Sprawozdanie specjalne nr 10/2004 na temat decentralizacji zarządzania w zakresie pomocy zewnętrznej WE na rzecz przedstawicielstw Komisji, wraz z odpowiedziami Komisji.

SPRAWOZDANIE SPECJALNE NR 10/2004

na temat decentralizacji zarządzania w zakresie pomocy zewnętrznej WE na rzecz przedstawicielstw Komisji, wraz z odpowiedziami Komisji

(zgodnie z art. 248 ust. 4 akapit drugi Traktatu WE)

(2005/C 72/01)

(Dz.U.UE C z dnia 22 marca 2005 r.)

WYKAZ SKRÓTÓW

AKP Państwa Afryki, Karaibów i Pacyfiku

ALAT Lokalny pracownik pomocy technicznej

CRIS Wspólny System Informacyjny Relex

DEV Dyrekcja Generalna ds. Rozwoju

EAMR Raport z zarządzania pomocą zewnętrzną

WE Wspólnota Europejska

EFR Europejski Fundusz Rozwoju

EuropeAid Biuro Współpracy EuropeAid

F&C (jednostka) ds. finansów i umów

RF Rozporządzenie finansowe

HQ Centrala

IAS Służba Kontroli Wewnętrznej

NGO Organizacja pozarządowa

OLAS System Rachunkowy On Line

RAC "Restant à contracter" = zobowiązania do zakontraktowania

RAL "Restant à liquider" = zobowiązania do wypłaty

RELEX Dyrekcja Generalna ds. Stosunków Zewnętrznych

SINCOM System rachunkowy Komisji

TAO Biuro pomocy technicznej

STRESZCZENIE

I. W maju 2000 roku Komisja ogłosiła istotną reformę zarządzania programem pomocy zewnętrznej, której głównymi celami było wprowadzenie radykalnej poprawy w zakresie szybkości i jakości pomocy zewnętrznej WE, przy jednoczesnym zapewnieniu solidnych procedur finansowych. Kluczowym elementem tej reformy jest szeroka decentralizacja zadań i zakresu odpowiedzialności w obszarze zarządzania pomocą na rzecz przedstawicielstw Komisji. W efekcie decentralizacji, teraz przedstawicielstwa są odpowiedzialne za przygotowanie projektu, zawieranie umów oraz realizację finansową i techniczną. Przedstawicielstwa otrzymały na ten cel znaczne dodatkowe zasoby ludzkie i techniczne. Decentralizacja ma także istotne konsekwencje dla centrali Biura Współpracy EuropeAid (dalej EuropeAid) w Brukseli, gdyż jej rola zmienia się z bezpośredniego zarządzania projektem do monitorowania i udzielania wsparcia przedstawicielstwom (patrz: punkty 1-5).

II. Trybunał złożył wizyty w dziesięciu przedstawicielstwach oraz w centrali w Brukseli w celu zbadania, czy Komisja skutecznie zarządzała procesem decentralizacji oraz czy zdecentralizowane zarządzanie w przedstawicielstwach zaczyna przynosić oczekiwane rezultaty (zważywszy, że przedstawicielstwa pracowały w systemie zdecentralizowanego zarządzania jedynie przez krótki okres czasu) (patrz: punkty 6-14).

III. Decentralizacja zakresu odpowiedzialności w obszarze zarządzania pomocą na rzecz 78 przedstawicielstw oznaczała zasadniczą reorganizację departamentów Komisji w zakresie pomocy zewnętrznej, a jej wdrożenie jest znacznym osiągnięciem. Prawie wszystkie przedstawicielstwa działały w systemie zdecentralizowanego zarządzania przed latem 2004 r. (patrz: punkty 15-17).

IV. Zarządzanie procesem decentralizacji przez Komisję może być uznane za dosyć udane, przynajmniej w przypadku samych przedstawicielstw. Jednak proces planowania Komisji nie zawierał wielu elementów, które mogły ułatwić kontrolę tego procesu. Niektóre obszary, w których pojawiły się problemy, wymagają dalszego monitorowania (patrz: punkt 18).

V. Przedstawicielstwa ogólnie były dosyć dobrze przygotowane do działania w systemie zdecentralizowanego zarządzania, chociaż pojawiły się problemy z obsadzaniem stanowisk. Wciąż niezbędne są także szkolenia. Przygotowanie centrali zostało gorzej zaplanowane, przy braku analizy i konsultacji. Przedstawicielstwa wciąż wymagają znacznej pomocy w adaptacji do nowej roli. Niemniej, centrala z trudem udziela im niezbędnego wsparcia, ponieważ redukcje personelu, które ją dotknęły, znacznie uszczupliły zasoby specjalizacji tematycznej w dyrekcjach geograficznych. Chociaż centrala opracowała wiele narzędzi monitorujących oraz zapewniła istotne wsparcie przedstawicielstwom, wciąż istnieje możliwość poprawy w obu obszarach (patrz: punkty 19-38).

VI. W zakresie wyników decentralizacji, po niespełna dwóch latach zdecentralizowanego zarządzania wciąż jest jeszcze za wcześnie, aby zaobserwować spodziewaną poprawę w zakresie szybkości i jakości pomocy zewnętrznej WE. Brak pełnego zestawu wskaźników efektywności we wczesnym stadium procesu decentralizacji utrudnia pomiar postępów w realizacji głównych celów (patrz: punkty 39-42, 48-51, 53, 56 i 57).

VII. Jednakże w większości odwiedzonych przedstawicielstw można zaobserwować, że zdecentralizowane zarządzanie jest na właściwej drodze, aby osiągnąć zamierzone rezultaty. Zwiększona wydajność w jednostkach operacyjnych przedstawicielstw oraz fakt, iż personel zajmujący się finansami oraz umowami jest dostępny na miejscu, przyczyniają się do poprawy szybkości i jakości zarządzania projektami. Prowadzi to do sprawniejszego rozwiązywania problemów w przedstawicielstwach oraz do zwielokrotnienia kontaktów z beneficjentami oraz innymi zaangażowanymi stronami, a także do lepszego zrozumienia lokalnych warunków, ryzyka i możliwości. Solidne procedury zarządzania finansami są z zasady zapewnione w systemie decentralizacji, nie są jednak rozwinięte w wystarczającym stopniu w zakresie monitoringu finansowego jednostek zajmujących się realizacją (patrz: punkty 43, 46, 54, 58, 61 i 62).

VIII. W chwili obecnej problemy z zatrudnieniem personelu posiadającego odpowiednią wiedzę oraz optymalne wykorzystanie tej wiedzy, trudności centrali w zapewnianiu wsparcia dla przedstawicielstw oraz wciąż nieodpowiednie systemy informacji finansowej i skomplikowane procedury ograniczają spodziewane rezultaty decentralizacji w zakresie wzrostu szybkości i poprawienia jakości zarządzania projektami (patrz: punkty 44, 45, 47, 52, 55, 59, 60 i 63).

IX. Główne zalecenia poczynione na podstawie uwag i wniosków Trybunału są następujące:

– należy wprowadzić odpowiednie wskaźniki odnoszące się do szybkości i jakości pomocy, które mierzyłyby postępy z roku na rok oraz w stosunku do norm, które należy ustanowić,

– należy monitorować faktyczne koszty decentralizacji wobec szacowanych kosztów,

– Komisja powinna zapewnić, że procedury rekrutacji, uposażenia oraz inne warunki zatrudnienia przyciągną odpowiednio wykwalifikowanych pracowników dla zaspokojenia zwiększonych potrzeb kadrowych przedstawicielstw,

– zasoby kompetencji tematycznych centrali należy zorganizować w taki sposób, aby skutecznie zapewnić właściwej jakości wsparcie dla przedstawicielstw,

– należy rozwijać wspierającą i monitorującą funkcję centrali, zwłaszcza poprzez poprawę systemów informacji finansowej oraz podjęcie kwestii niezaspokojonych potrzeb szkoleniowych,

– Komisja powinna zwiększyć starania, aby zredukować opóźnienia w realizacji projektów, zwłaszcza opóźnienia w dokonywaniu płatności, które występują poza przedstawicielstwami,

– aby zoptymalizować efekty decentralizacji, Komisja powinna nadal zwracać szczególną uwagę na upraszczanie, harmonizację i wyjaśnienie procedur związanych z finansami i zawieraniem umów.

WSTĘP

Wprowadzenie

1. W maju 2000 roku Komisja ogłosiła zasadniczą reformę zarządzania programem pomocy zewnętrznej⁽¹⁾ opartą na ogólnych zasadach Białej Księgi o reformie Komisji⁽²⁾. Jej głównym celem, określonym w komunikacie Komisji, jest radykalna poprawa szybkości, jakości i profilu zewnętrznej pomocy WE. W szczególności, podstawowe cele obejmują:

– zdecydowaną redukcję czasu wdrażania projektów,

– znaczną poprawę jakości i wrażliwości kierownictwa projektów,

– zapewnienie solidnych procedur finansowych, technicznych i kierowniczych, zgodnych z najlepszymi międzynarodowymi normami własnościowymi i rozliczeniowymi,

– poprawę efektów i widoczności współpracy i pomocy rozwojowej WE.

