązań polegających na integracji młodzieży na rynku pracy poprzez nietrwałe i niedające perspektyw formy zatrudnienia: zamiast niepewnego zatrudnienia i niepewnych umów o pracę należy wprowadzić środki, które gwarantowałaby, że zatrudnienie na czas określony oraz miejsca pracy o niewielkim wynagrodzeniu i gorszym zabezpieczeniu społecznym nie staną się normą.
- EKES zaleca państwom członkowskim, by zwróciły szczególną uwagę na tworzenie sprzyjających włączeniu pośrednich rynków pracy, na których ze środków publicznych tworzono by odpowiednią liczbę adekwatnych miejsc pracy, aby długotrwale bezrobotni mogli zachować nawyki zawodowe oraz podnieść swe umiejętności i kompetencje. Zapobiegnie się w ten sposób wzrostowi liczby ubogich pracujących i umożliwi płynne przechodzenie osób zatrudnionych w tym systemie na otwarty rynek pracy po zakończeniu kryzysu.
- Jeżeli chodzi o inicjatywę Komisji dotyczącą staży, EKES popiera odpowiednie europejskie ramy jakości mające na celu propagowanie możliwości zatrudnienia w połączeniu z nauką w oparciu o wiążące umowy. Funkcjonujący w niektórych państwach członkowskich od dłuższego czasu z pozytywnym skutkiem dwutorowy system nauki łączący kształcenie ogólne z zawodowym, należy przeanalizować pod kątem możliwości zastosowania niektórych jego elementów w innych krajach.
2. Wprowadzenie
2.1 Dnia 21 października 2010 r. Rada UE postanowiła, że do 2014 r. nowe wytyczne dotyczące polityki zatrudnienia pozostaną bez zmian, aby można było skupić się na ich wdrażaniu. Należy ściśle ograniczyć ich aktualizację.
2.2 Niemniej EKES wykorzystuje przewidziany w art. 148 ust. 2 TFUE coroczny wniosek o konsultację jako okazję, by powrócić do kwestii wdrażania wytycznych oraz
- dokładniej przeanalizować kwestię, czy w świetle obecnych tendencji na rynkach pracy oraz forsowanych w UE założeń politycznych mających na celu zwalczenie kryzysu możliwe jest poczynienie postępów na drodze do osiągnięcia wytyczonych celów;
- przyjrzeć się przede wszystkim pogarszającej się sytuacji bezrobotnych osób młodych oraz długotrwale bezrobotnych i przedstawić pilnie potrzebne zalecenia polityczne.
2.3 EKES przyjmuje z zadowoleniem fakt, że przy sporządzaniu wersji ostatecznej decyzji Rady w sprawie wytycznych w 2010 r. przyjęto kilka jego propozycji(1), niemniej stwierdza, że nie zwrócono uwagi na inne przedstawione przez niego niedociągnięcia. Pragnie zatem powrócić do pewnych ważnych uwag zawartych w swej opinii, które są nadal aktualne i istotne. Uznał m.in., że:
- w świetle kryzysu wytyczne kładą niewystarczający nacisk na walkę z bezrobociem jako pierwszoplanowe zadanie;
- w nowych wytycznych wyraźnie osłabiony został wymiar europejski, gdyż oprócz niewielu zasadniczych celów europejskich pozostawiają one wytyczanie celów polityki zatrudnienia w całości państwom członkowskim;
- ogólny docelowy wskaźnik zatrudnienia należałoby uzupełnić mierzalnymi celami UE także w odniesieniu do określonych grup, takich jak długotrwale bezrobotni, kobiety, osoby starsze czy młodzież;
- ponadto konieczne są cele UE m.in. w zakresie równości płci, zwalczania bezrobocia długotrwałego, stosunków pracy niezapewniających dostatecznego zabezpieczenia społecznego, a także bezrobocia osób młodych oraz ubóstwa dzieci i młodzieży;
- wytyczne nie zawierają żadnych konkretnych uwag na temat jakości pracy.
2.4 W niniejszej opinii Komitet analizuje te kwestie w świetle obecnych tendencji na europejskich rynkach pracy w dobie kryzysu gospodarczego.
3. Coraz bardziej napięta sytuacja w obszarze zatrudnienia w czasie kryzysu
3.1 Kryzys finansowy przekształcił się w głęboki kryzys gospodarczy i społeczny, a także w kryzys związany z zadłużeniem(2). Według oficjalnych deklaracji skończyło się ożywienie gospodarki UE. Perspektywy na rynku pracy również wyglądają coraz mniej optymistycznie(3). Pogłębiają się też konsekwencje kryzysu, nie tylko z powodu spowolnienia gospodarczego w wielu państwach członkowskich UE, lecz również ze względu na to, że przeważająca większość rządów reaguje na kryzys związany z zadłużeniem (który wybuchł w ostatnich latach między innymi z powodu masowej deregulacji rynków finansowych) zaostrzoną polityką oszczędnościową, w ten sposób starając się uspokoić rynki finansowe. W prawie wszystkich państwach członkowskich kluczowymi elementami nadchodzącej konsolidacji są wdrażanie dostosowanych ostatnio przepisów dotyczących zarządzania polityką gospodarczą w strefie euro oraz zmniejszenie deficytu publicznego przy pomocy częściowo dotkliwych cięć wydatków publicznych, koncentrujące się na ograniczeniu wydatków społecznych i usług publicznych(4). Polityka ta ogranicza szanse na rynku pracy i to nie tylko w przypadku grup, które już wcześniej znajdowały się w trudniejszym położeniu.
