Rozmowa z prof. Zbigniewem Radwańskim, przewodniczącym Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego
Krzysztof Sobczak: Polski Kodeks cywilny ma 46 lat. To dość dużo, ale są też na świecie starsze kodeksy, jak choćby napoleoński we Francji. Czy nasz wymaga już wymiany?
Zbigniew Radwański: Aby odpowiedzieć na to pytanie, trzeba przypomnieć historię powstawania obecnie obowiązującego polskiego Kodeksu cywilnego. Przed wojną nie było zunifikowanego prawa cywilnego. Natomiast pracowała Komisja Kodyfikacyjna powołana zaraz po odzyskaniu niepodległości i ona do roku 1939 przygotowała dwie podstawowe kodyfikacje, a mianowicie: Kodeks zobowiązań i osobny Kodeks handlowy. W pozostałych działach prawa cywilnego zostały przygotowane tylko projekty. W szczególności dotyczyły one prawa rzeczowego, prawa rodzinnego, prawa spadkowego i fragmentów części ogólnej Kodeksu cywilnego.
Kodeksy, handlowy i zobowiązań, nie były jednak uchwalane przez Sejm?
Rzeczywiście zostały one ustanowione na mocy rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej z mocą ustawy. Nawiasem mówiąc, to dzięki temu mogły tak szybko powstać i uniknąć zagrożeń, jakie mogły stanowić dla tych aktów prawnych prace parlamentarne.
Jaki był dalszy los tych przedwojennych projektów?
W latach 1945 - 46 grupa prawników na podstawie tych projektów przygotowała dekrety, które funkcjonowały z mocą ustawy. Zakończyły one proces unifikacji prawa cywilnego; nie kodyfikacji, ale unifikacji. Czyli obowiązywały wówczas przedwojenny kodeks zobowiązań i kodeks handlowy oraz odrębne dekrety dla prawa rzeczowego, rodzinnego i spadkowego.
Czy był wtedy zamiar dokończenia procesu kodyfikacji?
W 1947 roku przystąpiono na podstawie tych dekretów do kodyfikowania prawa cywilnego. Zamiarem projektodawców nie było stworzenie nowego kodeksu, czyli zespołu nowych norm prawnych, tylko uporządkowanie tych norm, które już obowiązywały w postaci wspomnianych różnych aktów prawnych.
To było przedłużenie tych przedwojennych i zaraz powojennych prac, czy już objawiły się wpływy nowej władzy na prawo?
Wtedy jeszcze nie zaznaczył się wpływ nowej, komunistycznej władzy na tworzenie prawa cywilnego. Projektowany kodeks cywilny odpowiadał postulatom nowoczesnego prawa cywilnego w państwach o ustroju demokratycznym i liberalnym.
A autorzy byli ci sami?
Nad projektem pracowała grupa autorów pod przewodnictwem profesora Jana Wasilkowskiego. Jednakże już wtedy zaczęły pojawiać się koncepcje socjalistyczne w doktrynie prawa cywilnego i postulaty wprowadzenia instytucji komunistycznych do systemu prawa cywilnego. Uznano w związku z tym, że projekt ten nie może stanowić podstawy do dalszych prac legislacyjnych.
Wstrzymano wtedy te prace?
Tak, zarzucono je i dopiero powołana w 1956 roku Komisja Kodyfikacyjna doprowadziła do uchwalenia w 1964 r. Kodeksu cywilnego i obecnego Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązujących dotychczas.
Kto brał udział w jej pracach?
Głównymi redaktorami byli profesorowie Jan Wasilkowski i Aleksander Wolter, a ponadto grono wybitnych cywilistów polskich. Kodeks cywilny nosił już jednak piętno socjalistyczne.
Co to oznaczało?
Po pierwsze jego zakres był ograniczony zgodnie z założeniami socjalistycznymi, które uznawały prawo rodzinne za odrębną gałąź prawa, odrębnie kodyfikowaną. Tymczasem kodyfikacje zachodnioeuropejskie obejmowały swym zakresem ten dział prawa. Komisja Kodyfikacyjna pierwotnie zamierzała uregulować go w jednej z ksiąg Kodeksu cywilnego, lecz ostatecznie zrezygnowano z tego pod naciskiem politycznym.
Ogołocono też Kodeks cywilny z wielu norm, które miały istotny charakter dla każdego liberalno - demokratycznego kodeksu. Na przykład nie ujęto w nim ze względów politycznych instytucji hipoteki, która jest podstawowym elementem każdego kodeksu cywilnego. Dlaczego? Dlatego, że jak sam prof. Wasilkowski mówił, nie należy petryfikować w systemie socjalistycznym instytucji, która nie ma w nim przyszłości.