2. Kluczowym komponentem reformy jest decentralizacja, czyli oddelegowanie zadań i obowiązków związanych z zarządzaniem wspólnymi działaniami finansowanymi przez WE z centrali Komisji w Brukseli (tj. EuropeAid) do jej przedstawicielstw w krajach beneficjentach na całym świecie⁽³⁾. Ostateczną odpowiedzialność wciąż ponosi centrala Komisji w Brukseli. Inne istotne elementy tej reformy to: wzmocnienie programowania wieloletniego, integracja cyklu projektu, stworzenie pojedynczego organu odpowiedzialnego za realizację projektu (EuropeAid); rozwój wspólnej kultury administracyjnej w służbach stosunków zewnętrznych oraz działania eliminujące przestarzałe i uśpione zobowiązania.

3. Nadrzędna zasada decentralizacji została sformułowana w komunikacie z maja 2000 r. w następujący sposób: "wszystko, czym można lepiej zarządzać i dysponować na miejscu, blisko terenu działań, nie powinno być zarządzane i dysponowane w Brukseli". W sferze operacyjnej najważniejsze zmiany w przedstawicielstwach wynikające z decentralizacji polegają na tym, że są one odpowiedzialne za identyfikację projektów/programów oraz przygotowanie propozycji finansowych (dla których wymagana jest zgoda centrali), a także za zawieranie umów oraz realizację finansową i techniczną⁽⁴⁾. Jednocześnie proces decentralizacji wykorzystano też do rozwiązania generalnego problemu braków kadrowych w przedstawicielstwach w celu umożliwienia im bardziej efektywnego wykonywania funkcji operacyjnych oraz przyjmowania funkcji zarządzania uprzednio wykonywanych przez biura pomocy technicznej (TAO)⁽⁵⁾.

4. Decentralizacja wywiera także istotny wpływ na służby centralne w Brukseli, które przechodzą z bezpośredniego kierowania projektami na monitorowanie i wspieranie przedstawicielstw (łącznie z koordynacją, kontrolą jakości i doskonaleniem praktyk roboczych).

5. Proces decentralizacji dotyczy wszystkich obszarów geograficznych objętych programem pomocy zewnętrznej Komisji, finansowym z jej budżetu lub z Europejskich Funduszy Rozwoju. Decentralizacja została zaplanowana w trzech "falach", z których każda obejmuje po 20-30 przedstawicielstw w latach 2001-2003, łącznie osiągając liczbę 78⁽⁶⁾. Pierwsza grupa 21 przedstawicielstw rozpoczęła zdecentralizowane zarządzanie na początku 2002 r., druga grupa 26 przedstawicielstw (plus biuro w Kabulu) na przełomie 2002 i 2003 r., a ostatnia grupa 30 przedstawicielstw (wszystkie w krajach AKP) na przełomie 2003 i 2004 r. Decentralizacja będzie dotyczyła wszystkich programów, ale w pierwszej kolejności programów geograficznych⁽⁷⁾, a następnie "horyzontalnych", takich jak bezpieczeństwo żywności, prawa człowieka, współfinansowanie NGO i programy regionalne (z wyjątkiem pomocy humanitarnej, która nie podlega decentralizacji). Według Komisji, na koniec 2003 r. zdecentralizowanemu zarządzaniu podlegała łączna kwota 14 mld euro zobowiązań finansowych do wypłaty, związanych z programami geograficznymi. Kwota ta stanowi ok. 72 % łącznej sumy takich zobowiązań.

Kontrola Trybunału

6. Kontrola Trybunału koncentrowała się na dwóch głównych kwestiach:

– czy Komisja właściwie pokierowała procesem decentralizacji?

– czy decentralizacja zarządzania w przedstawicielstwach zaczyna przynosić zamierzone efekty?

7. Aby odpowiedzieć na pierwsze pytanie, kontrola koncentrowała się na sposobie przygotowania przedstawicielstw do decentralizacji zarządu oraz na przygotowaniu służb centralnych do roli monitorującej i wspierającej.

8. W przypadku drugiego pytania kontrola koncentrowała się w szczególności na wynikach, czyli poprawie szybkości i jakości udzielanej pomocy oraz zapewnieniu solidnych procedur finansowych.

9. Trybunał uwzględnia fakt, że proces decentralizacji nie został zakończony do czasu przeprowadzania kontroli (październik 2003 - maj 2004) i że okres funkcjonowania przedstawicielstw w ramach zdecentralizowanego zarządu był stosunkowo krótki. Niemniej, uznano, że poziom przygotowania i realizacji decentralizacji, od czasu jej uruchomienia w 2000 roku, jest wystarczająco zaawansowany, aby Trybunał mógł przeprowadzić kontrolę i przedstawić istotne wyniki, w szczególności odnośnie do procesu decentralizacji.

10. Nie oczekując natychmiastowej wyraźnej poprawy jakości w tak krótkim czasie, Trybunał w pierwszej kolejności koncentrował się na oznakach zwiększonego zaangażowania przedstawicielstw w rozmaite fazy i działania stanowiące część cyklu projektu. Z tego samego powodu kontrola nie obejmowała innego istotnego celu reformy - poprawy wyników i percepcji pomocy WE.

11. W ramach kontroli przeprowadzono wizytacje w dziesięciu przedstawicielstwach⁽⁸⁾, siedmiu należących do pierwszej "fali" i trzech do drugiej. Przedstawicielstwa trzeciej "fali" nie były wizytowane, ponieważ powinny rozpocząć funkcjonowanie w ramach zdecentralizowanego zarządu najwcześniej przed końcem 2003 r.

12. Na szczeblu centralnym przeprowadzono wszechstronne wywiady w EuropeAid (w tym ze wszystkimi dyrekcjami geograficznymi) oraz w Dyrekcji Generalnej ds. Stosunków Zewnętrznych (RELEX) i Rozwoju (DEV).

13. Jednocześnie z kontrolą Trybunału, służby Komisji przeprowadziły ocenę procesu decentralizacji. Projekt raportu z oceny udostępniono Trybunałowi na końcu 2003 r., tuż po zakończeniu jego pierwszej rundy sześciu wizyt w przedstawicielstwach. Trybunał przeanalizował i porównał raport z własnymi ustaleniami na tym etapie oraz stwierdził brak istotnych różnic pomiędzy wynikami tych dwóch działań (zwłaszcza w aspekcie głównych czynników ryzyka). Raport końcowy z oceny Komisji został udostępniony w maju 2004 r.⁽⁹⁾.

14. W 2003 r. Komisja przeprowadziła dogłębną kontrolę EuropeAid w celu uzyskania uzasadnionego zapewnienia co do jego systemu kontroli wewnętrznej. Choć kontrola Komisji miała inny cel, niektóre z poczynionych w jej ramach uwag mają znaczenie dla kontroli Trybunału, ponieważ potwierdzają szereg jego ustaleń, zwłaszcza odnośnie do Wspólnego Systemu Informacji Relex.

UWAGI

Proces decentralizacji

Ogólne zarządzanie decentralizacją

15. Szczegółowe przygotowania do procesu decentralizacji rozpoczęto po komunikacie Komisji z maja 2000 r. Wykaz kluczowych działań i dat w całym procesie przygotowania decentralizacji został zamieszczony w Załączniku.

16. Początkowo planowano zakończyć proces decentralizacji wszystkich 78 przedstawicielstw przed końcem 2003 r. Aby ułatwić kierowanie tym procesem i skorzystać ze zdobytych doświadczeń, decentralizację przeprowadzono w trzech falach. Decentralizacja każdego przedstawicielstwa obejmowała konsultacje odnośnie do jego potrzeb, a następnie rekrutację i szkolenie uzgodnionego personelu, zwiększenie zasobów lokalowych, rozbudowę bazy informatycznej i instalację łączy komputerowych. Postępy w realizacji tych celów w każdym przedstawicielstwie były monitorowane w oparciu o plany działania. Zaplanowano także i wdrożono odpowiednie zmiany personalne i strukturalne centrali.

17. Przegląd całego okresu przygotowawczego oraz dostępnej dokumentacji obejmującej ten okres jednoznacznie wskazuje, że przez półtora roku od oficjalnej decyzji w maju 2000 r. do faktycznego uruchomienia zdecentralizowanego zarządu w pierwszych przedstawicielstwach na początku 2002 r. prowadzono intensywne działania planistyczne, konsultacyjne i wdrożeniowe, w szczególności realizowane w EuropeAid, DG RELEX i DEV i koordynowane przez Grupę Roboczą Służb ds. Decentralizacji. Następnie podobny proces przygotowawczy przeprowadzono dla drugiej i trzeciej fali przedstawicielstw. Do kwietnia 2004 r. decentralizacja funkcjonowała w 66 przedstawicielstwach, zaś w pozostałych 12 należących do "trzeciej fali" oczekuje się, że nastąpi to do połowy 2004 r.

