Nowelizacja KPA zasługuje na surową krytykę, ale akurat nie ze względu na racje historyczne i stosunki polsko-żydowskie. Holocaust nie został popełniony na podstawie przepisów prawa, lecz zbrodniczych rozkazów dyktatorów ówczesnego państwa niemieckiego. Państwo polskie, jego instytucje, funkcjonowały wówczas na emigracji i nie miały mocy, aby zbrodniom przeciwko Żydom i Polakom zapobiec, nie miały też wpływu na zachowanie ludności na okupowanych terenach. Natomiast żadna polska instytucja rządowa nie podjęła współpracy z Niemcami w organizacji i przeprowadzeniu tej zbrodni.
Czytaj: Nowelizacja KPA dotycząca ważności decyzji administracyjnych już opublikowana>>
Żadne niemieckie akty i przepisy nie weszły do polskiego systemu prawnego. Nie trzeba prowadzić żadnych postępowań o stwierdzenie nieważności niemieckich wyroków czy decyzji o konfiskacie majątku. Jakiekolwiek rozporządzenia czy decyzje władzy okupacyjnej nie mają żadnej mocy prawnej, nie istnieją. O skutkach prawnych działań okupanta można mówić tylko w aspekcie prawa karnego, a nie administracyjnego. Tu nie działało prawo, lecz przemoc i zbrodnia.
Zbrodnie niemieckie, nacjonalizacja polska
Inaczej przedstawia się sytuacja w odniesieniu do aktów nacjonalizacyjnych wydanych przez władze polskie, poczynając od dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej z 6 września 1944 r. Wszystkie wchodzą w skład obowiązującego systemu prawnego i mają do nich zastosowanie procedury administracyjne. Z prawnego punktu widzenia trzeba postawić wyraźną cezurę pomiędzy zbrodnią, grabieżą i brakiem prawa (okupacja w latach 1939 – 1944) a wprowadzeniem prawa nacjonalizującego prywatny majątek (od 1944 r. pod rządami władz komunistycznych). Rzeczpospolita Polska, nie będąc odpowiedzialna za zbrodnię Holocaustu, jest odpowiedzialna za przeprowadzenie nacjonalizacji.
O ile Holocaust był wymierzony w Żydów ze względów rasowych, o tyle nacjonalizacja to kwestia klasowa. Pomijając mienie niemieckie i ukraińskie, można rzec, że los osób pozbawianych majątku był niezależny od ich narodowości i wyznania. Dlatego nie zgadzam się na używanie zwrotu „mienie żydowskie”. Nie różni się ono niczym od polskiego; to jest mienie należące do konkretnych prywatnych osób, ludzi po prostu. Jednak nie oznacza to, że to co spotkało Żydów, nie ma znaczenia dla postępowań prawnych. Po wojnie zostało zaledwie 10 proc. obywateli polskich tej narodowości. Niemcy ze szczególną zaciekłością niszczyli obiekty kultury żydowskiej, w tym archiwa. Ludzie ci nie mieli dokumentów, wiedzy o losach swoich bliskich poza największym prawdopodobieństwem, że zostali gdzieś anonimowo i bez śladu zgładzeni. Polska jest stroną Deklaracji Terezińskiej w sprawie mienia okresu Holokaustu i związanych z tym zagadnień, podpisanej w 2009 r. przez 47 państw. Deklaracja nie jest zobowiązaniem międzynarodowym, ale Polska straciła dobrą okazję, by się z tej deklaracji wywiązać. Chodziło o wprowadzenie choćby pewnych ułatwień pozwalających ofiarom Holocaustu i ich rodzinom uprościć drogę odzyskiwania utraconego mienia. Nie zrobiono nic. A można było choćby wprowadzić uproszczony tryb odtwarzania aktów stanu cywilnego, uznawania za zmarłego, ustalania pisowni żydowskich imion i nazwisk, można było powołać urząd powierniczy, w którym państwowi kuratorzy nadzorowaliby postępowania reprywatyzacyjne i podejmowali czynności za nieustalonych spadkobierców. Niestety, szkoda miejsca na snucie bezprzedmiotowych propozycji.
Układy indemnizacyjne ograniczają roszczenia
Trzeba też wspomnieć o układach indemnizacyjnych, które w świadomości wielu oznaczają, że obywatele obcych państw nie mogą dochodzić swych praw Polsce. Dotyczy to jednak tylko tych, którzy byli obywatelami danego państwa tak w chwili utraty majątku (na skutek nacjonalizacji) jak i w chwili zawierania umowy indemnizacyjnej. Nie dotyczy więc to tych, którzy nabyli obce obywatelstwo już po przeprowadzeniu nacjonalizacji; pewna liczba polskich powojennych emigrantów uzyskała dość szybko obywatelstwo amerykańskie czy brytyjskie, ale dotyczy to jednak tylko części, nie tak wielkiej, tych, którzy osiedli za granicą. Umowy indemnizacyjnej z Izraelem, z oczywistych względów, nie zawierano.