A pojawiły się w to miejsce nowe instytucje?
Owszem, szczególnie dotyczące nowych typów własności. A więc pojawiły się preferencje dla własności typowych dla socjalizmu, jak własność państwowa i spółdzielcza. Ograniczony za to został zakres własności osobistej. Powstało także wiele innych instytucji, na czele z użytkowaniem wieczystym. To jest instytucja pochodzenia komunistycznego, oparta na założeniu, że w tym systemie tylko państwo będzie właścicielem gruntów, a obywatele mogliby je otrzymywać wyłącznie w użytkowanie.
Prawo handlowe nie zostało włączone do kodeksu cywilnego?
Został utrzymany przedwojenny kodeks handlowy, ale w praktyce tylko dla obrotu międzynarodowego. Chodziło o umożliwienie polskim przedsiębiorstwom zawierania umów z przedsiębiorstwami zagranicznymi, które oczekiwały by ich polscy partnerzy funkcjonowali, tak jak oni, na zasadach kupieckich. Kodeks handlowy formalnie więc obowiązywał, ale wewnątrz kraju praktycznie nie.
Czym zastąpiono prawo handlowe w odniesieniu do polskiej gospodarki?
Kodeks cywilny rozszerzył swój zakres na stosunki między jednostkami gospodarki uspołecznionej. Jednak tylko formalnie, bo w rzeczywistości w kodeksie znalazły się przepisy, które umożliwiały regulowanie stosunków pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej w drodze rozporządzeń. I rzeczywiście na tej bazie powstał ogromny zespół przepisów tzw. arbitrażowych, ponieważ to państwowy arbitraż stał się instytucją rozstrzygającą spory pomiędzy tymi podmiotami. W efekcie uchwalony w 1964 roku Kodeks cywilny miał bardzo ograniczony zakres zastosowania.
Ale ten kodeks do dzisiaj obowiązuje.
Tak, ale z wieloma istotnymi zmianami. W 1990 roku, po transformacji ustrojowej, zostały z niego usunięte istotne instytucje "socjalistyczne", w szczególności typologia własności i teraz jest tylko jedna własność. Wprowadzono też do kodeksu na nowo szereg przepisów, które były wcześniej w Kodeksie zobowiązań. Jednak w sumie można powiedzieć, że mimo tych zmian po roku 1990 stan polskiego prawa cywilnego odtwarzał tylko w podstawowym zakresie poziom regulacji z roku 1939.
I ten przedwojenny poziom regulacji utrzymuje się do dzisiaj?
Taki poziom uzyskaliśmy po pierwszej fali nowelizacji, które przeprowadzono zaraz po zmianie ustroju w Polsce. Wtedy okazało się, że zaszło wiele zjawisk, które powodowały, że ten kodeks nie funkcjonował jako właściwa kodyfikacja. Kodeks cywilny jest bowiem podstawowym aktem prawnym w zakresie prawa prywatnego, taką „konstytucją” tego prawa. Powinny więc być tam zawarte wszystkie główne, o powszechnym zastosowaniu, instytucje prawa cywilnego. Powinny być też dostosowane do aktualnych potrzeb społecznych i gospodarczych. Jeżeli kodeks nie spełnia tych warunków, to nie spełnia swojej funkcji integrującej daną dyscyplinę prawa.
Czego przede wszystkim brakowało w tym kodeksie?
Trzy istotne fakty powodowały jego niedostosowanie do współczesnych potrzeb. Po pierwsze zmienił się system prawa politycznego, czyli powstała nowa Konstytucja z 1997 roku. Wprowadza ona nowe wartości, które powinny być uwzględnione także w prawie cywilnym. To nie jest tylko wymóg teoretyczny, ponieważ realizacja tych konstytucyjnych wartości jest w rękach Trybunału Konstytucyjnego, który pilnuje także tego, by prawo cywilne odpowiadało normom wynikającym z Konstytucji. Jest wiele orzeczeń Trybunału, które uznały normy prawa cywilnego za nieodpowiadające tym wartościom.
Drugie istotne z tego punktu widzenia zdarzenie, to przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. Już w okresie przygotowawczym zostaliśmy zobowiązani do przyjęcia reguł prawa unijnego.
Bardzo wiele unijnych dyrektyw zostało implementowanych do prawa polskiego. To za mało?