18. Niemniej, proces planowania nie obejmował szeregu elementów, które ułatwiłyby Komisji kontrolę nad przedsięwzięciem decentralizacji. Przykładowo, pomimo iż decyzja Komisji z maja 2000 r. obejmowała plan działania, nie łączyła działań decentralizacyjnych z oczekiwanymi rezultatami. W komunikacie do Komisji ze stycznia 2002 r.⁽¹⁰⁾ łączny roczny koszt przedstawicielstw całkowicie zdecentralizowanych w 2005 r. określono na kwotę o ok. 177 milionów euro wyższą od kwoty sprzed decentralizacji. Oszacowanie to nie uwzględniało oszczędności z redukcji personelu centrali. Monitoring faktycznych kosztów w porównaniu z przewidywanymi nie był prowadzony w sposób umożliwiający jednoznaczne zrozumienie łącznej ewolucji kosztów (i poziomów zatrudnienia) w przedstawicielstwach i centrali. Inne brakujące elementy, przedstawione dalej w niniejszym raporcie, to normy alokacji zasobów do przedstawicielstw (patrz: punkty 19-21), globalny plan i definicja nowej roli centrali (patrz: punkty 27-28) oraz wskaźniki efektywności w zakresie szybkości i jakości zarządzania pomocą (patrz: punkty 39-42).

Przygotowanie przedstawicielstw

19. Przedstawicielstwa wybrane w pierwszej "fali" zostały zawiadomione przez centralę w listopadzie 2000 r. oraz poproszone o przygotowanie preliminarza dodatkowych potrzeb (personalnych, lokalowych, sprzętowych). Do drugiej "fali" przedstawicielstw zwrócono się w podobny sposób w grudniu 2001 r. Przedstawicielstwa poproszono o uwzględnienie wskaźników wielkości pomocy, liczby projektów i płatności, ale także szczególnych utrudnień, takich jak lokalne środowisko pracy i jakość lokalnej administracji publicznej. Przedstawicielstwa nie otrzymały jednak określonej metodologii wyjaśniającej, jak takie czynniki przekładają się na oszacowanie zapotrzebowania na dodatkowe zasoby.

20. Kontrola wykazała, że generalnie przedstawicielstwa nie były w stanie przeprowadzić takiej analizy samodzielnie, zaś przekazane wnioski nie wyjaśniały jednoznacznie, w jaki sposób ustalono podawane liczby. Wskazania dotyczące dodatkowej powierzchni biurowej, komputerów i innego wyposażenia były łatwiejsze, ponieważ generalnie opierały się o oszacowania kadrowe.

21. Wprawdzie bez określonej metodologii oceny potrzeb centrala i przedstawicielstwa przeprowadziły wszechstronne konsultacje, zakończone sesją końcową szefa przedstawicielstwa z dyrektorami generalnymi głównych DG (RELEX, DEV i EuropeAid). W efekcie tego procesu wnioski przedstawicielstw w dużej mierze przyjęto, zaś ich personel znacznie zwiększono. Generalnie przedstawicielstwa otrzymały po dwóch urzędników i kilkuosobowy personel wspierający dla nowej jednostki ds. finansów i umów (F&C) oraz poważne wzmocnienie jednostki operacyjnej lub jednostek odpowiedzialnych za współpracę⁽¹¹⁾.

22. W procesie przygotowawczym centrala przeprowadziła dwie oddzielne weryfikacje dla wszystkich objętych decentralizacją przedstawicielstw, w celu upewnienia się, że wszystkie podstawowe warunki są spełniane. Pierwsza weryfikacja stanowiła podstawę do przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania i płatności z dyrektora geograficznego EuropeAid na szefa przedstawicielstwa. Druga weryfikacja została przeprowadzona kilka miesięcy później i obejmowała wizyty w przedstawicielstwach, w celu stwierdzenia, czy zdecentralizowany zarząd funkcjonuje sprawnie.

23. Wprawdzie przedstawicielstwa wizytowane podczas kontroli Trybunału były generalnie usatysfakcjonowane liczbą otrzymanych dodatkowych stanowisk, to jednak sześć z dziesięciu przedstawicielstw miało problemy z ich obsadzeniem na czas i/lub odpowiednio wykwalifikowanymi osobami. Przyczynami były:

– długi proces rekrutacji (urzędników, indywidualnych ekspertów⁽¹²⁾ i ALAT⁽¹³⁾),

– nieatrakcyjne warunki (np. skale wynagrodzeń, uprawnienia urlopowe ALAT),

– braki określonych kwalifikacji (personel F&C, inżynierowie budownictwa lądowego i wodnego),

– ograniczenia wynikające z lokalnych przepisów (niewielkie możliwości przedłużania umów czasowych),

– niepewność co do dalszych możliwości i warunków dla personelu czasowego, związana z utworzeniem nowej kategorii "pracownika kontraktowego" przewidzianej w nowym Regulaminie pracowniczym obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r.

24. Inne niezbędne środki, takie jak infrastruktura biurowa, komputery i urządzenia komunikacyjne, zostały zapewnione przedstawicielstwom bez większych problemów, z nielicznymi wyjątkami.

25. Podjęto poważne wysiłki w celu zapewnienia szkoleń dla personelu przedstawicielstw. Obejmowały one szkolenia dla urzędników (zwłaszcza F&C) przed rozpoczęciem ich pracy w przedstawicielstwach, szkolenia prowadzone przez personel centrali w przedstawicielstwach dla całego ich personelu oraz specjalistyczne szkolenia w regionach. Tematyka szkoleń obejmowała w szczególności procedury finansowe i kontraktowe Komisji, system informacji finansowej CRIS i wzmocnienie potencjału kierowniczego.

26. Kontrola w przedstawicielstwach wykazała jednak, że pomimo wszystkich wysiłków szkoleniowych, które w większości uznano za niezwykle pożyteczne, pewne potrzeby w tym zakresie pozostają niezaspokojone, po części wskutek regularnej rotacji personelu, a po części wskutek niedoborów budżetowych przedstawicielstw w zakresie lokalnych szkoleń i kosztów wyjazdów szkoleniowych. Przykładowo, ze względu na redukcję personelu centrali planowany program szkoleniowy na rok 2004 w regionie Azji został ostatnio okrojony. Zagadnienia, w których konieczne jest dalsze szkolenie przedstawicielstw, obejmują w szczególności system CRIS, nowe rozporządzenia finansowe (RF)⁽¹⁴⁾ i ich implikacje, realizację i monitoring projektów oraz kierowanie personelem.

Przygotowanie centrali do roli monitorującej i wspierającej

Struktura i personel centrali

27. EuropeAid uruchomiono w styczniu 2001 r. Niemniej, szczegółowy opis roli centrali w zdecentralizowanym środowisku udostępniono w listopadzie 2002 r.⁽¹⁵⁾ po zakończeniu zorganizowanych w 2002 r. seminariów i warsztatów, a następnie rozwinięto w lipcu 2003 r.⁽¹⁶⁾.

28. Żaden z powyższych dokumentów nie zawierał analizy, która określałaby ilościowo zasoby centrali niezbędne do realizacji nowych zadań i obowiązków po decentralizacji, takich jak monitoring (patrz: punkty 34-35) i wsparcie (patrz: punkty 36-38). Wprawdzie oceny potrzeb przedstawicielstw także nie zawierały ilościowej analizy stosowności poziomów zatrudnienia do realizacji zadań, ale był to interaktywny proces oparty o wszechstronne dyskusje i konsultacje przedstawicielstw z centralą, zapewniające przejęcie odpowiedzialności przez przedstawicielstwa. Zabrakło natomiast podobnego procesu dla szefów jednostek odnośnie do oceny potrzeb centrali, co spowodowało brak analiz i konsultacji w tej dziedzinie.

29. Komunikat ze stycznia 2002 r. w sprawie realizacji i finansowania decentralizacji zapewnił środki dla 1.400 dodatkowych stanowisk w przedstawicielstwach (w tym 375 urzędników), ale nie wskazywał liczby osób przeniesionych z centrali. Niemniej, zdaniem Komisji, liczba nowych stanowisk dla urzędników skierowanych do obsługi decentralizacji wynosi tylko 158 (44 w pierwszej fazie w 2001 r. i 114 w drugiej fazie w 2002 r.). 217 stanowisk przyznanych przedstawicielstwom w latach 2003-2004 przeniesiono z centrali, choć nie jest jasne, jaka analiza stanowiła podstawę decyzji o redukcji stanowisk w centrali.

30. Dyrekcje geograficzne w EuropeAid poproszono o udział w redukcji 217 stanowisk w 2003 i 2004 r. W największej części redukcje dotkną jednostki tematyczne oraz jednostki ds. finansów i umów. Kontrola wykazała, że niektóre jednostki tematyczne nie są już w stanie udzielać skutecznej pomocy przedstawicielstwom.