3.2 W tym kontekście sytuacja w dziedzinie zatrudnienia w Europie będzie w nadchodzących latach bardzo trudna. Cztery lata po wybuchu kryzysu finansowo-gospodarczego perspektywy zatrudnienia nadal się pogarszają. Pomimo wysiłków, podejmowanych w pierwszej reakcji na kryzys, zmierzających do polepszenia koniunktury, a także mimo ożywienia gospodarczego w niektórych państwach członkowskich, w latach 2008-2011 bezrobocie w UE wzrosło z 6,9 do 9,4 %(5).
3.3 W rezultacie obecnie ponad 22 mln osób w całej UE pozbawionych jest pracy, przy czym występują duże różnice między poszczególnymi państwami: i tak w drugim kwartale 2011 r. stopa bezrobocia wahała się od poniżej 5,5 % w Austrii, Luksemburgu i Niderlandach do 14 % i powyżej w Irlandii, na Litwie, na Łotwie i w Grecji oraz 21 % w Hiszpanii. Bezrobocie dotyka w jeszcze większym stopniu osoby młode. W kilku krajach - nie tylko Europy Południowej - w czasie kryzysu doszło do niepokojącego zaostrzenia sytuacji: do dwukrotnego wzrostu stopy bezrobocia np. w Hiszpanii, Irlandii i również w Danii (choć poziom wyjściowy był tu niski), a w krajach bałtyckich - nawet do jej trzykrotnego wzrostu. Do 2010 r. jedynie w Niemczech i Luksemburgu nastąpił spadek bezrobocia. Mimo rosnącego bezrobocia, w niektórych krajach zanotowano przyrost nieobsadzonych miejsc pracy. Z uwagi na zmiany demograficzne, a także ze względu na trwające przemiany strukturalne, należy się liczyć z tym, że paradoks ten w najbliższych latach ulegnie jeszcze zaostrzeniu.
- Podczas kryzysu rosnące bezrobocie dotknęło zwłaszcza osoby młode i nisko wykwalifikowane, przy czym już wcześniej stopa bezrobocia w tych dwóch grupach przewyższała wyraźnie średnią.
- W drugim kwartale 2011 r. stopa bezrobocia osób o niskim poziomie wykształcenia wynosiła 16,3 %, a osób ze średnim i wyższym wykształceniem odpowiednio 8,6 % i 5,3 %.
- Stopa bezrobocia wzrosła zarówno w przypadku mężczyzn, jak i kobiet we wszystkich grupach wiekowych. W drugim kwartale 2011 r. wynosiła ona odpowiednio 9,4 % i 9,5 %. W pierwszej fazie kryzysu stopa bezrobocia szybciej rosła wśród mężczyzn ze względu na jego większy wpływ na sektory zatrudniające głównie mężczyzn (np. przemysł przetwórczy i budownictwo). Natomiast w drugiej fazie rosła ona szybciej wśród kobiet, gdyż w wyniku wprowadzenia środków oszczędnościowych zaczął on wpływać na sektory sfeminizowane (np. usługi, sektor publiczny).
- Wzrost bezrobocia w niewspółmierny sposób wpływa na pracowników migrujących, wśród których stopa bezrobocia już przed kryzysem była wyższa od przeciętnej. W ich przypadku w drugim kwartale 2011 r. stopa bezrobocia wyniosła 16,3 %.
- Stopa bezrobocia długotrwałego (powyżej 12 miesięcy), po chwilowym spadku spowodowanym znacznym wzrostem liczby nowych bezrobotnych, w drugim kwartale 2011 r. wyniosła w UE średnio 43 %, czyli powróciła do poziomu sprzed kryzysu. Kraje szczególnie dotknięte kryzysem już na wczesnym etapie (Hiszpania, Irlandia i kraje bałtyckie) wykazują duży wzrost w porównaniu z 2008 r. W najbliższej przyszłości ta grupa osób znacznie się powiększy w związku ze stagnacją popytu.
3.4 Zważywszy na to, że już przed kryzysem stopa bezrobocia osób młodych osiągnęła niepokojący poziom, EKES stwierdził, iż stała się ona jednym z najgroźniejszych problemów europejskiego rynku pracy(6). Dramatycznie wzrosła i wynosi obecnie w całej UE prawie 21 %. Ponad 5 mln młodych osób (w wieku 15-24 lat) jest obecnie pozbawionych pracy lub możliwości nauki zawodu, co wiąże się z ogromnymi konsekwencjami dla poszczególnych osób, całego społeczeństwa i dla gospodarki: według aktualnych szacunków Eurofound koszty wynikające z wykluczenia młodych ludzi z rynku pracy przekraczają w skali roku 100 mld euro(7). W Grecji i Hiszpanii ponad 40 % młodych osób pozostaje bez pracy, natomiast na Łotwie, Litwie i Słowacji bezrobotna jest prawie co trzecia taka osoba.
- Obawy o bezrobocie osób młodych potwierdzają dwa wskaźniki: stopa bezrobocia(8) i stopa NEET, które obie wzrosły. Wskaźnik NEET jest szczególnie interesujący, gdyż daje obraz młodzieży niepracującej i nieuczącej się ("Not in Education, Employment or Training") w wieku 15-24 lat.
- Występują znaczne różnice między państwami członkowskimi: najlepiej wypadają Dania, Niderlandy, Słowenia i Austria, w których wskaźnik wynosi poniżej 7 %, a najgorzej - Włochy i Bułgaria, gdzie waha się on od 19,1 % do 21,8 %. Średnia w UE-27 w 2010 r. wynosiła 12,8 %. Wydaje się, że w związku z kryzysem szczególne pogorszenie wskaźnika NEET nastąpiło w Hiszpanii, Irlandii, Estonii, a także na Litwie i Łotwie.