Gdy staraliśmy się o przyjęcie do Unii Europejskiej, to szybko przyjęliśmy te dyrektywy. Skutkiem tego powstał bałagan w systemie prawnym. Warunkiem przystąpienia do UE było bowiem dostosowanie polskiego systemu prawnego do UE w krótkim czasie. Często polegało to na prostym tłumaczeniu dyrektyw i to nie zawsze we właściwy sposób. Teksty te następnie częściowo umieszczano w Kodeksie cywilnym, a częściowo w ustawach odrębnych. W konsekwencji powstała dysharmonia w systemie prawnym. Można to usprawiedliwić ówczesną sytuacją prawną, ale nie powinien być to stan trwały.
Trzeci istotny czynnik, to postęp techniczny. Żyjemy dziś już w innej epoce, niż ta, kiedy kodeks powstawał. Ogromne zmiany zaszły zwłaszcza w technice i kosztach transportu, a także w elektronicznej komunikacji. Ona zmienia cały system zawierania umów, coraz bardziej opanowuje handel, zasady rozliczeń. Forma elektroniczna wypiera i demontuje podstawowe instytucje prawa cywilnego. Dotyczy to zwłaszcza papierów wartościowych. Dzisiaj trudno mówić o papierze wartościowym, gdy to jest zwykle zapis w systemie komputerowym.
Rozwój technologiczny jest w ostatnich latach niezwykle dynamiczny. Szczególnie w dziedzinie informatyki i komunikacji. Czy regulacja taka jak kodeks jest w stanie za tym nadążyć? Jak szczegółowo te sprawy powinny być opisywane w takim akcie prawnym?
Cała właśnie sztuka polega na umiejętności tworzenia dostatecznie syntetycznych norm prawnych, które nie wymagałyby ciągłych zmian. One muszą być elastyczne i otwarte na zmienność sytuacji. Kodeks w żadnym wypadku nie powinien określać sposobów, czy przesłanek, jakie muszą być spełnione, żeby dana technika mogła być stosowana. Technologia rozwija się tak szybko, że w żadnej normie prawnej nie można jej sensownie określić. Muszą być normy przewidujące stosowanie określonego systemu, ale trzeba je formułować tak, by były otwarte na zmiany.
Kolejnym czynnikiem, który należy uwzględnić w prawie cywilnym, jest podział pracy, w której to dziedzinie obserwujemy obecnie ogromne przemiany. Wywołuje to nowe ryzyka. Jeśli bowiem występuje splot współdziałania wielu podmiotów, to powstaje też większa sfera potencjalnych konfliktów. Pomiędzy uczestnikami tego podziału pracy jest coraz więcej zależności, konieczna jest wymiana informacji między nimi.
A czy ochrona konsumentów także należy do tej grupy zagadnień, które prawo cywilne musi na nowo zdefiniować?
Oczywiście. Z tego punktu widzenia następuje prawdziwa rewolucja w prawie, polegająca na tym, że wprowadza się odrębne systemy ochrony interesów konsumenta. Jest to kierunek w szczególności promowany przez Unię Europejską. Koniecznie musimy te zagadnienia uwzględniać w Kodeksie cywilnym między innymi po to, by chronić konsumenta przed niebezpieczeństwami wynikającymi z jego nieświadomości i niemożliwości ogarnięcia tych wszystkich nowych zjawisk, jakie zachodzą w gospodarce i na rynku. Nowe regulacje z tej dziedziny demontują system prawa, problemem staje się to, że one są rozproszone w różnych aktach prawnych. W tym upatruję jedno z największych niebezpieczeństw dla systemu prawa.
Jak można nad tym zapanować? Kodeks wszystkiego nie może uregulować. Jakie powinny być relacje pomiędzy kodeksem cywilnym i ustawami sektorowymi, branżowymi?
Rzeczywiście jest istotne niebezpieczeństwo, że poza kodeksem cywilnym tworzy się quasi kodeksy regulujące szczegółowe dziedziny prawa. Prawo bankowe ma bardzo dużo przepisów, które "wchodzą" w kodeks cywilny i do tego często są niezgodne z tym kodeksem. Teraz pojawia się postulat stworzenia kodeksu ubezpieczeń. Znowu byłby jakiś kodeks obok kodeksu cywilnego, mimo że chodzi tu o umowę cywilnoprawną. Podobnie ocenić należy koncepcję tworzenia kodeksu budowlanego. Tu też powstałaby jakaś mieszanka cywilnoprawno-admnistracyjna, z własną terminologią.