31. Aby uzyskać swój udział ilościowy w redukcji stanowisk, niejednokrotnie jednostki tematyczne nie mogą zaoferować miejsc pracy wykwalifikowanemu personelowi powracającemu z przedstawicielstw. Z kolei personel pozostający w jednostkach tematycznych, poprzednio odpowiedzialny za zarządzanie i obsługę akt projektów, może napotykać trudności w adaptacji do nowej roli zapewniania wsparcia, sektorowej wiedzy i doradztwa.

32. Komisja nie uznała globalnego podejścia do planowania struktury centrali za realistyczny, przyjmując podejście pragmatyczne i ewolucyjne. Wprawdzie w czasie kontroli nie istniał generalny plan restrukturyzacji EuropeAid, pewną uwagę poświęcono idei reorganizacji jednostek tematycznych w celu skoncentrowania ich kompetencji tematycznych. Zapewnia to bardziej racjonalne i efektywne przekazywanie wiedzy i doświadczeń przedstawicielstwom.

33. W przypadku jednostek ds. finansów i umów poszczególnych dyrekcji EuropeAid porównawcza ocena ilości ich prac wykazała znaczne zróżnicowanie w stosunku liczby stanowisk do liczby i wielkości płatności.

Rola monitorująca centrali

34. Przy decentralizacji obowiązków, zwłaszcza w zakresie realizacji programów współpracy, rola centrali Komisji ewoluuje w kierunku monitoringu i wspierania przedstawicielstw, zgodnie ze szczegółowym opisem w dokumencie EuropeAid "Mission statement, Responsabilités et Tâches des Services" z lipca 2003 r. Odgrywając rolę monitorującą, centrala posługuje się różnorodnymi instrumentami monitoringu działalności przedstawicielstw, z których najważniejsze to:

– raporty z zarządzania pomocą zewnętrzną (EAMR) sporządzane co cztery miesiące przez przedstawicielstwa,

– kwartalne harmonogramy zobowiązań, płatności, RAC i RAL⁽¹⁷⁾,

– roczny plan zarządzania sporządzany przez przedstawicielstwa,

– przegląd opracowywanych projektów,

– raporty monitoringowe z wyników projektów,

– systemy informacji finansowych, CRIS i dla EFR, OLAS,

– wizyty w terenie,

– kontrole wewnętrznych systemów kontrolnych,

– oceny ilości pracy.

35. Wprawdzie te instrumenty monitoringu zapewniają centrali użyteczne informacje na temat funkcjonowania przedstawicielstw, z uwagi na brak instrukcji operacyjnych, zastosowanie tych instrumentów nie zawsze było dla personelu przejrzyste w aspekcie wymaganego zakresu i dokładności monitoringu. Problemy pojawiały się w poniższych dziedzinach:

a) oceny ilości prac mają na celu stopniową identyfikację wewnętrznych norm dla relacji pomiędzy zasobami a ilością pracy w przedstawicielstwach, zgodnie z komunikatem ze stycznia 2002 r. Niemniej, z uwagi na niewielką liczbę wizyt w przedstawicielstwach oraz różnorodność lokalnych uwarunkowań, normy nie zostały jeszcze wypracowane. Tym samym dotychczasowe oceny ilości pracy nie demonstrują, czy poziom zatrudnienia w przedstawicielstwach jest właściwy w odniesieniu do takich czynników, jak: zadania i obowiązki przedstawicielstwa, wielkość zarządzanej pomocy, liczba i wartość płatności oraz jakość krajowej administracji. Oceny ilości pracy nie wykazują też, czy określonym zadaniom lub procesom należało poświęcić mniej albo więcej czasu, czy wszystkie zadania były istotne oraz czy należało podjąć dodatkowe zadania;

b) początkowo nie było obowiązku dostarczania przedstawicielstwom opinii zwrotnej o ich raportach EAMR, choć czasami miało to miejsce. Od końca 2003 r. dostarczanie opinii o raportach EAMR przedstawicielstwom objętym decentralizacją jest obowiązkowe. Niemniej, na podstawie tych raportów, EuropeAid ma czasami trudności z identyfikacją ewentualnych działań oczekiwanych od centrali⁽¹⁸⁾;

c) CRIS nie posiada przyjaznych dla użytkownika udogodnień sprawozdawczych, skutkiem czego szereg przedstawicielstw utworzyło własne równoległe bazy danych wymagające ponownego wprowadzania danych finansowych o projektach. W jednym z obszarów geograficznych wskutek braków lub błędów w kodach krajowych wprowadzonych do CRIS system ten przestał być wiarygodnym źródłem informacji. Potencjał CRIS jako narzędzia monitoringu nie został jeszcze w pełni wykorzystany dla krajów AKP. Włączenie informacji prognozowych do CRIS zostało zaplanowane na koniec 2004 r., zaś pełna integracja OLAS z CRIS na rok 2006. Kontrola Komisji (patrz: punkt 14) wykazała, że CRIS nie jest jeszcze dojrzałym systemem sprawozdawczym.

Rola wspierająca centrali

36. Po przeniesieniu obowiązków realizacyjnych do przedstawicielstw nowa rola centrali, oprócz monitoringu, polega na wspieraniu przedstawicielstw w opracowywaniu, wdrażaniu i ocenianiu projektów. W szczególności jednostki koordynacji geograficznej w EuropeAid staną się punktami kontaktowymi dla wniosków przedstawicielstw, przy wsparciu jednostek tematycznych.

37. Kontrola wykazała, że centrala udzieliła znaczącego wsparcia dla przedstawicielstw, np. w następujących obszarach:

– szeroki wachlarz szkoleń w zakresie zarządzania pomocą oraz procedur, systemów i kontroli finansowych przed i w trakcie oddelegowania personelu do przedstawicielstw: np. kursy poświęcone elementom udzielania pomocy, takim jak zarządzanie cyklem projektu, wsparcie budżetowe i podejście ogólnosektorowe,

– znacząca pomoc w opracowywaniu projektów, w tym wkład grup wsparcia jakości⁽¹⁹⁾,

– sieci tematyczne mające odgrywać kluczową rolę we wspieraniu jakości w przedstawicielstwach⁽²⁰⁾, których zadanie polega na przekazywaniu wytycznych i praktycznych narzędzi dla opracowywania projektów,

– istotna pomoc w zakresie finansów i umów, w tym helpdesk CRIS, skrzynka pocztowa na pytania, oraz sporządzanie instrukcji i wytycznych.

38. Niemniej, wciąż istnieje jeszcze przestrzeń do doskonalenia nowej wspierającej roli centrali w zdecentralizowanym środowisku, w następujących dziedzinach:

a) strony internetowe sieci tematycznych są na różnych etapach rozwoju, wiele z nich wymaga istotnych prac aktualizacyjnych;

b) przedstawicielstwa wciąż mają duże potrzeby szkoleniowe (patrz: punkt 26);

c) grupa wsparcia jakości dla AKP obecnie dysponuje potencjałem umożliwiającym weryfikację jedynie 20 % wniosków o finansowanie;

d) EuropeAid nie zawsze udostępniała wytyczne w języku roboczym przedstawicielstwa (obecnie istnieją instrukcje zawierające taki wymóg, ale mają miejsca opóźnienia w tłumaczeniu);

e) Komisja powoli wyjaśniała przedstawicielstwom sposób realizacji zdecentralizowanego zarządzania pomocą WE w podziale na kraje beneficjentów w kontekście nowego RF oraz udzielała wytycznych na temat procedur finansowania dla 9. EFR;

f) brak odpowiedniego potencjału dyrekcji odpowiedzialnej w DG Relex, powodujący opóźnienia w akceptowaniu propozycji rekrutacji zgłaszanych przez przedstawicielstwa.

Efekty decentralizacji

Wskaźniki pomiaru wyników

39. Komunikat skierowany do Komisji z dnia 16 maja 2000 r. w sprawie reformy zarządzania zewnętrzną pomocą stwierdzał potrzebę wprowadzenia wskaźników niezbędnych do pomiaru postępów w realizacji celów reformy (zwiększenie tempa realizacji, poprawa jakości zarządzania pomocą oraz solidność procedur finansowych) oraz do zapewnienia, że sukces programów nie będzie oceniany wyłącznie na podstawie wykorzystania przyznanych na dany rok środków budżetowych.

40. W 2001 r. Komisja przyjęła szereg wskaźników, opartych głównie o dostępne wówczas dane finansowe. Obejmowały one zobowiązania i płatności, związane z nimi RAC i RAL, procent faktur zapłaconych w ciągu 60 dni, rozłożenie zobowiązań i płatności w ciągu roku oraz liczbę lat potrzebnych do ukończenia projektu.

41. Powyższe wskaźniki mogą być przydatne długofalowo i na poziomie globalnym, ale dopiero po uzupełnieniu innymi wskaźnikami w pełni zobrazują tempo i jakość przygotowania oraz faktycznej realizacji projektu w terenie. Pod koniec 2003 r. w EuropeAid wciąż rozważano dodatkowe wskaźniki efektywności zapewniające osiągnięcie tego celu.