- Osoby przedwcześnie kończące naukę są kolejną kategorią w dużym stopniu zagrożoną bezrobociem ze względu na zbyt niskie wykształcenie. Pomimo że podczas kryzysu odsetek osób przedwcześnie kończących naukę w niektórych krajach (np. w Hiszpanii, Portugalii, Estonii, Zjednoczonym Królestwie i na Łotwie) zmniejszył się, odnotowana w UE w 2010 r. przeciętna wynosząca 14,1 % nadal utrzymuje się powyżej wyznaczonego w strategii "Europa 2020" celu na poziomie 10 %(9). Różnice między poszczególnymi krajami są znaczne: w Portugalii i Hiszpanii odsetek ten wynosi ponad 28 %, a na Malcie sięga niemal 37 %, natomiast w Republice Czeskiej i w Słowenii przedwcześnie szkołę opuszcza mniej niż 5 %(10).
3.5 Odzwierciedleniem tych zmian stopy bezrobocia jest również wskaźnik zatrudnienia, który podczas kryzysu znacznie się zmniejszył: w UE w grupie wiekowej 20-64 lat spadł on średnio z 70,5 % w drugim kwartale 2008 r. do poziomu 68,9 % w drugim kwartale 2011 r. Już w chwili przyjmowania wytycznych w 2010 r. było jasne, że potrzebne będzie całe dziesięciolecie, by odzyskać ponad 10 mln miejsc pracy, które utracono od czasu wybuchu kryzysu. Od tamtego czasu sytuacja się praktycznie nie polepszyła. W całej UE w okresie od drugiego kwartału 2010 r. do drugiego kwartału 2011 r. nastąpił jedynie minimalny przeciętny wzrost zatrudnienia. W ciągu ostatniego roku niektóre kraje odnotowały wyraźny wzrost (Estonia, Litwa, Łotwa i Malta), podczas gdy w innych nastąpił znaczny spadek zatrudnienia (Grecja, Bułgaria, Słowenia i Rumunia). W ujęciu łącznym państwa członkowskie UE nadal dalekie są od osiągnięcia zasadniczego celu strategii "Europa 2020", tj. ogólnego wskaźnika zatrudnienia na poziomie 75 % (w grupie wiekowej 20-64 lat)(11). W czasach kryzysu gospodarczego młodzi ludzie są nie tylko silniej dotknięci bezrobociem niż wszystkie inne grupy wiekowe, ale także w większym stopniu objęła ich redukcja zatrudnienia.
3.6 Zgodnie z rozwojem sytuacji w okresie lizbońskim zatrudnienie w niepełnym wymiarze godzin stawało się podczas kryzysu coraz powszechniejsze. Z uwzględnieniem znacznych różnic między poszczególnymi krajami średnia UE w zakresie zatrudnienia w niepełnym wymiarze godzin wzrosła z 17,6 % całkowitego zatrudnienia w drugim kwartale 2008 r. do 18,8 % w drugim kwartale 2011 r.
- Wyraźnie nadreprezentowane grupę wśród osób zatrudnionych w niepełnym wymiarze godzin stanowią kobiety, w przypadku których przeciętny wskaźnik w drugim kwartale 2011 r. wynosił 31,6 %, podczas gdy wśród mężczyzn sięgał on 8,1 %.
- Wzrost zatrudnienia w niepełnym wymiarze godzin dotyczy w UE w znacznie większym stopniu młodych pracowników niż pracowników w wieku średnim i starszych.
- Ten rodzaj zatrudnienia silniej wzrósł również wśród pracowników o najniższym poziomie wykształcenia.
- W czasach kryzysu skrócenia czasu pracy pozwala utrzymać kontakt z rynkiem pracy i zapewnia dobrą pozycję wyjściową do przejścia do zatrudnienia w pełnym wymiarze godzin po zakończeniu kryzysu.
- Podczas kryzysu znacznie jednak wzrosło niedobrowolne zatrudnienie w niepełnym wymiarze godzin(12). Większy od średniej wzrost tego rodzaju zatrudnienia w latach 2008-2010 charakteryzował kraje najbardziej dotknięte kryzysem (kraje bałtyckie, Hiszpanię, Irlandię). W przypadku kobiet zatrudnienie w niepełnym wymiarze godzin ze względu na opiekę nad dziećmi lub niezdolnymi do pracy dorosłymi w wielu krajach nadal pozostaje na wysokim poziomie.
3.7 Zatrudnienie na czas określony w UE wzrosło w drugim kwartale 2007 r. do najwyższego poziomu wynoszącego 14,6 %. Dane pochodzące z unijnego badania aktywności ekonomicznej ludności uwzględniają w tej kategorii także pracowników tymczasowych zatrudnianych za pośrednictwem agencji, chyba że zatrudniani są oni na podstawie pisemnej umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony(13). Zważywszy, że pracownicy zatrudnieni na czas określony i pracownicy zatrudnieni przez agencje pracy tymczasowej w czasie kryzysu szczególnie odczuli skutki wzrostu bezrobocia, ich odsetek spadł łącznie do najniższego poziomu 13,5 % w drugim kwartale 2009 r. Niemniej ostatni wzrost do 14,2 % w drugim kwartale 2011 r. pokazuje, że przedsiębiorstwa mają tendencję do ponownego zatrudniania pracowników na podstawie umów na czas określony oraz za pośrednictwem agencji pracy tymczasowej. Odzwierciedla to przede wszystkim brak wiary pracodawców w trwałość ożywienia koniunktury oraz ich chęć skutecznego reagowania na rozwój sytuacji.
