1. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – informacje ogólne
Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest szczególnym rodzajem odpowiedzialności, której zakres określony został ustawą z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114, z późn. zm.) - dalej u.d.f.p. Finanse publiczne możemy określić jako zjawisko ekonomiczne związane z mechanizmem podziału dochodu narodowego poprzez gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków przez podmioty publiczne (B. Brzeziński, T. Dębowska-Romanowska, M. Kalinowski, W. Wójtowicz, Prawo finansowe, 2 wydanie, C.H. Beck, 1997, s. 20). Zasady i tryb kontroli procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych stanowią jeden z elementów zakresu przedmiotowego ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.) - dalej u.f.p. Zgodnie z zapisem art. 53 u.f.p. kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Odpowiedzialność kierownika jednostki posiada ogólny charakter i to kierownik jednostki odpowiada przed organem powołującym za prawidłowość gospodarki finansowej jednostki. Kierownik jednostki odpowiada „na zewnątrz” za gospodarkę finansową jednostki i odpowiedzialność ta nie może być przenoszona na pracowników tej jednostki. Powierzenie wykonywania określonych obowiązków w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki, prowadzi w tym kontekście do wniosku, że przekazywane mogą być obowiązki dotyczące działań podejmowanych „wewnątrz” jednostki, tzn. składające się przede wszystkim na procedury wewnętrznej kontroli w jednostce (tak: R. Trykozko, Ustawa o finansach publicznych, Komentarz dla jednostek samorządu terytorialnego, TAXPRESS, 2010, s. 117-119). Szczególną rolę w jednostkach sektora finansów publicznych odgrywa główny księgowy, którego definicja znajduje się w art. 54 u.f.p.
Z faktem zatrudnienia głównego księgowego – jako pracownika danej jednostki, jest związany problem prowadzenia wspólnej obsługi finansowo-księgowej szkół, którą bardzo szeroko porusza R. Trykozko w powołanej wyżej publikacji. Otóż wykorzystanie możliwości, jaką otwiera zapis art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) - dalej u.s.o., w postaci tworzenia przez organy prowadzące wspólnej obsługi finansowo-księgowej szkół i placówek oświatowych, z pewnością jest uzasadnione z ekonomicznego punktu widzenia, niemniej jednak powoduje pewne sprzeczności z przepisami u.f.p. Przede wszystkim główny księgowy takiej jednostki nie jest pracownikiem dyrektorów poszczególnych szkół i placówek, dla których prowadzona jest wspólna obsługa. Kierownicy poszczególnych jednostek nie mają więc niejako wpływu na należyte wykonywanie obowiązków przez głównego księgowego. Nie mają również możliwości wyegzekwowania określonego działania. Dyrektor więc obsługiwanej szkoły, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wykonywanych przez głównego księgowego obowiązkach, z jednej strony nie może ponosić odpowiedzialności z racji ich zaistnienia, a z drugiej nie ma prawnych możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności głównego księgowego zespołu obsługi szkół. Jak słusznie podnosi autor publikacji, powyższa kwestia powinna stać się przedmiotem szczególnych uregulowań prawnych, a w szczególności u.f.p. powinna zawierać odrębności, które są nieuniknione przy wspólnym prowadzeniu obsługi szkół.
Kwestię powierzania obowiązków reguluje także ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223, z późn. zm.), która w zapisie art. 4 ust. 5 stanowi, żeby obowiązki w zakresie rachunkowości były powierzane osobie za jej zgodą, a przyjęcie odpowiedzialności powinno być stwierdzone w formie pisemnej.

Powierzenie obowiązków i przyjęcie ich przez pracownika powinno być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upoważnienia albo wskazania w regulaminie organizacyjnym jednostki. W świetle orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej z dnia 21 maja 2009 r. (BDF1/4900/14/14/RN-2/09/534, E. Kowalczyk, Odpowiedzialność kierownika i głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych w zakresie rachunkowości i gospodarki finansowej, ODDK, 2010) czynność ta jest aktem uświadomienia pracownika, że za nieprawidłowe sporządzenie sprawozdania odpowiadać może dyscyplinarnie na równi z kierownikiem jednostki. Mając taką świadomość osoba, której zostają powierzone obowiązki będzie dokładniej i wnikliwiej wykonywać swoje zadania.
W sytuacji, kiedy kierownik jednostki odstąpi od powierzenia obowiązków pracownikowi bądź uczyni to niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, odpowiada sam za naruszenie przepisów u.d.f.p.

2. Zakres podmiotowy u.d.f.p.
Zakres podmiotowy u.d.f.p. określony jest w zapisie art. 4 u.d.f.p. W świetle powołanego przepisu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają:
1) osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo jednostki niezaliczanej do sektora finansów publicznych otrzymującej środki publiczne lub zarządzającego mieniem tych jednostek,
2) kierownicy jednostek sektora finansów publicznych,
3) pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych,
4) osoby gospodarujące środkami publicznymi przekazanymi jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych.
Z powołanego zapisu wynika, że u.d.f.p. przewiduje dwie grupy podmiotów: podmioty zaliczane do sektora finansów publicznych oraz podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych.

Pojęcie „jednostek sektora finansów publicznych” należy rozpatrywać w kontekście zapisów u.f.p. Zgodnie z zapisem art. 9 u.f.p. sektor finansów publicznych tworzą:
1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały,
2) jednostki samorządu terytorialnego i ich związki,
3) jednostki budżetowe,
4) samorządowe zakłady budżetowe,
5) agencje wykonawcze,
6) instytucje gospodarki budżetowej,
7) państwowe fundusze celowe,
8) ZUS, KRUS,
9) NFZ,
10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,
11) uczelnie publiczne,
12) PAN i tworzone przez nią jednostki organizacyjne,
13) państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe,
14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego.

Drugą grupę stanowią osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy, a także osoby gospodarujące środkami publicznymi.
W świetle wyroku z dnia 5 września 2007 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok WSA z dnia z dnia 5 września 2007 r., V SA/Wa 495/07, Lex nr 374351) w art. 4 pkt 4 u.d.f.p. mowa jest o gospodarowaniu środkami, które jako publiczne są przekazywane (najczęściej w drodze dotacji) do jednostki niezaliczanej do sektora finansów publicznych. Jednostki niezaliczane do sektora finansów publicznych ponoszą odpowiedzialność za gospodarowanie środkami publicznymi. Mowa tu przede wszystkim o dotacjach celowych, przeznaczonych na realizację konkretnego zadania, wskazanego w umowie zawartej pomiędzy właściwą j.s.t. a danym podmiotem i wykorzystanych na ściśle określony cel. W uzasadnieniu wyroku czytamy, iż beneficjent nie włada bowiem dotacją jak właściciel – bez żadnych ograniczeń – wręcz przeciwnie może ją wykorzystać tylko w ściśle określony przez dotującego sposób.

Agata Piszko