42. Opóźnienie we wprowadzaniu takich wskaźników spowodowało trudności w określeniu bazowych danych dotyczących sytuacji na początku decentralizacji (lub reformy). Ponadto trudno jest zidentyfikować wskaźniki oddzielające skutki decentralizacji od skutków elementów szerszej reformy. Co więcej, wpływ na wskaźniki mogą też mieć inne inicjatywy Komisji, takie jak wprowadzenie zarządzania cyklem projektu, podejście ogólnosektorowe czy nowe rozporządzenie finansowe, a także sytuacja w krajach beneficjentach, np. zmiany w lokalnym środowisku politycznym lub jakości krajowej administracji.

Szybkość

43. W trakcie kontroli Trybunał poszukiwał dowodów poprawy szybkości realizacji różnych działań w ramach cyklu projektu, za które obecnie odpowiada przedstawicielstwo, a zwłaszcza przygotowania propozycji finansowych, zawierania umów, płatności faktur i realizacji projektu. Pierwsza faza cyklu projektu, tj. programowanie, nie podlegała kontroli, ponieważ wciąż należy do zadań centrali, choć przy oczekiwanym zwiększeniu zaangażowania przedstawicielstw.

Przygotowanie propozycji finansowych

44. Wprawdzie "linearny" harmonogram przygotowywanych projektów jest dokładnie monitorowany w celu zapewnienia przestrzegania terminów, w niektórych przypadkach decentralizacja opóźniła przygotowania, ponieważ przedstawicielstwa przechodziły niezbędny proces nauki. Przykładowo, w 2003 r. centrala musiała pomóc niektórym przedstawicielstwom w Azji w przygotowywaniu projektów propozycji finansowych, terminy należało przesunąć i ostatecznie w czwartym kwartale zrealizowano więcej zobowiązań niż w ubiegłych latach (80-90 %, podczas gdy wcześniej ok. 50 %).

45. Szereg przedstawicielstw wizytowanych w trakcie kontroli w 2003 r. napotkało określone problemy przy przygotowywaniu nowych propozycji finansowych po wprowadzeniu nowego RF mającego zastosowanie do generalnego budżetu od dnia 1 stycznia 2003 r. Przedstawicielstwa nie były pewne, jak interpretować i stosować nowe przepisy RF w odniesieniu do koncepcji "zdecentralizowanego zarządzania" działaniami pomocowymi w podziale na kraje beneficjentów. Wiele próśb o wyjaśnienie pozostało bez odpowiedzi centrali, a zagadnienie to było, jak się zdaje, wciąż analizowane w czasie drugiej rundy wizyt kontrolnych Trybunału w przedstawicielstwach w marcu 2004 r. W efekcie wiele propozycji projektów nie mogło zostać sfinalizowanych wskutek braku zrozumienia i uzgodnień co do mechanizmów realizacyjnych.

Umowy i płatności

46. Wizytacje przeprowadzone w przedstawicielstwach prowadzą do generalnego wniosku, że rutynowe procedury zawierania umów i dokonywania płatności są przeprowadzane prawidłowo. Głównym czynnikiem sukcesu jest fakt, że większe przedstawicielstwa z pierwszej fali otrzymały wykwalifikowany i doświadczony personel dla jednostek ds. finansów i umów (F&C), który umożliwił sprawne wprowadzenie podstawowych systemów i procedur finansowych.

47. W krajach, w których krajowa administracja odgrywa ważną rolę w procedurach umów i płatności⁽²¹⁾, opóźnienia występujące w ramach tej administracji stanowią czasami większą przeszkodę w szybkiej realizacji projektów niż opóźnienia występujące w ramach przedstawicielstw⁽²²⁾.

48. Wiele przedstawicielstw nie śledzi określonych wskaźników w celu mierzenia okresów dokonywania płatności czy zawierania umów, a także nie ustanawia w tym zakresie żadnych celów odbiegających od formalnych obowiązkowych terminów określonych przez RF, w ramach umów lub ogłaszanych procedur przetargowych⁽²³⁾.

49. Systemy informacji finansowych wykorzystywane w przedstawicielstwach, CRIS i (w przypadku EFR) OLAS z zasady umożliwiają obliczanie okresu płatności, ale kontrole przeprowadzone w niektórych przedstawicielstwach wykazały szereg błędów w danych bazowych⁽²⁴⁾. Wiarygodność wskaźnika efektywności EuropeAid, wykazującego łączny procent faktur zapłaconych w ciągu 60 dni, jest zatem niepewna.

50. Brak jest wskaźników szybkości płatności za okres przed decentralizacją. Przeprowadzono zatem manualny test w dwóch przedstawicielstwach, w ramach którego wybrano grupę podobnych płatności, częściowo dokonanych przed decentralizacją (czyli przez centralę), a częściowo po, a następnie porównano okresy ich realizacji. Wyniki są niejednoznaczne. W jednym przedstawicielstwie nastąpiła poprawa (średni czas zmalał z 61 dni przed decentralizacją do 47 dni po decentralizacji), ale w drugim sytuacja nie uległa widocznej zmianie (średni czas wynosi nadal ok. 50 dni).

51. Wiele przedstawicielstw ma trudności z realizacją płatności i umów wskutek wielu błędów w danych uprzednio wpisanych do systemu informacji finansowych CRIS, po jego uruchomieniu w trakcie 2002 r.

52. Procedury WE w zakresie przetargów i zawierania umów są skomplikowane. Kontrola wykazuje, że personel przedstawicielstw, personel projektów i urzędnicy lokalnych władz czasami napotykają poważne trudności w tej sferze, nawet jeżeli istnieje możliwość uchylenia przepisów czy bardziej elastycznej interpretacji. Często procedury przetargowe należy przerwać i powtórzyć z uwagi na brak wystarczającej liczby zainteresowanych stron lub ważnych ofert. Niełatwo jest uzyskać zgodę centrali na uchylenie przepisów. W pewnych przypadkach nie jest to możliwe, ponieważ określone zasady wymagają powtarzania procedury przetargowej do czasu otrzymania wystarczającej liczby ważnych ofert. W takich przypadkach przygotowanie i realizacja projektów są poważnie utrudnione.

Realizacja projektów

53. Wpływu decentralizacji na ogólne tempo realizacji projektów nie jest łatwo zmierzyć (jak wykazały wizyty na szczeblu przedstawicielstw), niewątpliwie z uwagi na stosunkowo krótki okres decentralizacji w przedstawicielstwach⁽²⁵⁾. W ponad połowie wizytowanych przedstawicielstw kontrola wykazała, że pozytywne skutki decentralizacji niweczone są przez inne czynniki.

54. Kontrola generalnie wykazała jednak, że realizacja projektów odnosi korzyści z obecności na miejscu personelu jednostek ds. finansów i umów oraz ze zwiększenia wydajności jednostek operacyjnych przedstawicielstw. Oba czynniki zapewniają lepsze zrozumienie lokalnych warunków i łącznie tworzą większy potencjał do rozwiązywania wszelkich problemów występujących przy realizacji projektów i programów. Wywiady przeprowadzone z partnerami przedstawicielstw (urzędnikami rządowymi, personelem projektów, przedstawicielami innych płatników) potwierdzają zwiększony potencjał przedstawicielstw po decentralizacji, umożliwiający bliższe kontakty oraz większe zaangażowanie personelu przedstawicielstw.

55. Niemniej jednak, trudności omówione wcześniej w raporcie, w kontekście przygotowania przedstawicielstw i centrali do decentralizacji, mogą zniweczyć poprawę szybkości wynikającą z decentralizacji (patrz: punkty 23, 26, 35.c) i 38).

Jakość

56. W przypadku drugiego głównego celu reformy i decentralizacji, tj. radykalnej poprawy jakości zewnętrznej pomocy WE, mniej niż dwa lata decentralizacji zarządzania to zbyt krótki okres na ujawnienie pełnego potencjalnego wpływu decentralizacji na jakość pomocy w całym cyklu projektu. Wymaga to co najmniej czterech do pięciu lat, do czasu ukończenia znaczącej liczby projektów i programów przygotowanych w ramach zdecentralizowanego zarządzania.

57. Ponadto niezbędne jest wcześniejsze zidentyfikowanie najwłaściwszego zestawienia wskaźników jakości pomocy. System monitoringu wyników, który w 2002 r. Komisja poszerzyła na wszystkie regiony objęte zewnętrznymi programami współpracy WE, ma na celu oszacowanie funkcjonowania projektu lub programu. W dalszej perspektywie ocena taka może stanowić istotny wskaźnik poziomu jakości pomocy WE oraz jej poprawy, o ile raporty będą sporządzane w oparciu o spójne normy poprawy jakości, umożliwiające ich porównywalność w czasie.