- Różnice między krajami w zakresie zatrudnienia na czas określony są znaczne: podczas gdy w niektórych krajach Europy Środkowej i Wschodniej, takich jak Rumunia, Bułgaria, Litwa i Estonia, wynosi ono poniżej 5 %, w Portugalii, Hiszpanii i w Polsce sięga ono 23-27 %.
- Najczęściej na czas określony zatrudniane są osoby młode w wieku 15-24 lat (42,2 % w 2010 r.). Schemat ten powtarza się prawie we wszystkich krajach. Wysoki odsetek ludzi młodych zatrudnionych na czas określony Zatrudnianie ludzi młodych najpierw na czas określony stało się do pewnego stopnia typowym zjawiskiem w wielu dziedzinach. Ma ono jednak często charakter niedobrowolny. Jest to jedna z przyczyn szczególnego pogorszenia sytuacji osób młodych na rynku pracy w dobie kryzysu.
- Ponadto ok. 20 % pracowników o niskich kwalifikacjach zatrudnianych jest na czas określony, co znacznie przewyższa odsetek osób ze średnim lub wyższym wykształceniem (wynoszący ok. 12-13 %).
- W latach 2008-2010 udział niedobrowolnego zatrudnienia na czas określony zwiększył się o ok. 2 %. Zjawisko to zaobserwować można zwłaszcza na Litwie i w Irlandii, które należą do krajów najdotkliwiej dotkniętych kryzysem, oraz w Republice Czeskiej, Danii i Zjednoczonym Królestwie.
3.8 Ubodzy pracujący: dane Eurostatu za 2009 r. pokazują, że zarówno pracownicy zatrudnieni na czas określony, jak i osoby pracujące w niepełnym wymiarze godzin, a także młodzi ludzie i osoby samotnie wychowujące dzieci, o wiele częściej zagrożone są popadnięciem w ubóstwo niż pracownicy zatrudnieni na czas nieokreślony i w pełnym wymiarze godzin.
- Młodszym pracownikom (w wieku 18-24 lat) w szeregu krajów UE ubóstwo pracujących(14) zagraża o wiele częściej niż dzieje się to przeciętnie w grupie wiekowej 25-64 lat.
- Podobnie, zatrudnienie na czas określony i w niepełnym wymiarze godzin w nieproporcjonalnie wysokim stopniu dotyczy także osób samotnie wychowujących dzieci, które są często zmuszone zrezygnować z pracy na pełen etat, oraz pracowników nisko wykwalifikowanych. Kategorie te są również nadreprezentowane wśród osób wykonujących niskopłatną pracę w pełnym wymiarze godzin. Znajduje to odzwierciedlenie w wyższym odsetku ubogich pracujących.
4. Polityka oszczędnościowa w całej UE pogarsza sytuację na rynku pracy i utrudnia osiągnięcie celów polityki zatrudnienia
4.1 Jednoczesne wprowadzenie programów oszczędnościowych w UE może spowodować nasilenie wzajemnie pogłębiających się tendencji spowolnienia gospodarczego, a perspektywy wzrostu mogą stać się jeszcze bardziej niepewne. Ze względu na to, że w niektórych państwach nie zwraca się dostatecznej uwagi na konieczne reformy strukturalne i nie powstają żadne nowe możliwości wzrostu, cięcia wydatków wywierają negatywny wpływ na popyt wewnętrzny, który jest ostatnią podporą koniunktury, i prowadzą do coraz mniejszych wpływów z podatków oraz do rosnących wydatków socjalnych. Grozi nam dalszy wzrost deficytu budżetowego wraz z pogłębiającą się niezdolnością coraz większej liczby państw członkowskich UE do naprawy gospodarki. Metoda polegająca na ukierunkowaniu konsolidacji budżetowej na oszczędności nie tylko budzi zastrzeżenia ze społecznego punktu widzenia, lecz zmniejsza również szanse na ożywienie gospodarki z myślą o przyszłości. EKES jest głęboko zaniepokojony, gdyż przy pomocy tych środków nie można ani pokonać kryzysu, ani osiągnąć celów wytyczonych w strategii UE na rzecz zatrudnienia.
4.2 EKES powtarza zatem swój postulat dotyczący kolejnego europejskiego programu naprawy gospodarczej o daleko idących skutkach dla polityki rynku pracy, na który przeznaczono by budżet w wysokości 2 % PKB(15). Obok dodatkowych inwestycji krajowych, które należy przeprowadzać w skoordynowany sposób, by zwiększyć korzystne oddziaływanie na politykę zatrudnienia, trzeba również wskazać europejskie projekty inwestycyjne. Z planowanych wydatków ok. 1 % należy przeznaczyć na inwestycje o większym oddziaływaniu na zatrudnienie, a także na konkretne środki w ramach polityki rynku pracy, które stosownie do regionalnej sytuacji na rynku pracy w państwach członkowskich UE mogą przyjąć różne formy.
