Skarga kasacyjna RPO w sprawie emerytalnej

Rzecznik Praw Obywatelskich skierował skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego, Izby Prawa Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, od wyroku sądu apelacyjnego, zarzucając mu m.in. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25 ust. 1b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez niezastosowanie prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2019 r. (sygn. akt P 20/16) oraz niepublikowanym w organie urzędowym wyrokiem Trybunał Konstytucyjnego z 4 czerwca 2024 r. (sygn. akt SK 140/20).

Zgodnie z wprowadzonym z 1 stycznia 2013 r. przepisem art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, jeżeli ubezpieczony pobrał emeryturę na podstawie przepisów art. 26b, 46, 50, 50a, 50e, 184 ustawy emerytalnej lub art. 88 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, podstawę obliczenia emerytury, o której mowa w art. 24, ustaloną zgodnie z ust. 1, pomniejsza się o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych emerytur w wysokości przed odliczeniem zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne. 

Czytaj również: Wcześniejsze emerytury a naruszenie standardów konstytucyjnych>>

Pomniejszanie podstawy obliczenia emerytury o kwoty dotychczas pobranych emerytur wcześniejszych

Rozwiązanie tzw. pomniejszania podstawy obliczenia emerytury o kwoty dotychczas pobranych emerytur wprowadzono 1 stycznia 2013 r. na mocy ustawy z 11 maja 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw. W takim brzmieniu obowiązywał ww. przepis w dacie ustalania uprawnień do emerytury powszechnej wnioskodawcy. W myśl aktualnego brzmienia tego przepisu, jeżeli ubezpieczony pobrał emeryturę częściową lub emeryturę na podstawie przepisów art. 46, 50, 50a, 50e lub 184, a także art. 88 lub art. 88a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, podstawę obliczenia emerytury, o której mowa w art. 24, ustaloną zgodnie z ust. 1, pomniejsza się o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych emerytur w wysokości przed odliczeniem zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Zgodnie z wprowadzonym z 1 stycznia 2013 r. przepisem art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, jeżeli ubezpieczony pobrał emeryturę na podstawie przepisów art. 26b, 46, 50, 50a, 50e, 184 ustawy emerytalnej lub art. 88 ustawy z 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela, podstawę obliczenia emerytury, o której mowa w art. 24, ustaloną zgodnie z ust. 1, pomniejsza się o kwotę stanowiącą sumę kwot pobranych emerytur w wysokości przed odliczeniem zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne. 

Rzecznik Praw Obywatelskich skierował skargę kasacyjną do Sądu Najwyższego, Izba Prawa Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, od wyroku sądu apelacyjnego z 8 października 2025 r., zarzucając mu: 

• naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 25 ust. 1b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez niezastosowanie prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2019 r. (sygn. akt P 20/16) oraz niepublikowanym w organie urzędowym wyrokiem Trybunał Konstytucyjnego z 4 czerwca 2024 r. (sygn. akt SK 140/20),
• naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej, wobec nieuwzględnienie obowiązującego standardu konstytucyjnego potwierdzonego wyrokami TK z 6 marca 2019 r. i z 4 czerwca 2024 r. stanowiącym „nową okoliczność” istniejącą przed wydaniem decyzji ustalającej emeryturę, która ma wpływ na jej wysokość,
• naruszenia konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela (art. 67 ust. 1 w związku art. 2 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) obejmujących ochronę prawa do zabezpieczenia społecznego w związku z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa oraz zasadą równości.  

Jak podkreśla Rzecznik Paw Obywatelskich, w rozpoznawanej sprawie sporne jest, czy istnieją podstawy do ponownego ustalania wysokości emerytury powszechnej wnioskodawcy stosownie do art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej z wyłączeniem art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej w sytuacji, gdy wnioskodawca urodzony w czerwcu 1951 r. prawo do wcześniejszej emerytury nauczycielskiej nabył w 2006 r. (wypłata świadczenia została podjęta od kwietnia 2006 r.), a w sierpniu 2017 r. spełnił przesłanki nabycia prawa do emerytury z powszechnego wieku emerytalnego i wniosek o przyznanie prawa do tej emerytury złożył we wrześniu 2017 r. 

Wyrok TK w sprawie P 20/16

Przepis art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej był przedmiotem oceny TK, który po rozpoznaniu z udziałem RPO na rozprawie 6 marca 2019 r. pytania prawnego Sądu Okręgowego w Szczecinie uznał, że  art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej, w brzmieniu obowiązującym do 30 września 2017 r., w zakresie, w jakim dotyczy urodzonych w 1953 r. kobiet, które przed 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do emerytury na podstawie art. 46 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw.