Ale co można zrobić, jeśli polski system prawny nie przewiduje hierarchizacji ustaw? Ustawa o konkurencji, czy prawo bankowe mają taką samą rangę jak kodeks cywilny.
Rzeczywiście kodeks cywilny formalnie nie wyróżnia się od innych ustaw. W niektórych państwach istnieje kategoria ustawy organicznej, która jest usytuowana poniżej konstytucji, a ponad ustawami zwykłymi. Ustawa organiczna musi być zgodna z konstytucją, ale ustawy zwykłe nie mogą być sprzeczne z ustawą organiczną. Polska Konstytucja nie przewiduje takiej ustawy. Jedyną pewną podstawą do nadrzędnego traktowania kodeksu cywilnego jest orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał przyznał kodeksowi cywilnemu preferencje interpretacyjne i wyraźnie powiedział, że to nie jest taka sama ustawa jak inne. Zdaniem TK, jeśli w jakiejś innej ustawie są wyrażenia nieprecyzyjne, to należy stosować określenia użyte w kodeksie cywilnym.
Czy to jest konsekwentna linia orzecznicza?
To zostało wyraźnie powiedziane przez Trybunał Konstytucyjny i w tej sytuacji sędzia, który ma przed sobą przepis pozakodeksowy o niejasnym brzmieniu, czy o możliwej różnej interpretacji, to musi przyjąć taką interpretację, jaka wynika z kodeksu cywilnego. To jest usankcjonowane przez Trybunał, który ponadto wskazuje na potrzebę używania tych samych terminów w znaczeniu określonym w kodeksie.
Jak rozumiem, to jest wytyczna dla legislatorów. Czy stosują się do niej przy tworzeniu nowych ustaw?
To jest wskazanie dla prawodawców. Legislatorzy nie są jednak zawsze konsekwentni w stosowaniu tego zalecenia. Powstaje wiele regulacji wprowadzających różne pojęcia czy instytucje niedopasowane do rozwiązań przyjętych w kodeksie, co demontuje system prawny.
Stworzenie nowego kodeksu cywilnego mogłoby temu zaradzić?
Między innymi z tego powodu, by zapobiec takim procesom, podjęliśmy prace zmierzające do stworzenia nowego kodeksu cywilnego. Powinien on uwzględniać te wszystkie nowe tendencje zachodzące w gospodarce i w życiu społecznym, żeby na nowe zjawiska nie reagować tworzeniem kolejnych ustaw, ale żeby w kodeksie cywilnym były podstawy do rozwiązywania nowych problemów. Teraz jest dobry moment, by taką kodyfikację przeprowadzić. Właśnie w Unii Europejskiej trwają prace zmierzające do ujednolicenia prawa unijnego, czemu służyć mają tzw. wspólne ramy odniesienia, które będą się nadawać do wykorzystania w nowym polskim kodeksie cywilnym, żeby go dostosować do wymagań unijnych.
Czy to oznacza, że musimy poczekać, aż tamta praca zostanie ukończona?
Niekoniecznie. Dzięki reprezentantom Polski biorącym udział w pracach legislacyjnych UE w Brukseli nie tylko mamy bieżące informacje o stanie tych prac, ale mamy także wpływ na ich treść. Dysponujemy również tworzonym przez grupę uczonych – zwłaszcza pod kierunkiem prof. Christiana von Bara – projektem europejskiego prawa umów.
A czy w kraju rozwinęła się dyskusja na ten temat? W 2006 roku opublikowana została "Zielona księga" z tezami do dyskusji o zmianach potrzebnych w kodeksie cywilnym. Czy był na nią odzew?
Był. Powstało wiele publikacji dotyczących projektu Kodeksu cywilnego.
A na jakim etapie są obecnie prace Komisji Kodyfikacyjnej?
Mamy już projekt części ogólnej kodeksu cywilnego. W tym roku zapewne skończymy prace nad prawem rzeczowym i nad prawem spadkowym, jako osobnymi księgami, i bardzo intensywnie pracujemy obecnie nad prawem zobowiązań. Zwłaszcza nad częścią ogólną prawa zobowiązań. Chcemy też włączyć do kodeksu cywilnego materię prawa rodzinnego.
Zniknąłby kodeks rodzinny i opiekuńczy?
On byłby jedną z ksiąg kodeksu cywilnego.
To byłoby dotychczasowe prawo rodzinne w nowym miejscu, czy powstałaby nowa regulacja?