4.3 Z budżetów publicznych nie da się sfinansować wszystkiego, od ratowania banków, przez wydatki na cele socjalne i inwestycje w innowacje, aż po wspieranie przedsiębiorstw. Zdaniem EKES-u inteligentna konsolidacja budżetów oprócz cięć wydatków, których należy dokonywać w sposób niepowodujący niekorzystnych skutków dla społeczeństwa, powinna także przewidywać wykorzystanie nowych źródeł dochodów. W szczególności trzeba poszerzyć podstawę wymiaru opodatkowania w państwach członkowskich. Ponadto wskazana jest ogólna refleksja nad całym systemem podatkowym, przy czym trzeba będzie uwzględnić kwestie stawek podatkowych dla różnych rodzajów dochodów i majątku. Powinno to nastąpić wraz ze zwiększeniem efektywności i poprawą ukierunkowania wydatków publicznych.
4.4 Zdaniem EKES-u środki oszczędnościowe nie powinny zwiększać zagrożenia ubóstwem ani dalej pogłębiać nierówności, które wzrosły już w ostatnich latach. Podejmując działania w celu przezwyciężenia kryzysu, należy dbać o to, by nie były one sprzeczne z celem dotyczącym ożywienia popytu i zwiększenia zatrudnienia podczas kryzysu i po jego zakończeniu oraz złagodzenia niekorzystnych skutków społecznych. Państwa członkowskie muszą również zadbać o to, by środki na rzecz wyjścia z kryzysu gospodarczego i z długu publicznego nie stanowiły zagrożenia dla inwestycji publicznych w ramach polityki rynku pracy oraz dla kształcenia ogólnego i zawodowego. EKES apeluje o rzetelne oceny skutków społecznych, by zbadać, w jaki sposób można osiągnąć cel UE polegający na tym, by do 2020 r. co najmniej 20 mln osób otworzyć drogę do wyjścia z ubóstwa i wykluczenia społecznego.
4.5 Środki oszczędnościowe dotykają najdotkliwiej te osoby, które są zależne od transferów socjalnych, w tym osoby o niepewnej sytuacji zawodowej i inne grupy w gorszej sytuacji na rynku pracy. Bezrobocie z reguły dotyka najmocniej również tych, którzy mają utrudniony i ograniczony dostęp do świadczeń. Stąd potrzebne są wystarczające, skuteczne i trwałe systemy zabezpieczenia społecznego, przy czym szczególną uwagę należy zwrócić na pomoc dla najbardziej dotkniętych obywateli i grup znajdujących się w niekorzystnej sytuacji na rynku pracy (m.in. ludzi młodych, imigrantów, Romów, niepełnosprawnych, osób samotnie wychowujących dzieci oraz pracowników nisko wykwalifikowanych).
4.6 Jeśli chodzi o wyzwania na rynku pracy związane ze starzeniem się społeczeństwa w Europie, EKES wypowiedział się na ten temat w wydanej ostatnio opinii, w której stwierdził, że zdecydowanie najskuteczniejsza strategia w tym zakresie polega na możliwie jak największym wykorzystywaniu dostępnego potencjału w zakresie zatrudnienia. Można to osiągnąć jedynie poprzez odpowiednio ukierunkowaną politykę wzrostu oraz stosowanie polityki tworzącej możliwości uczestnictwa. Tego rodzaju polityka obejmuje zarówno kształtowanie warunków pracy z uwzględnieniem potrzeb starszych pracowników, rozwój kształcenia, szkolenia i doskonalenia zawodowego, tworzenie miejsc pracy charakteryzujących się wysoką jakością i wydajnością, zapewnienie skutecznych systemów zabezpieczenia społecznego, jak i przyjęcie rozbudowanych środków umożliwiających pogodzenie życia zawodowego z rodzinnym itp.(16) Ponadto należy w pełni wykorzystać potencjał tzw. srebrnej gospodarki (ang. silver economy).
5. Postulaty i zalecenia dotyczące zatrudnienia młodzieży i osób długotrwale bezrobotnych
5.1 Wytyczenie ambitnych celów UE w zakresie zatrudnienia młodzieży
5.1.1 W obecnych wytycznych zawarto wskaźnik mający na celu ograniczenie liczby młodych osób bez pracy, które nie uczestniczą w kształceniu lub szkoleniu zawodowym (NEET). Wprawdzie państwa członkowskie wprowadziły zróżnicowanie środków zależnie od specyfiki poszczególnych grup w ramach NEET, poświęcając przy tym szczególną uwagę osobom znajdującym się w gorszej sytuacji(17), nadal brakuje jednak konkretnych celów w zakresie walki z bezrobociem osób młodych i poprawienia sytuacji młodzieży w kwestii zatrudnienia. EKES ponawia swój apel, by ta kluczowa kwestia została wyraźniej podkreślona w wytycznych, głównie poprzez uzupełnienie mierzalnych celów europejskich w zakresie zatrudnienia osób młodych, zwłaszcza o: 1) cel dotyczący znacznego zmniejszenia bezrobocia osób młodych, a także 2) maksymalny okres czterech miesięcy na aktywizację młodzieży poszukującej pracy lub miejsca kształcenia. Przekazanie określenia konkretnych celów w zakresie zatrudnienia osób młodych państwom członkowskim nie przyniosło dobrych wyników, gdyż jedynie niektóre kraje wytyczyły odpowiednie cele w swych krajowych programach reform(18).