Zobacz procedurę w LEX: Przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji >
Reprywatyzacji nie ma i nie było, jest kontrola nacjonalizacji
Po transformacji ustrojowej w 1989 r. wiele osób, które utraciły majątek, wystąpiło o jego zwrot. Przez lata trwały dyskusje i prace legislacyjne nad ustawą reprywatyzacyjną, która ostatecznie nie weszła w życie na skutek weta prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego w roku 2001.
W ciągu ostatnich 30 lat doszło do powrotu w prywatne ręce niektórych nieruchomości, ale mimo to twierdzę, że w niepodległej Polsce nie ma i nie było reprywatyzacji. Re-prywatyzacją można bowiem nazwać przeniesienie własności majątku znacjonalizowanego na rzecz poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych. Tymczasem nie uchylono żadnych aktów nacjonalizacyjnych i to, co Państwo przejęło zgodnie z rozlicznymi nacjonalizacyjnymi aktami prawnymi, re‑prywatyzacji (czyli powrotnemu przeniesieniu własności) nie podlega. Jedyny wyjątek to mienie kościelne. Mienie, którego własność przeszła na skutek nacjonalizacji na Państwo, na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 29 poz.154), stawało się z powrotem mieniem kościelnym. Ta ustawa, wydana jeszcze w PRL, stała się wzorcem w stosunku do później uchwalanych ustaw dotyczących innych wyznań.
Czytaj także: Dr Bernatowicz: Nowelizacja kpa niesprawiedliwa i krzywdząca dla dawnych właścicieli i spadkobierców>>
Wszystkie zwroty jakie dokonały się w kraju, to nie oddawanie majątku publicznego, lecz zwrot bezprawnie zabranego majątku prywatnego. Istotą wszystkich działań prowadzących do odzyskiwania mienia było wykazanie, że dany majątek nie podlegał nacjonalizacji. Poprzez stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej uzyskiwano potwierdzenie, że właściciel prywatny nigdy nie przestał być właścicielem. Państwo musiało zatem oddać właścicielowi to, co państwowym się nie stało i pozostawało prywatne. Mamy więc do czynienia jedynie z kontrolą nacjonalizacji, a nie z reprywatyzacją.
Mimo to termin „reprywatyzacja” tak bardzo się przyjął, że, uczyniwszy zastrzeżenie, iż w istocie chodzi o windykację mienia prywatnego z rąk państwowych, trzeba się nim posługiwać.
Prawo pozwalało na stwierdzanie nieważności decyzji
Poza ustawami kościelnymi, żadnych przepisów odnoszących się do nacjonalizacji nie uchwalono. Nie działamy jednak w próżni prawnej; gdy nie ma przepisów szczególnych, działają przepisy ogólne, w tym przepisy o postępowaniu administracyjnym oraz prawo cywilne. Na tej podstawie ludzie, w nadziei na naprawienie krzywd wyrządzonych przez Polskę Ludową, domagali się zwrotów zabranych nieruchomości – czy to w ramach reformy rolnej, czy nacjonalizacji przemysłu i handlu, czy jako mienie rzekomo opuszczone, czy bezpodstawnie przejęte pod przymusowy zarząd państwowy czy też nieruchomości warszawskie, gdzie niesłusznie odmówiono przyznania prawa użytkowania wieczystego. Z uwagi na różnorodność aktów nacjonalizacyjnych, drogi rewindykacyjne są różne, ale większość spraw opiera się o przepisy procedury administracyjnej. Przez wiele lat art. 156 KPA stanowił zasadniczą podstawę wydawania orzeczeń stwierdzających nieważność decyzji nacjonalizacyjnych wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sprawy prowadzone w oparciu o przepisy ogólne wywoływały szereg wątpliwości, jednak z biegiem lat, na skutek orzecznictwa tak Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego ukształtowało się, przynajmniej w jakimś istotnym zakresie, dość jednolite rozumienie tak przepisów materialnych, jak i procedur. Z braku przepisów dostosowanych do istoty i natury problemu, wytworzyła się, oparta na orzeczniczych precedensach i uchwalonych zasadach prawnych, wiedza pozwalająca, tak jak znajomość przepisów, obrać właściwy kierunek postępowania, przedstawiać właściwe tezy i dowody na ich poparcie i formułować racjonalne żądania, mające szanse powodzenia. Nazwano to w pejoratywnym kontekście „ciągiem technologicznym”, a ja wolę nazywać „common law polskiej reprywatyzacji”.