W ocenie Trybunału, ustawodawca dokonując zmiany zasad ustalania wysokości emerytury powszechnej w stosunku do kobiet urodzonych w 1953 r., naruszył zasadę lojalności państwa względem obywateli. Ubezpieczone, które zdecydowały się przejść na wcześniejszą emeryturę, nie miały - w momencie podejmowania tej decyzji na podstawie obowiązującego wówczas stanu prawnego - świadomości co do skutków prawnych, jakie może ona wywoływać w sferze ich przyszłych uprawnień z tytułu emerytury powszechnej. Nie mogły przewidzieć, że przejście na emeryturę jeszcze przed osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego, będzie wiązało się z pomniejszeniem zgromadzonego kapitału o pobrane świadczenia. Nie spodziewały się, że fakt wypłacania świadczeń emerytalnych wpłynie na sposób ustalania wysokości świadczenia w ramach emerytury powszechnej. 

Podejmowanie decyzji o przejściu na wcześniejszą emeryturę nie może wiązać się z pozostawaniem w niepewności co do ukształtowania ich sytuacji prawnej w przyszłości, jeżeli jest konsekwencją decyzji podjętych w oparciu o obowiązujący stan prawny. Rozpoczęcie realizacji prawa do wcześniejszej emerytury, która bezpośrednio wpływa na wysokość emerytury powszechnej - w oparciu o zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa - stanowi podstawę uzasadnionego oczekiwania, że ustawodawca nie zmieni w sposób niekorzystny "reguł gry" w stosunku do osób korzystających ze swoich uprawnień na zasadach wskazanych w ustawie.  

- Gdyby w momencie podejmowania decyzji o przejściu na taką emeryturę wiedziały, jakie będą tego konsekwencje dla ustalania wysokości emerytury powszechnej, być może nie skorzystałyby z tego uprawnienia. Obowiązkiem ustawodawcy jest określenie skutków finansowych regulacji prawnych i podejmowanie racjonalnych decyzji w oparciu o możliwości finansowe państwa w odpowiedniej perspektywie czasu. Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wyklucza możliwość formułowania obietnic bez pokrycia bądź nagłe wycofywanie się państwa ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania. Stanowi to bowiem niedopuszczalne nadużywanie pozycji przez organy władzy względem obywateli. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obywatel, układając swoje interesy, podejmuje decyzje dotyczące długiej perspektywy czasu i przewiduje ich konsekwencje na podstawie obowiązującego stanu prawnego. Zmiana tego stanu oznacza wówczas zaskoczenie, którego w danych okolicznościach obywatel nie mógł przewidzieć, a tym samym dostosować się do nowej sytuacji w sposób, który nie wywrze negatywnych konsekwencji w sferze jego uprawnień - podkreśla RPO. 

Czytaj również: Wcześniejsze emerytki z roczników 1949-1952 mają prawo czuć się pokrzywdzone?>>

Wyrok w sprawie SK 140/20

Stanowisko z wyroku TK z 6 marca 2019 r., ale w odniesieniu do innych roczników niż rocznik 1953 potwierdził TK w wyroku z 4 czerwca 2024 r. TK uznał, że art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej w zakresie, w jakim dotyczy osób, które złożyły wniosek o przyznanie świadczeń, o których mowa w tym przepisie, przed 6 czerwca 2012 r., jest niezgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ubezpieczeni, którzy zdecydowali się na korzystanie z wcześniejszej emerytury, nie mieli – w momencie podejmowania tej decyzji na podstawie obowiązującego wówczas stanu prawnego – świadomości co do skutków prawnych, jakie może ona wywoływać w sferze ich przyszłych uprawnień z tytułu emerytury powszechnej. W szczególności nie mogli przewidzieć, że przejście na emeryturę jeszcze przed osiągnięciem powszechnego wieku emerytalnego będzie wiązało się z pomniejszeniem zgromadzonego kapitału o pobrane świadczenia. Nie spodziewali się, że wypłacanie świadczeń emerytalnych wpłynie na sposób ustalania wysokości świadczenia w ramach emerytury powszechnej. Z takimi konsekwencjami mogły liczyć się osoby, które decydowały się na skorzystanie z prawa do wcześniejszej emerytury po ogłoszeniu ustawy nowelizującej. Dopiero od tego momentu osoby ubezpieczone mogły zapoznać się z nowymi regulacjami. Z tej przyczyny, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zasadne było ograniczenie zakresowe powyższej niezgodności do osób, które skorzystały z prawa do wymienionych świadczeń przed 6 czerwca 2012 r., tj. przed dniem ogłoszenia ustawy wprowadzającej. Jednocześnie nie było zasadne ograniczenie orzekania do osób urodzonych w określonym roczniku albo też nabywających świadczenie z którejkolwiek podstawy wymienionej w zaskarżonym przepisie. Takie rozstrzygnięcie spowodowałoby powstanie stanu wtórnej niekonstytucyjności i pogłębiło sytuację nierówności, wytworzoną już przez wydanie wyroku z 6 marca 2019 r.