5.2 "Gwarancję dla młodzieży" w zakresie NEET należy konsekwentnie wprowadzać w życie za pośrednictwem państw członkowskich
5.2.1 EKES wyraża zadowolenie, że jego postulat zapewnienia przez państwa członkowskie, by wszystkie młode osoby w ciągu 4 miesięcy od ukończenia szkoły miały pracę, dalej się kształciły lub brały udział w działaniach służących aktywizacji i integracji na rynku pracy, został uwzględniony w inicjatywie przewodniej "Mobilna młodzież", w formie propozycji "gwarancji dla młodzieży"(19). EKES przyłącza się w tym kontekście w pełni do postulatów Komisji, by państwa członkowskie szybko wskazały istniejące przeszkody. W ramach krajowych programów reform należy wyznaczyć konkretne środki służące usunięciu tych przeszkód. Z tego względu w wielu krajach konieczne będzie znaczne zwiększenie specjalnego wsparcia za strony publicznych służb zatrudnienia, przy czym należy zwrócić większą uwagę na osoby znajdujące się w gorszej sytuacji (w tym zwłaszcza pochodzące ze środowisk imigranckich i romskich).
5.2.2 Państwa członkowskie wzywa się przy tym także, by skutecznie realizowały ogólnie uzgodnione w wytycznych dotyczących zatrudnienia priorytety odnoszące się do osób młodych oraz aby wyznaczyły sobie odpowiednie, ambitne cele, wśród których znalazłyby się wyważone środki na rzecz zwiększania elastyczności i pewności, wsparcie mobilności pracowników, utworzenie odpowiednich systemów zabezpieczenia społecznego w celu ułatwienia wchodzenia na rynek pracy, a także wspieranie przedsiębiorczości oraz odpowiednie warunki ramowe umożliwiające utrzymanie i tworzenie miejsc pracy, zwłaszcza w sektorze MŚP.
5.3 Zwiększenie środków UE i łatwiejszy dostęp do środków UE na rzecz walki z bezrobociem osób młodych i długotrwale bezrobotnych
5.3.1 W celu szybkiego zmniejszenia bezrobocia osób młodych i długotrwale bezrobotnych EKES nalega na przedsięwzięcie oddzielnych środków w zakresie polityki społecznej i edukacyjnej, a także polityki rynku pracy, również w czasie trudnej sytuacji budżetowej. W swej opublikowanej ostatnio inicjatywie "Szanse dla młodzieży"(20) Komisja słusznie stwierdza, że szybka pomoc, bez przeszkód biurokratycznych, jest niezbędna przede wszystkim w tych krajach, które zostały najsilniej dotknięte bezrobociem osób młodych(21). Państwa członkowskie o szczególnie napiętej sytuacji na rynku pracy, jeśli chodzi o osoby młode i długotrwale bezrobotne, oraz które jednocześnie muszą obecnie spełnić restrykcyjne zalecenia budżetowe, powinny mieć łatwiejszy dostęp do środków z funduszy UE zwłaszcza na działania zgodnie z "gwarancją dla młodzieży" oraz na inwestycje służące tworzeniu miejsc pracy. Konieczne jest wprowadzenie przez administrację pragmatycznych i elastycznych sposobów postępowania oraz uproszczeń przy wydatkowaniu środków aż do tymczasowego zniesienia krajowego współfinansowania w przypadku korzystania ze środków EFS i innych funduszy europejskich.
5.4 Odpowiednie środki przeznaczone na zwalczanie bezrobocia osób młodych i długotrwale bezrobotnych w nowym budżecie UE
5.4.1 EKES podkreślił już, jak istotne jest utrzymanie, a w razie potrzeby również zwiększenie krajowych i europejskich środków na kształcenie, szkolenie i zatrudnienie osób młodych i długotrwale bezrobotnych, niezależnie od ponownej oceny priorytetów budżetowych, która była niezbędna we wszystkich państwach członkowskich z powodu kryzysu gospodarczego(22). W związku z tym EKES apeluje, by w nowym programowaniu finansowym od 2014 r. zapewnić w ramach EFS wystarczające środki na inicjatywy adresowane do osób młodych i długotrwale bezrobotnych(23). Ponadto, zdaniem EKES-u, należy ustalić m.in., w jaki sposób można wykorzystać inne fundusze UE w celu wspierania działań w walce z bezrobociem osób młodych i długotrwale bezrobotnych.
5.5 Lepszy dostęp młodzieży i osób długotrwale bezrobotnych do świadczeń dla bezrobotnych
5.5.1 Między państwami członkowskimi UE występują znaczne różnice pod względem warunków dostępu i zakresu świadczeń w ramach zabezpieczenia społecznego nie tylko w przypadku osób młodych. W wytycznych dotyczących zatrudnienia słusznie zobowiązuje się państwa członkowskie do dostosowania systemów zabezpieczenia społecznego w taki sposób, by nie pozwolić na powstawanie luk w zabezpieczeniu na uelastycznionych rynkach pracy. Dotyczy to jednakowo wszystkich grup wiekowych. EKES uważa, że do tej pory w większości państw członkowskich poświęcano jednak zbyt mało uwagi możliwemu do zaobserwowania, znacznie ograniczonemu dostępowi osób młodych do świadczeń dla bezrobotnych(24). W czasie kryzysu niektóre kraje ułatwiły, pod odpowiednimi warunkami, dostęp grup znajdujących się w gorszym położeniu, a więc również młodzieży, do świadczeń dla bezrobotnych. Środki te są jednak ograniczone czasowo lub mogą zostać wycofane w ramach planowanego pakietu oszczędnościowego.
5.5.2 EKES domaga się, by we wszystkich państwach członkowskich zbadać i ewentualnie poprawić warunki dostępu do świadczeń w przypadku bezrobocia dla osób młodych i długotrwale bezrobotnych, które są gotowe podjąć pracę i poszukują miejsca pracy lub możliwości nauki. Wskazane jest również przyjęcie odpowiednich celów w krajowych programach reform. Byłby to znaczący wkład w walkę z niepewną sytuacją wielu osób młodych na etapie wchodzenia na rynek pracy.