58. Pozytywne czynniki przedstawione powyżej odnośnie do szybkości realizacji projektów mają także znaczenie dla kwestii jakości. Kontrola wykazała, że w większości wizytowanych przedstawicielstw pojawiają się oznaki ich zwiększonego potencjału do realizacji różnorodnych aspektów działań rozwojowych, prowadzące do intensyfikacji kontaktów z beneficjentami i innymi zainteresowanymi stronami oraz do lepszego zrozumienia lokalnych warunków, ryzyka i możliwości. Przeglądy akt dokonane w czasie kontroli także potwierdzają zwiększone zaangażowanie personelu przedstawicielstw w działania monitoringu projektów, takie jak badanie i opiniowanie planów pracy projektu czy raportów z postępów.

59. Z drugiej strony, istnieją także utrudnienia w pracy, omówione wcześniej w raporcie (patrz: punkt 56), które mogą zniweczyć poprawę jakości wynikającą z decentralizacji.

60. Ponadto w większości odwiedzonych przedstawicielstw, w jednostkach operacyjnych obecne są różne kategorie pracowników (indywidualni eksperci, ALAT i lokalni agenci), wśród których praca dzielona jest zwykle w taki sposób, że jedna osoba jest odpowiedzialna za szereg projektów. Taka praktyka nie zapewnia optymalnego wykorzystania różnego rodzaju zasobów, ponieważ bardziej doświadczeni specjaliści czasami poświęcają znaczną część czasu na wykonywanie stosunkowo prostych zadań administracyjnych.

Solidne procedury finansowe

61. Wizyty kontrolne w przedstawicielstwach prowadzą do ogólnego wniosku, potwierdzonego ustaleniami z równoległych kontroli finansowych w tych samych przedstawicielstwach⁽²⁶⁾, że w ramach decentralizacji zarządzania generalnie zapewniono solidne procedury finansowe. Niemniej, monitoring finansowy organizacji wdrażających nie jest jeszcze wystarczająco rozwinięty. Chociaż system kontroli tych organizacji uległ poprawie od 2002 r., wciąż prowadzone są dyskusje na temat podejścia, zaś generalnie wykorzystanie raportów z kontroli i działania pokontrolne nie wystarczają jeszcze do zapewnienia całkowitej gwarancji legalności i prawidłowości transakcji obsługiwanych przez organizacje wdrażające.

62. Istnieją jednak oznaki pozytywnych efektów decentralizacji, prowadzących do poprawy kontroli i systemów nadzorczych. Wczesne utworzenie jednostki ds. finansów i umów w przedstawicielstwie, często dysponującej solidnym i wykwalifikowanym zespołem, zaowocowało w wielu przedstawicielstwach silnym naciskiem na procedury finansowe. Przyczyniło się także do szybszego rozwiązywania problemów i udoskonalenia praktyk, np. poprzez wprowadzenie standardowych dokumentów lub formatów kontrolnych, formularzy obiegowych i wytycznych, stosowanych zarówno wewnątrz przedstawicielstwa, jak i przez kierownictwo projektu. W co najmniej dwóch wizytowanych przedstawicielstwach jednostki F&C zaczęły rozwiązywać problem monitorowania organizacji wdrażających i wypracowały podejście dla zewnętrznej kontroli projektów, obejmujące systematyczne działania pokontrolne.

63. Niemniej, występowanie skomplikowanych procedur (patrz: punkt 52) i niewystarczające wytyczne dla zagadnień finansowych (patrz: punkt 45) wywarły w niektórych przypadkach ujemny wpływ na realizację dwóch pozostałych celów, tj. poprawy szybkości i jakości pomocy.

WNIOSKI

Wnioski z procesu decentralizacji

64. Decentralizacja obowiązków w zakresie zarządzania pomocą w 78 przedstawicielstwach stanowiła poważną reorganizację służb Komisji w sferze pomocy zewnętrznej. Jej realizacja, przy prawie wszystkich przedstawicielstwach funkcjonujących w ramach zdecentralizowanego zarządu do lata 2004 r., jest znaczącym osiągnięciem (patrz: punkty 15-17).

65. Zarządzanie procesem decentralizacji przez Komisję może być uznane za dosyć udane, przynajmniej w przypadku samych przedstawicielstw. Jednak proces planowania Komisji nie zawierał wielu elementów, które mogły ułatwić kontrolę tego procesu. Niektóre obszary, w których pojawiły się problemy, wymagają dalszego monitorowania (patrz: punkt 18).

66. Generalnie przedstawicielstwa zostały dość dobrze przygotowane do decentralizacji zarządzania, choć występują problemy z obsadzeniem stanowisk oraz stałe zapotrzebowanie na szkolenia w zakresie systemów finansowych i kierowania projektami, i to pomimo wysiłków szkoleniowych podjętych w tym obszarze (patrz: punkty 19-26).

67. Przygotowanie centrali zostało gorzej zaplanowane, przy braku analizy i konsultacji. Przedstawicielstwa wciąż wymagają znacznej pomocy w adaptacji do nowej roli. Niemniej, centrala z trudem udziela im niezbędnego wsparcia, ponieważ redukcje personelu, które ją dotknęły, znacznie uszczupliły zasoby specjalizacji tematycznej w dyrekcjach geograficznych (patrz: punkty 27-33).

68. Wprawdzie centrala opracowała instrumenty monitoringu przedstawicielstw, takie jak raport z zarządzania pomocą zewnętrzną (EAMR), jej rola monitorująca i instrumenty nie są jeszcze w pełni rozwinięte (patrz: punkty 34-35).

69. Ponadto, pomimo udzielenia przez centralę znacznego wsparcia przedstawicielstwom w formie inicjatyw szkoleniowych, grup wspierania jakości, sieci tematycznych i serwisu helpdesk, wciąż istnieją trudności z udzielaniem porad i zaspokajaniem potrzeb szkoleniowych (patrz: punkty 36-38).

Wnioski z wyników decentralizacji

70. Niespełna dwa lata decentralizacji zarządzania to zbyt krótki okres na stwierdzenie oczekiwanej poprawy szybkości i jakości pomocy zewnętrznej WE. Ponadto brak kompletnego zestawu wskaźników efektywności we wczesnym stadium procesu decentralizacji utrudnia pomiar postępów w realizacji głównych celów. W międzyczasie Komisja wciąż wykorzystuje przede wszystkim dane finansowe (poziom zobowiązań i wypłat) jako wskaźniki szybkości, choć mogą one ulegać wahaniom z przyczyn niezwiązanych z decentralizacją czy reformą, a poza tym są dokładnie tymi kryteriami oceny pomocy WE, które reforma miała zastąpić (patrz: punkty 39-42, 53, 56 i 57).

71. Jednakże w większości odwiedzonych przedstawicielstw można zaobserwować, że zdecentralizowane zarządzanie jest na właściwej drodze, aby osiągnąć zamierzone rezultaty. Zwiększona wydajność w jednostkach operacyjnych przedstawicielstw oraz fakt, iż personel zajmujący się finansami oraz umowami jest dostępny na miejscu, przyczyniają się do poprawy szybkości i jakości zarządzania projektami. Prowadzi to do sprawniejszego rozwiązywania problemów w przedstawicielstwach oraz do zwielokrotnienia kontaktów z beneficjentami oraz innymi zaangażowanymi stronami, a także do lepszego zrozumienia lokalnych warunków, ryzyka i możliwości. Solidne procedury zarządzania finansami są z zasady zapewnione w systemie decentralizacji, nie są jednak rozwinięte w wystarczającym stopniu w zakresie monitoringu finansowego jednostek zajmujących się realizacją (patrz: punkty 54, 58, 61 i 62).

72. W chwili obecnej problemy z zatrudnieniem personelu posiadającego odpowiednią wiedzę oraz optymalne wykorzystanie tej wiedzy, trudności centrali w zapewnianiu wsparcia dla przedstawicielstw oraz wciąż nieodpowiednie systemy informacji finansowej i skomplikowane procedury ograniczają spodziewane rezultaty decentralizacji w zakresie wzrostu szybkości i poprawienia jakości zarządzania projektami (patrz: punkty 52, 55, 59, 60 i 63).

73. Pewne znaki wskazują na to, iż przygotowywanie projektów może w bliskiej perspektywie ulec spowolnieniu, do czasu przyswojenia przez przedstawicielstwa nowych obowiązków w tym obszarze. Wprawdzie wiarygodność wskaźników szybkości płatności nie jest pewna wskutek błędów danych bazowych, to jednak generalnie przedstawicielstwa terminowo realizują umowy i płatności. Niemniej, poważne opóźnienia występują poza przedstawicielstwami, na przykład w krajowej administracji i jednostkach zarządzania programami (patrz: punkty 43-51).

ZALECENIA

74. Należy wprowadzić system odpowiednich wskaźników opartych o wiarygodne dane bazowe, odnoszących się zarówno do szybkości, jak i jakości pomocy, mierzący coroczne postępy na podstawie ustalonych norm, na poziomie globalnym oraz indywidualnych przedstawicielstw.

75. Faktyczne roczne koszty decentralizacji należy monitorować poprzez porównanie z kosztami przewidywanymi.

76. Komisja powinna zapewnić, że procedury rekrutacji, uposażenia i inne warunki zatrudnienia przyciągną odpowiednio wykwalifikowanych pracowników dla zaspokojenia zwiększonych potrzeb kadrowych przedstawicielstw.