Prokonstytucyjna wykładnia art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej jest możliwa

Do chwili obecnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 czerwca 2024 r. nie został opublikowany w Dzienniku Ustaw. Niezależnie od tego oraz od składu orzekającego, rozumowanie przeprowadzone w uzasadnieniu tego wyroku, jak też w uzasadnieniu wyroku TK z 6 marca 2019 r. pozwala na przeprowadzenie prokonstytucyjnej wykładni zakresu stosowania art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej. 

Odwołanie do standardu konstytucyjnego jest niezbędne, by w efekcie dokonać wykładni przepisu w zgodzie z ustawą zasadniczą (wykładnia prokonstytucyjna). Taki zabieg jest możliwy i prowadzi do sytuacji, w której obok normy ustawowej zastosowana zostanie norma konstytucyjna jako dyrektywa interpretacyjna, sprzyjając tym samym wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją. Celem zastosowania wykładni prokonstytucyjnej jest zapobieżenie sytuacji, w której doszłoby do zróżnicowania uprawnień lub obowiązków podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej. W orzecznictwie rozstrzygana jest kwestia czy wystąpił problem tzw. oczywistej niekonstytucyjności. Zasadniczo sytuacja oczywistej niekonstytucyjności zachodzi wówczas, gdy porównywane przepisy ustawy i Konstytucji dotyczą regulacji tej samej materii i są ze sobą sprzeczne. Tego typu założenie występuje również w przypadku, gdy ustawodawca wprowadził regulację identyczną jak norma objęta już wyrokiem TK. W wyroku z 22 maja 2007 r., w sprawie o sygn. SK 36/06, TK wskazał, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym. W takim przypadku dochodzi bowiem do obalenie domniemania konstytucyjności przepisu, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem. 

Jak zauważa rzecznik, w orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym użyty w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej zwrot „okoliczności” występuje w dwóch znaczeniach: 1) w znaczeniu okoliczności faktycznych oraz 2) w znaczeniu okoliczności sprawy, ustalonych następczo w kolejnym postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ rentowy w sprawie. Pojęcie „okoliczności” ma więc szeroki zakres znaczeniowy, obejmujący ogół wymagań formalnych i materialnoprawnych związanych z ustalaniem decyzją rentową prawa do świadczeń emerytalno-rentowych. Warunkiem ponownego ustalenia prawa do świadczeń na podstawie tego przepisu nie jest więc ujawnienie jakichkolwiek okoliczności, w szczególności zaś nowych (które pojawiły się po wydaniu decyzji), lecz takich okoliczności, które istniały przed wydaniem decyzji, a które - jako nieznane - nie zostały przez organ rentowy uwzględnione. 

Chodzi więc o takie sytuacje, w których doszło do wydania decyzji nieuwzględniającej bądź błędnie uwzględniającej te okoliczności (istniejące przed wydaniem decyzji), które wpłynęły na wadliwe nabycie prawa do świadczenia lub przyczyniły się do nieuzasadnionej odmowy przyznania świadczenia. Przesłanka w postaci "ujawnionych okoliczności" dotyczy przy tym zarówno uchybień organu rentowego popełnionych na etapie stosowania prawa materialnego lub w trakcie podejmowania określonych czynności postępowania administracyjnego mających wpływ na wydanie wadliwych decyzji w sprawach o świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Rozwijając powyższe rozumienie pojęcia "okoliczności", w postanowieniu Sądu Najwyższego z 9 czerwca 2016 r. (sygn. III UZP 4/16) przyjęto, że okolicznością uzasadniającą wszczęcie postępowania w sprawie ponownego ustalenia prawa do świadczenia na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej nie jest samo wydanie orzeczenia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, lecz stwierdzone w tym orzeczeniu naruszenie zasady proporcjonalności przy ingerencji w prawo własności ubezpieczonego. Nową okolicznością istniejącą przed wydaniem wzruszanej decyzji organu rentowego w rozumieniu art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej jest również nieuwzględnienie przez organ rentowy obowiązującego standardu konstytucyjnego potwierdzonego późniejszym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie Sądu Najwyższego z 29 października 2020 r., sygn. III UZP 4/20).

Według RPO, wyjaśnienia wymaga, czy prokonstytucyjna wykładnia art. 25 ust. 1b ustawy emerytalnej wynikająca z wyroku TK z 6 marca 2019 r.  potwierdzona w niepublikowanym wyroku z 4 czerwca 2024 r.  stanowi nową okoliczności będącą podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej czy też brak publikacji wyroku TK z 4 czerwca 2024 r. determinuje odmowę wznowienia postępowania. - Kształtujące się orzecznictwo sądów powszechnych w związku z wyrokiem TK z 4 czerwca 2024 r. przyjmuje rozbieżne poglądy w sprawie skutków tego wyroku w kontekście możliwości wznowienia postępowania na gruncie art. 114 ustawy emerytalnej – zaznacza rzecznik.