5.6 Zwalczanie niepewności zatrudnienia i nieuregulowanych form przyuczania do zawodu lub staży
5.6.1 W przedziale wiekowym 15-24 lat dwa razy wyższy niż w starszej grupie wiekowej jest nie tylko wskaźnik bezrobocia, lecz również odsetek niepewnych stosunków pracy (w niektórych krajach ponad 60 %), wzrost liczby nieuregulowanych szkoleń i staży (zwłaszcza w krajach Europy Południowej(25)), a także praca poniżej kwalifikacji. EKES odradza przyjmowanie zbyt wielu rozwiązań polegających na integracji na rynku pracy poprzez nietrwałe i niedające perspektyw formy zatrudnienia: zamiast niepewnego zatrudnienia i niepewnych umów o pracę należy wprowadzić środki, które gwarantowałaby, że zatrudnienie na czas określony oraz miejsca pracy o niewielkim wynagrodzeniu i gorszym zabezpieczeniu społecznym nie staną się normą w wypadku młodzieży.
5.6.2 W licznych swoich opiniach EKES wypowiadał się na temat obszarów wymagających dostosowań w zakresie kształcenia i kwalifikacji zawodowych, tak aby zagwarantować m.in., iż młodzież zdobywać będzie wykształcenie zgodne z potrzebami rynku pracy(26). Aby wyeliminować istniejące różnice między podażą a popytem na rynku pracy, wynikające m.in. z niewystarczających kwalifikacji, ograniczonej mobilności geograficznej czy nieodpowiedniego wynagrodzenia(27), placówki edukacyjne powinny dostosować swoje programy nauczania także do wymagań rynku pracy, pracodawcy winni rozszerzyć kanały, za pomocą których prowadzą rekrutację, a odpowiednie władze muszą inwestować w skuteczne, aktywne środki dotyczące rynku pracy. Także sami kształcący się ponoszą odpowiedzialność, jeśli chodzi o ich przyszłe szanse na zatrudnienie.
5.6.3 Jeżeli chodzi o inicjatywę Komisji dotyczącą staży, EKES popiera odpowiednie europejskie ramy jakości, które należy propagować również w przedsiębiorstwach, tak by oferowały one możliwość zatrudnienia w połączeniu z nauką w oparciu o wiążące obie strony umowy, szczególnie młodzieży w gorszym położeniu pod względem kształcenia. Dwutorowy system nauki łączący kształcenie ogólne z zawodowym, przynosi w wielu krajach pozytywne wyniki i należy zbadać możliwość zastosowania niektórych jego elementów w innych krajach.
5.7 Podstawowe zasady walki z bezrobociem osób młodych
5.7.1 EKES proponuje podjęcie środków na rzecz walki z bezrobociem osób młodych zgodnie z następującymi podstawowymi zasadami: zwiększanie zdolności osób młodych do zatrudnienia poprzez zreformowanie systemu edukacji, tak aby lepiej dostosować kwalifikacje do wymogów rynku pracy (w tym tworzenie partnerstw pomiędzy szkołami a przedsiębiorstwami i partnerami społecznymi); aktywne środki rynku pracy, w tym większe wsparcie i więcej zachęt do podejmowania pracy przez młode osoby; analiza wpływu przepisów dotyczących ochrony zatrudnienia; wsparcie dla przedsiębiorczości osób młodych.
5.8 Przeciwdziałanie długotrwałemu bezrobociu i utracie kontaktu z rynkiem pracy
5.8.1 Utrzymująca się związana z kryzysem stagnacja popytu na siłę roboczą prowadzi do nasilenia długotrwałego bezrobocia, które powoduje poważne trudności z integracją na rynku pracy oraz wzrost ubóstwa pracujących. EKES zaleca państwom członkowskim, by zwróciły szczególną uwagę na tworzenie pośrednich rynków pracy, na których ze środków publicznych tworzono by odpowiednią liczbę adekwatnych miejsc pracy. Długotrwale bezrobotni mogliby w ten sposób utrzymać kontakt ze środowiskiem pracy oraz podnieść swe umiejętności i kompetencje. Zapobiegłoby się w ten sposób wzrostowi liczby ubogich pracujących i umożliwiłoby płynne przechodzenie osób zatrudnionych w tym systemie na otwarty rynek pracy po zakończeniu kryzysu.
Bruksela, 22 lutego 2012 r.
|
Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
|
Staffan NILSSON |
______(1) Opinia EKES-u w sprawie wniosku dotyczącego decyzji Rady w sprawie wytycznych dla polityki zatrudnienia państw członkowskich - Zintegrowane wytyczne dotyczące strategii "Europa 2020" -część druga, sprawozdawca Wolfgang GREIF (Dz.U. C 21 z 21.1.2011, s. 66).
(2) EKES wielokrotnie wypowiadał się w swoich opiniach i przy rozmaitych okazjach na temat skutków kryzysu oraz kroków niezbędnych do jego pokonania. Szczególnym przykładem takiej wypowiedzi jest oświadczenie przewodniczącego Komitetu na sesji plenarnej w grudniu 2011 r.; http://www.eesc.europa.eu/resources/docs/di_ces20-2011_di_pl.doc.
(3) Zob. opublikowaną jesienią prognozę Komisji Europejskiej na lata 2011-2013.