77. Zasoby kompetencji tematycznych centrali należy zorganizować w taki sposób, aby skutecznie zapewnić właściwej jakości wsparcie dla przedstawicielstw.

78. Rolę monitorującą centrali należy rozwinąć poprzez ustanowienie bazowych norm oceny poziomu zatrudnienia w przedstawicielstwach, przekazywanie im bardziej systematycznych i konstruktywnych informacji zwrotnych oraz dalsze doskonalenie systemów informacji finansowych.

79. Rolę wspierającą centrali należy rozwijać w szczególności poprzez szersze wyjaśnianie nowego RF (mającego zastosowanie do ogólnego budżetu), szybkie udzielanie porad w językach roboczych przedstawicielstw i dalsze podejmowanie kwestii niezaspokojonych potrzeb szkoleniowych.

80. Komisja powinna zintensyfikować swoje wysiłki zmierzające do redukcji opóźnień w realizacji projektów, występujących poza przedstawicielstwami na szczeblu administracji krajowej lub jednostek projektowych, zwłaszcza opóźnień w płatnościach.

81. Dobry przykład wypracowany przez niektóre zdecentralizowane przedstawicielstwa w rozwijaniu wszechstronnego i systematycznego podejścia do zewnętrznej kontroli organizacji wdrażających, w tym systematyczne działania pokontrolne, należy rozszerzyć na wszystkie przedstawicielstwa.

82. Aby zoptymalizować efekty decentralizacji, Komisja powinna nadal zwracać szczególną uwagę na upraszczanie, harmonizację i wyjaśnianie procedur związanych z finansami i zawieraniem umów.

Sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniach 8-9 grudnia 2004 r.

	W imieniu Trybunału Obrachunkowego
	Juan Manuel FABRA VALLÉS
	Prezes

ZAŁĄCZNIK

Wykaz kluczowych działań i dat w procesie przygotowawczym do decentralizacji

– Prace przygotowawcze do decentralizacji rozpoczęto w 1999 r. (kwestionariusz dla przedstawicielstw),

– komunikat Komisji o ogólnej reformie pomocy zewnętrznej w maju 2000 r.,

– rozpoczęcie spotkań Grupy Roboczej Służb w październiku 2000 r.,

– ogłoszenie pierwszej fali 22 przedstawicielstw w listopadzie 2000 r.,

– przyjęcie dokumentu "Concept opérationnel de déconcentration" w marcu 2001 r.,

– przesłuchania na temat dodatkowych zasobów dla 1. fali przedstawicielstw, marzec-maj 2001 r.,

– uruchomienie zdecentralizowanego zarządzania w przedstawicielstwach 1. fali od stycznia 2002 r.,

– komunikat Komisji "Plan de mise en oeuvre et financement de la déconcentration" w styczniu 2002 r.,

– seminarium EuropeAid na temat roli centrali w kontekście zdecentralizowanego zarządzania, luty 2002 r.,

– wewnętrzny dokument EuropeAid prezentujący "Définition des fonctions du Siège d'EuropeAid dans le cadre d'un environnement déconcentré", listopad 2002 r.,

– reorganizacja EuropeAid po procesie decentralizacji, luty 2003 r.,

– Biuro Współpracy EuropeAid: "Mission Statement, Responsabilités et tâches des services", 25 lipca 2003 r.

ODPOWIEDZI KOMISJI

STRESZCZENIE

I. Szeroka reforma zarządzania zewnętrzną pomocą rozpoczęta przez Komisję w maju 2000 r. uwzględnia zarówno powstanie biura EuropeAid, którego celem jest w szczególności pokonywanie trudności okresu przejściowego reformy, jak również przekazanie przedstawicielstwom zarządzania wszystkimi etapami projektu. Przekazanie to zwiększyło również rolę przedstawicielstw w takich kwestiach, jak dialog polityczny z władzami w sprawie złożoności służb cywilnych i reform dotyczących sprawowania władzy oraz w sprawie koordynacji z innymi donatorami. Reforma ta została wprowadzona w życie wraz z szerokimi reformami Komisji (wprowadzenie nowego rozporządzenia finansowego oraz zlikwidowanie biur pomocy technicznej), co również miało wpływ na proces przekazywania zarządzania.

IV. Wszystkie zastosowane instrumenty planowania i monitorowania okazały się skuteczne i właściwe dla zarządzania procesem przekazywania.

V. W czasie trwania procesu przekazywania w EuropeAid odbyła się pierwsza reorganizacja służb wraz z przyjęciem nowego schematu organizacyjnego w dniu 17 lutego 2003 r. Ponadto korekty dotyczące zmiany funkcji są teraz rozpatrywane w ramach planu zarządzania siedzibami głównymi. Komisja analizuje środki, które pozwoliłyby na zorganizowanie fachowej wiedzy tematycznej w pełnym poszanowaniu odpowiednich kompetencji zainteresowanych dyrekcji generalnych, zgodnie z porozumieniem między służbami z 2001 r.

Całość działań związanych z rozdziałem zasobów ludzkich odbyła się w kontekście dużego deficytu personelu w porównaniu z sytuacją wszystkich wielkich donatorów, w tym Państw Członkowskich.

Komisja jest zobowiązana do pokonania powstałych ograniczeń.

VI. Przekazanie zarządzania pomocą było tylko jednym z elementów całego pakietu reform. Rezultaty tej reformy są z bliska obserwowane, a Rada i Parlament regularnie są o nich informowane. Oddzielenie rezultatów przekazania od rezultatów reszty pakietu jest niemożliwe. Nie tylko jednak proces przekazania zakończony został w przewidzianym terminie, ale też nie doprowadził on do spadku jakości czy zwolnienia, czego obawiało się wielu obserwatorów. Na przykład przed reformą czas potrzebny do zaplanowania, wprowadzenia i zakończenia projektu wydłużał się; od 2000 r. tendencja ta jest odwrotna i projekty realizowane są szybciej.

VII. Dzięki przekazaniu zarządzania ściślejsze kontrole finansowe dotyczące organizacji odpowiedzialnych za wdrażanie (na przykład organizacji pozarządowych lub jednostek zarządzających projektem) mogą być realizowane na miejscu przez przedstawicielstwa. W ostatnich latach wprowadzenie standardowego dokumentu kontraktowego przyczyniło się do podniesienia poziomu kontroli; ponadto od czerwca 2003 r. przed ostatnim rozliczeniem wydatki związane z projektem poddawane są kontroli, a w 2004 r. została wprowadzona strategia kontroli zewnętrznej.

VIII. Jeżeli w kilku określonych państwach trudne jest obsadzenie niektórych wyższych stanowisk, Komisja uważa, że dysponuje szeregiem przepisów, które pozwalają zazwyczaj na pewną elastyczność w doborze personelu oraz właściwe dostosowanie do potrzeb.

Podejmuje się środki w celu dostosowania struktury służb w EuropeAid, aby poprawić systemy informacji finansowej oraz uprościć procedury w celu zapewnienia przedstawicielstwom skuteczniejszego wsparcia. Najważniejsze jest jednak utrzymanie ścisłych standardów kontroli finansowej.

IX. Stanowisko Komisji w sprawie zaleceń Trybunału jest następujące:

– Spis wskaźników opartych zwłaszcza na danych finansowych został wprowadzony na początku reformy. Prowadzone są prace nad rozwojem dodatkowych wskaźników służących do oceny poprawy szybkości oraz jakości dostarczania pomocy.

– Pod koniec 2005 r., po zakończeniu procesu przekazywania zarządzania pomocą, monitorowanie kosztów pozwoli na dokonanie porównania w stosunku do oceny wyjściowej.

– Dzięki procesowi przekazywania zarządzania pomocą dużą wagę przywiązuje sie do poprawienia procedur oraz warunków rekrutacji w przedstawicielstwach. Przeprowadza się prace w celu określenia środków potrzebnych do właściwszego obsadzania stanowisk w krajach uchodzących za trudne.

– Komisja analizuje środki, które pozwoliłyby na zorganizowanie fachowej wiedzy tematycznej w pełnym poszanowaniu odpowiednich kompetencji zainteresowanych dyrekcji generalnych, zgodnie z porozumieniem między służbami z 2001 r.

– Zwiększenie roli CRIS (Common Relex Information System) jako instrumentu planowania i zarządzania wpłynie na zwiększenie możliwości EuropeAid w zakresie monitorowania i wspierania. Podejmowane są również znaczne wysiłki w celu zapewnienia właściwego szkolenia personelu przedstawicielstw. Aktualnie na miejscu organizuje się więcej sesji szkoleniowych oraz rozwija się moduły nauczania drogą elektroniczną.

– EuropeAid podejmuje środki w celu poprawienia skuteczności administracji krajowych.