Mimo gruntownej przebudowy tego kodeksu dokonanej nowelizacjami z 2004 i 2008 r. nadal pojawiają się postulaty dalszych zmian. Postulaty te wymagają rozpatrzenia. Przed wprowadzeniem tego prawa do kodeksu cywilnego, ta materia musi być uporządkowana. A wracając do planu pracy, to jak już mówiłem, w tym roku chcemy zakończyć pracę nad częścią ogólną prawa zobowiązań. Ale wtedy zostanie jeszcze bardzo dużo do zrobienia w zakresie części szczególnej zobowiązań. Nie tylko dlatego, że opisane tam umowy szczególne wymagają dużych zmian, ale potrzebne jest wprowadzenie nowych typów umów. Chcemy też włączyć do kodeksu umowy, które bezpodstawnie są poza nim. Np. umowa o podróż, która jest uregulowana w ustawie o turystyce. Ja nic nie mam przeciwko tej ustawie, jeśli dotyczy ona problematyki administracyjnej, czyli zasad tworzenia przedsiębiorstw turystycznych, ich kontroli, ubezpieczania, rozliczeń itd. Ale umowa jest materią cywilnoprawną i tylko w kodeksie cywilnym powinna być uregulowana.
Czy Komisja zmierza do tego by umowa była zdefiniowana tylko w kodeksie cywilnym, a inne ustawy powinny się tylko do kodeksu odwoływać?
Tak powinno być. Treść umowy i sposób jej zawarcia to jest typowa materia cywilistyczna.
Komisja Kodyfikacyjna jest przekonana, że potrzebny jest nowy kodeks, cząstkowe nowelizacje już nie wystarczą?
Założenie, że potrzebny jest nowy kodeks nie jest tylko naszym odosobnionym poglądem. W większości państw postsocjalistycznych te prace zostały już zakończone, albo są bardzo zaawansowane. Nowe kodeksy cywilne mają już kraje byłego ZSRR, w Czechach projekt jest już po pierwszym czytaniu, Węgrzy uchwalili nowy kodeks trzy miesiące temu, jesienią ubiegłego roku nowy kodeks uchwalono w Rumunii.
A czy Komisja czuje poparcie polityków dla swoich prac?
Mamy to poparcie. Nie tylko ministra sprawiedliwości i rządu, ale też Rady Legislacyjnej, która kilka lat temu wręcz wskazała na konieczność opracowania nowego kodeksu cywilnego. Natomiast o pracach nad tym kodeksem sceptycznie wypowiada się środowisko sędziowskie.
Nie ma takiej dywersji, jak w przypadku prawa karnego, gdzie także pracuje komisja kodyfikacyjna, a rząd kieruje do Sejmu projekty sprzeczne z kierunkiem prac komisji?
Z ministrem sprawiedliwości mamy dobrą współpracę. Takiej dywersji, o jakiej pan mówi, nie mieliśmy dotąd. Obawiamy się tylko działań legislacyjnych innych resortów, wkraczających w domenę prawa cywilnego. Niestety co jakiś czas powstają takie projekty branżowe, które próbują po swojemu definiować różne instytucje opisane już w kodeksie cywilnym.
Zastanawiam się, czy gdy już Komisja przygotuje taki kompleksowy i spójny projekt, to czy on nie zostanie zepsuty w sejmowej i senackiej procedurze legislacyjnej. Zajmą się nim komisje, podkomisje, włączą się różni eksperci i lobbyści. Zacznie się redagowanie na nowo poszczególnych artykułów, dopisywanie z pozoru małoznaczących słówek.
Też mam takie obawy. Obserwowaliśmy to przy pracy nad innym naszym produktem, jakim był kodeks spółek handlowych. Wtedy ten problem pojawił się, ale jakoś udało się nam przekonać komisję sejmową do merytorycznej współpracy z nami. Mam nadzieję, że w przypadku projektu nowego kodeksu cywilnego też uda się uniknąć tych, dość typowych niestety w naszym parlamencie, zagrożeń.
Prace na nowym kodeksem trwają już parę lat. Kiedy mogą być ukończone?
My pracujemy nad tym projektem od 2006 roku i przewiduję, że na ich dokończenie będziemy potrzebowali jeszcze około dwóch lat. Czy to dużo? Nie bardzo, ponieważ nad kodeksami cywilnymi pracuje się na świecie po kilkadziesiąt lat. W Holandii nad nowym kodeksem pracowano 40 lat, w Niemczech podobnie długo. Węgrzy swój kodeks przygotowywali przez 10 lat. Myślę, że w naszym przypadku będzie to trochę krócej.
Wywiad opublikowany został w miesięczniku "Kancelaria" nr 7-8/2010
]]>