(4) W kwestii społecznych skutków nowego zarządzania gospodarczego zob. opinia EKES-u z 22 lutego 2012 r. w sprawie społecznych skutków nowych przepisów dotyczących zarządzania gospodarczego, sprawozdawca: Gabriele BISCHOFF (zob. s. 23 niniejszego wydania Dziennika Urzędowego).
(5) O ile nie wskazano inaczej, cytowane dane pochodzą z badania aktywności ekonomicznej ludności Unii Europejskiej (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/labour_market/introduction) i dotyczą drugiego kwartału 2011 r. Odnoszą się one zazwyczaj do grupy wiekowej od 15 do 64 lat.
(6) Zob. punkt 7 opinii EKES-u w sprawie komunikatu Komisji "Mobilna młodzież", sprawozdawca: Pavel TRANTINA, współsprawozdawca: Juan MENDOZA CASTRO (Dz.U. C 132 z 3.5.2011, s. 55).
(7) Według najnowszych szacunków Eurofound koszty tego wykluczenia młodych osób z rynku pracy wynoszą w UE prawie 100 mld euro rocznie.
(8) Wzięto pod uwagę całą młodzież aktywną zawodowo, by zmniejszyć ewentualne przekłamania wynikające z wysokiego wskaźnika bierności zawodowej młodzieży, która jeszcze się uczy.
(9)http://ec.europa.eu/europe2020/priorities/smart-growth/index_pl.htm.
(10)http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/education/introduction.
(11) Zob. EMCO/28/130911/EN-rev3, s. 27 i nast.
(12) Niedobrowolne zatrudnienie w niepełnym wymiarze godzin definiuje się jako "brak możliwości znalezienia pracy na pełen etat".
(13) Zaleca się, by w przyszłości Eurostat podawał osobno dane dotyczące pracowników zatrudnianych na czas określony oraz dane odnoszące się do pracowników tymczasowych.
(14) Poniżej 60 % mediany ekwiwalentnego dochodu gospodarstwa domowego.
(15) Zob. punkt 3.1 opinii EKES-u w sprawie wyników szczytu w sprawie zatrudnienia, sprawozdawca: Wolfgang GREIF (Dz.U. C 306 z 16.12.2009, s. 70).
(16) Opinia EKES-u w sprawie: "Przyszłość rynku pracy w Europie -w poszukiwaniu skutecznej odpowiedzi na tendencje demograficzne", sprawozdawca: Wolfgang GREIF (Dz.U. C 318 z 29.10.2011, s. 1).
(17) "Young People and NEETs in Europe: first findings" - EUROFOUND - EF1172EN: http://www.eurofound.europa.eu/pubdocs/2011/72/en/1/EF1172EN.pdf.
(18) Zaledwie cztery kraje (Belgia, Republika Czeska, Bułgaria, Estonia) wyznaczyły w 2011 r. w ramach swoich krajowych planów reform krajowe cele dotyczące zwalczania bezrobocia osób młodych.
(19) "Mobilna młodzież", COM(2010) 477, rozdział 5.4.
(20) Zob. odpowiednie propozycje Komisji zawarte w bieżącej inicjatywie "Szanse dla młodzieży", COM(2011) 933.
(21) Wytyczna 7, decyzja Rady 2010/707/UE.
(22) Zob. opinii EKES-u w sprawie komunikatu Komisji "Mobilna młodzież" (Dz.U. 132 z 3.5.2011, s. 55); punkt 8 opinii EKES-u w sprawie kryzysu, edukacji i rynku pracy, sprawozdawca: Mário SOARES (Dz.U. C 318 z 29.10.2011, s. 50).
(23) EKES wzywa zatem, by co najmniej 40 % środków w ramach EFS przeznaczyć na wspieranie zatrudnienia oraz mobilności zawodowej, przy czym w centrum uruchamianych projektów miałyby się znaleźć w znacznej mierze działania na rzecz młodzieży. Zob. opinia EKES-u w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego (zob. s. 82 niniejszego wydania Dziennika Urzędowego), sprawozdawca: Xavier VERBOVEN, współsprawozdawca: Miguel Ángel CABRA DE LUNA, pkt 1.5 i 4.1.2.
(24) Dane zawarte w badaniu Eurostatu dotyczącym aktywności ekonomicznej ludności wykazują w wypadku osób młodych (w wieku 15-24 lat) w UE-27 średnio trzy razy mniejszy dostęp do świadczeń dla bezrobotnych niż w wypadku innych grup, przy czym nie stwierdzono trwałej poprawy w czasie kryzysu.
(25) Jest to mniejszy problem w krajach Europy Północnej, gdzie istnieje długa tradycja uregulowanych stosunków między praktykantami, instytucjami edukacyjnymi i pracodawcami. To samo dotyczy tych krajów, w których istnieje rozwinięty i sprawdzony system dwutorowej nauki zawodu (Niemcy, Austria).
(26) Zob. znajdująca się w przygotowaniu opinia EKES-u w sprawie planu modernizacji europejskich systemów szkolnictwa wyższego (dotychczas nieopublikowana w Dz.U); opinia EKES-u w sprawie zatrudnienia młodych, umiejętności technicznych i mobilności (Dz.U. C 68 z 6.3.2012, s. 11), sprawozdawca: Dorthe ANDERSEN; oraz opinia EKES-u w sprawie uatrakcyjnienia oferty pomaturalnego kształcenia i szkolenia zawodowego (Dz.U. C 68 z 6.3.2012, s. 1), sprawozdawca: Vladimíra DRBALOVÁ.
(27) Zob. COM(2011) 933: Inicjatywa "Szanse dla młodzieży".