Czytaj także: Niebezpieczna nowelizacja o nieważności decyzji administracyjnych>>
Wyrok TK jako pretekst a nie podstawa nowelizacji
Zmiana Kodeksu Postępowania Administracyjnego zamknęła poważną część reprywatyzacji, opartej na stwierdzaniu nieważności decyzji administracyjnych. Konieczność tej zmiany uzasadniano wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13). Wyrok ten jest powoływany, ale nigdzie nie cytowany, a brzmi następująco (wyróżnienia moje): art. 156 § 2 (…) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
A więc wyrok nie dotyczy możliwości stwierdzania, że decyzja został wydana z rażącym naruszeniem prawa (bez eliminacji z obrotu prawnego) oraz dotyczy jedynie takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Znamienne, że tłem faktycznym dla tej sprawy była oczywiście i rażąco sprzeczna z prawem decyzja Prezydenta Warszawy z 25 października 1948 r. o przywróceniu terminu do złożenie wniosku o własność czasową w trybie tzw „dekretu Bieruta”. Wniosku nie rozpatrywano przez dziesięciolecia a w roku 2011 SKO stwierdziło nieważność decyzji o przywróceniu terminu. Rodzina, która przez 60 lat była przekonana, że zachowała prawa do swojej nieruchomości, nagle została z niczym. Na kanwie przypadku akurat reprywatyzacyjnego usnuto przepisy anty-reprywatyzacyjne. Szczególny przypadek ochrony praw nabytych (w tym przypadku niesłusznie nabytych, ale bardzo dawno temu) rozszerzono na wszelkie decyzje, w tym decyzje niesłusznie pozbawiające praw, petryfikując stan sprzeczny z prawem.
Czytaj także: Zbyt radykalne rozwiązania w nowelizacji kpa>>
Efektem przyjętej nowelizacji jest też niemożność, w odniesieniu do decyzji sprzed 1991 r. a więc wszystkich nacjonalizacyjnych, nawet uzyskania stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem zgodnie z Art. 417(1) § 2. Kodeksu cywilnego
Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. (…).
Jeżeli nie można w ogóle prowadzić postępowania kontrolnego w odniesieniu do decyzji administracyjnych, to stało się niemożliwe uzyskanie prejudykatu pozwalającego na dochodzenie odszkodowań na drodze cywilnej. Droga odszkodowawcza także została zamknięta. Nie wiem, na jakiej podstawie padają w przestrzeni publicznej zapewnienia, że odszkodowań można będzie nadal dochodzić w postępowaniu sądowym. To stwierdzenie dotyczy tylko tych spraw, w których już zapadły ostateczne decyzje stwierdzające wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale dochodzenie odszkodowania za jakąkolwiek decyzję będzie możliwe tylko w stosunku do tych decyzji, które zostały wydane nie później niż 30 lat przed wszczęciem postępowania kontrolnego.
Umorzenie postępowań ponowną nacjonalizacją
Umorzenie z mocy prawa wszystkich toczących się postępowań nie kładzie kresu „dzikiej reprywatyzacji” lecz reprywatyzacji w ogóle. Wyłudzenia i oszustwa powinny być oczywiście wyjaśnione a winni przestępstw ukarani. Z patologiami należy walczyć, ale nie przez likwidację pola, na którym się zdarzają. Wszak nikt nie likwiduje zamówień publicznych z tego powodu, że zdarzają się „ustawione” przetargi i korupcja. Przy okazji – handel roszczeniami powstał dlatego, że uprawnieni nie wierzyli, że cokolwiek da się uzyskać, albo że jeśli dostaną, to dopiero w takim czasie, gdy z powodu wieku nie będą mogli z realizacji swoich praw skorzystać. Gdyby postępowania szły sprawnie i było wiadomo, do czego zmierzają, zapewne niewielu zdecydowałoby się zbyć swoje prawa. Samo nabywanie roszczeń, o ile nie wiąże się z oszustwem, nie może być w gospodarce rynkowej w żaden sposób piętnowane. Jeśli taki nabywca następnie dopuszcza się czynów sprzecznych z prawem, powinien za nie odpowiedzieć, ale nie za nabycie roszczeń.
Są szczęściarze i pechowcy
W zakresie postępowań kontrolnych w odniesieniu do decyzji nacjonalizacyjnych są „szczęściarze”, którzy uzyskali ostateczne decyzje oraz „pechowcy”, którym z różnych przyczyn do tej pory się to nie udało – również dlatego, że nie szli na skróty. W bardzo dużej liczbie przypadków fakt niezakończenia postępowania zawdzięczamy bezczynności i opieszałości organów prowadzących te postępowania a w równie dużej – przyjętym zasadom, że w postępowaniu muszą uczestniczyć wszystkie osoby, które mają interes prawny. Prowadzi to do konieczności prowadzenia postępowań spadkowych, które bywają niezwykle zagmatwane. Szczególne utrudnienia powstają, gdy współwłaściciele i ich spadkobiercy po wojnie rozjechali się po świecie i jedni o drugich nic nie wiedzą. Wobec utrwalenia się pewnych reguł postępowania reprywatyzacyjnego (common law polskiej reprywatyzacji), osoby te mogły przez lata liczyć na to, że ich postępowania w pewnym momencie wreszcie zostaną zakończone, a zatem miały ekspektatywę przywrócenia odebranego prawa, albo przynajmniej uzyskania odszkodowania. Teraz, po bezprawnej utracie majątku, ludzie ci, czyli i Polacy, i Żydzi, i wszyscy inni zostali wywłaszczeni nawet z nadziei na przywrócenie praworządności. Podkreślam, praworządności socjalistycznej, w kształcie nadanym przez władze komunistyczne.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.