– Zgodnie z działaniem 73 Białej Księgi w sprawie 'Reformy Komisji' Komisja ustanowiła jednostkę centralną odpowiedzialną za harmonizację modeli umów i zarządzanie umowami w sprawie przyznania dotacji. Ponadto rozpoczęty przez Komisję w październiku 2004 r. przegląd reguł wykonawczych rozporządzenia finansowego proponuje uproszczony system przyznawania kontraktów przez Komisję, uwzględniając kontrakty zarządzane przez przedstawicielstwa.

______

⁽¹⁾ Komunikat do Komisji w sprawie reformy zarządzania pomocą zewnętrzną, 16 maja 2000 r., zwany też dokumentem SEC(2000) 814/5.

⁽²⁾ COM(2000) 200.

⁽³⁾ W przeszłości Trybunał wielokrotnie krytykował zbytnią centralizację zarządzania programami pomocy zewnętrznej przez Komisję oraz brak jasnego przydzielenia odpowiedzialności i środków w jej przedstawicielstwach. Patrz: np. poniższe raporty Trybunału.

- Raport specjalny nr 21/2000 w sprawie zarządzania programami pomocy Komisji, w szczególności programowania krajowego, przygotowania projektu i roli przedstawicielstw (punkty 51-53) (Dz.U. C 57 z 22.2.2001, str. 1).

- Raport specjalny nr 1/98 dotyczący bilateralnej współpracy finansowej i technicznej z krajami śródziemnomorskimi nie będącymi Państwami Członkowskimi (punkt 39) (Dz.U. C 98 z 31.3.1998, str. 1).

- Raport specjalny nr 3/97 dotyczący zdecentralizowanego systemu wdrażania programu PHARE (punkty 2.13-2.22) (Dz.U. C 175 z 9.6.1997, str. 1).

- Raport roczny 1997 (punkt 5.23) (Dz.U. C 349 z 17.11.1998, str. 1).

⁽⁴⁾ W przypadku pomocy budżetowej sytuacja jest nieco odmienna. Przedstawicielstwa są odpowiedzialne za przygotowywanie propozycji finansowych i ocenę warunków wypłat, zaś centrala jest odpowiedzialna za ich zatwierdzanie.

⁽⁵⁾ TAO były np. zaangażowane w przygotowanie propozycji finansowych i monitorowanie realizacji projektu. Rozwiązanie to zostało wycofane do końca 2001 r.

⁽⁶⁾ W lutym 2004 r. Komisja podjęła decyzję o decentralizacji operacji przedstawicielstwa w Izraelu. Uwzględniając zatem przedstawicielstwo w Bośni objęte decentralizacją jeszcze przed uruchomieniem tego procesu, łączna liczba przedstawicielstw działających w ramach zdecentralizowanego zarządzania wynosi 80.

⁽⁷⁾ Programy geograficzne są skierowane do określonych regionów geograficznych: TACIS (były Związek Radziecki), CARDS (Bałkany), MEDA (kraje śródziemnomorskie), ALA (Azja i Ameryka Południowa), EFR (Państwa AKP) i EPRD (Republika Południowej Afryki).

⁽⁸⁾ Dziesięć przedstawicielstw objętych wizytacjami (w listopadzie 2003 r. lub marcu 2004 r.): Indonezja, Kenia, Mali, Maroko, Rosja, Senegal, RPA (pierwsza fala) oraz Albania, Etiopia i Urugwaj (druga fala). Przedstawicielstwa w Nikaragui i Tunezji wizytowano na początku 2003 r. w ramach wstępnej analizy przygotowującej kontrolę.

⁽⁹⁾ Ocena procesu decentralizacji: raport końcowy - 6.5.2004 - SEC(2004) 561.

⁽¹⁰⁾ Komunikat Komisarzy Pattena, Nielsena, Kinnocka i Schreyer do Komisji: "Réforme de l'aide communautaire: Plan de mise en oeuvre et de financement de la déconcentration". SEC (2002) 85, przyjęty przez Komisję dnia 30 stycznia 2002 r.

⁽¹¹⁾ Przykładowo, przedstawicielstwo w Indonezji, zatrudniające przed decentralizacją 25 osób, otrzymało początkowo 14 dodatkowych stanowisk - sześć dla jednostki F&C, trzech specjalistów dla jednostki współpracy oraz pięciu pracowników administracyjnych i pomocniczych.

⁽¹²⁾ Indywidualni eksperci to specjaliści o dużym doświadczeniu (np. w dziedzinie zdrowia, leśnictwa, sektora prywatnego itp.) zatrudniani na podstawie umowy czasowej na warunkach zbliżonych do urzędników.

⁽¹³⁾ ALAT to skrót od "agent local assistance technique" (lokalny pracownik pomocy technicznej). Są to pracownicy tymczasowi mający europejskie obywatelstwo i różne doświadczenie, zwykle mniejsze niż indywidualni eksperci, zatrudniani na podstawie lokalnej umowy.

⁽¹⁴⁾ RF dla ogólnego budżetu i RF dla 9. EFR.

⁽¹⁵⁾ "Définition des fonctions du Siège d'EuropeAid dans le cadre d'un environnement déconcentré".

⁽¹⁶⁾ "Mission statement, Responsabilités et tâches des services".

⁽¹⁷⁾ RAC = "Restant à contracter" = zobowiązania do zakontraktowania. RAL = "Restant à liquider" = zobowiązania do wypłaty.

⁽¹⁸⁾ Jak dowodzi nota Dyrektora EuropeAid do szefa przedstawicielstwa, zawierająca prośbę o jednoznaczne określenie działań wymaganych od centrali.

⁽¹⁹⁾ Istnieje sześć grup wspierania jakości w EuropeAid dla Dyrekcji A do F, mających weryfikować wszystkie nowe projekty dwukrotnie - najpierw na etapie identyfikacji, a następnie na etapie propozycji finansowej.

⁽²⁰⁾ Sieci tematyczne istnieją od 2001 r., czyli od utworzenia EuropeAid. Obecnie funkcjonuje 11 sieci tematycznych i 3 sieci korespondentów. Komunikacja z przedstawicielstwami przebiega głównie za pośrednictwem stron internetowych, utworzonych w lipcu 2003 r.

⁽²¹⁾ Ma to miejsce zwłaszcza w państwach AKP, ale także w innych, w których zarządzanie projektami zostało zdecentralizowane, np. w Maroku.

⁽²²⁾ Np. kontrola przedstawicielstwa w Senegalu wykazała, że okres wewnętrznej obsługi płatności w przedstawicielstwie został zredukowany do ok. 20 dni, co stanowiło tylko ułamek czasu wymaganego przez jednostki zarządzania projektem lub krajową administrację do wykonania ich części procedury płatności, liczonej raczej w miesiącach, a nie dniach. Z kolei w Maroku procedury obsługi płatności i zawierania umów przez krajową administracje były tak długie, że zamiast próbować pomóc rządowi w usprawnianiu lokalnych procedur, przedstawicielstwo postanowiło przejąć całkowitą odpowiedzialność za wszystkie płatności i zobowiązania w celu zmniejszenia opóźnień.

⁽²³⁾ Wyjątkiem był Senegal, gdzie formularze obiegowe autoryzacji płatności przewidywały określoną liczbę dni roboczych na poszczególnych etapach procesu weryfikacji, składającą się w sumie na 21 dni roboczych na obsługę faktury do zapłaty w przedstawicielstwie.

⁽²⁴⁾ Błędy obejmowały niewłaściwą datę wystawienia faktury, brak wpisu o okresie zawieszenia wniosku o płatność, np. wskutek braku odpowiednich dokumentów, czy dwukrotne wpisywanie jednorazowych płatności w systemie.

⁽²⁵⁾ Przykładowo, realizowany projekt może ucierpieć wskutek słabego zaplanowania lub zmiany okoliczności, czemu nie można zaradzić (w prosty sposób) poprzez decentralizację.

⁽²⁶⁾ Kontrole finansowe przeprowadzono we wszystkich krajach wizytowanych do celów niniejszej kontroli, z wyjątkiem Etiopii i Urugwaju. Szczegóły przedstawiono w Rocznym raporcie Trybunału 2003, zwłaszcza w rozdziale 7 Działania zewnętrzne, oraz w raporcie z działalności EFR. W tym kontekście stwierdzono, że choć Komisja przyjęła normy kontroli wewnętrznej w 2001 r., będą one miały zastosowanie do przedstawicielstw dopiero od 2004 r.

..................................................

Notka Wydawnictwa Prawniczego "Lex"

Grafiki zostały zamieszczone wyłącznie w Internecie. Obejrzenie grafik podczas pracy z programem Lex wymaga dostępu do Internetu.

..................................................

INTRODUCTION

grafika

• Identyfikator: Dz.U.UE.C.2005.72.1
• Rodzaj: Informacja
• Tytuł: Sprawozdanie specjalne nr 10/2004 na temat decentralizacji zarządzania w zakresie pomocy zewnętrznej WE na rzecz przedstawicielstw Komisji, wraz z odpowiedziami Komisji.
• Data aktu: 09/12/2004
• Data ogłoszenia: 22/03/2005