Dlatego warto już teraz spojrzeć na projekt ustawy ministra rodziny, pracy i polityki społecznej, który 2 kwietnia 2024 r. został przyjęty przez Radę Ministrów, a 17 kwietnia 2024 r. trafił do Sejmu, i zastanowić się, jakie środki z dyrektywy 2019/1937 wprowadzą przepisy polskiego prawa.
Projekt ustawy o ochronie sygnalistów, implementującej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z 23 października 2019 r., stanowi kamień milowy w ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa. Czekamy na jej wejście w życie od kilku lat – Polska powinna ją implementować do 17 grudnia 2021 r. Opieszałość legislatora jest już przedmiotem sprawy przed TSUE, a naszemu krajowi grożą gigantyczne kary.
Co ostatecznie znalazło się w przyjętym właśnie przez rząd projekcie?
Zacznijmy od nazwy projektu, która od 6 marca 2024 r. jest już inna niż w poprzednich, licznych projektach. Pojęcie „zgłaszającego naruszenia prawa” zastąpiono terminem „sygnalista” – zarówno w nazwie ustawy, jak i jej treści. Oznacza to, że to określenie – krótsze, wygodniejsze oraz już przyjęte i powszechnie stosowane - stało się częścią języka prawnego. Brawa dla ustawodawcy, który od czasu do czasu zauważa, że dobrze, by prawo współgrało z rzeczywistością.
Zasadniczym celem projektu ustawy jest wprowadzenie zasad zgłaszania lub publicznego ujawniania naruszeń prawa, a zwłaszcza określenia, które zgłoszenia będą objęte ochroną. Projekt definiuje także naruszenia prawa, kryteria dotyczące zgłoszeń i publicznego ujawnienia, jak również wymagania dotyczące prawdziwości zgłaszanych informacji – o czym piszemy poniżej.
Czytaj również: Sygnaliści wreszcie w Sejmie>>
Zakres ochrony
Kto podlega ochronie? Przede wszystkim sam sygnalista – którego definicja została zawarta w art. 4 ust. 1 projektu ustawy. Zgłoszenia naruszeń mogą być dokonywane nie tylko przez pracowników – projekt rozszerzył pojęcie sygnalisty na inne osoby, które z racji zawartej umowy (np. umowy cywilnoprawnej), sprawowanej funkcji (np. w organach osób prawnych), innego rodzaju wykonywanej pracy (wolontariusz, stażysta), czy nawet relacji natury pośredniej (osoby pracujące pod nadzorem wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy) mogą mieć informacje o naruszeniach prawa. Wymogiem jest, aby osoby te dowiedziały się o naruszeniu prawa w kontekście związanym ze swoją pracą.
Projekt przewiduje ochronę również dla osób pomagających sygnaliście i dla osób trzecich z nim powiązanych (w tym współpracowników lub członków rodziny, którzy mogą doświadczyć działań odwetowych). Jak szeroko będzie rozumiana „pomoc” – trudno na tę chwilę ocenić. Na pewno celowe będzie zawężenie tego pojęcia, tak, aby ochroną nie obejmować np. posłańców, którzy – w powszechnym rozumieniu tego słowa – mogą przecież pomagać sygnaliście czynnościami natury stricte technicznej.
Istotnym kryterium ochrony jest działanie sygnalisty w dobrej wierze. Oznacza to, że nie zawsze sygnalista zostanie objęty ochroną, jeśli przekaże informacje o naruszeniu prawa. Musi bowiem mieć uzasadnione podstawy do przekonania, że:
- ujawniona przez niego informacja odnosi się ona do naruszenia prawa,
- w chwili zgłoszenia lub ujawnienia jest prawdziwa.
Określenie „uzasadnione podstawy do przekonania” na pewno będzie przedmiotem orzecznictwa na gruncie ustawy o sygnalistach. „Uzasadnione przekonanie” jest bowiem zawsze relatywizowane do zasobu czyichś wiadomości (przekonania na podstawie dostępnych sygnaliście informacji, dowodów i świadectw), przy czym wydaje się, że w tym projekcie ustawodawca zmierza do „przekonania” rozumianego jako racjonalnie uzasadnionego przeświadczenia, do którego na podstawie tych samych informacji doszedłby ich przeciętny odbiorca. Być może w orzecznictwie pojawi się z czasem wzorzec „rozsądnego przeciętnego sygnalisty”, podobnie jak „rozsądnego przeciętnego konsumenta”. Ciężar wykazania, że istniały „uzasadnione podstawy” będzie obciążał sygnalistę.
Jakie zgłoszenia podlegają ochronie
Drugim problemem, który się pojawia w kwestii objęcia sygnalisty ochroną, jest dokonanie przez niego oceny, czy informacja rzeczywiście dotyczy naruszenia prawa z katalogu gałęzi prawa wskazanych w art. 3 projektu ustawy. Może to bowiem wymagać od sygnalisty dokonania wstępnej oceny, czy rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów prawnych – co czasami może okazać się problematyczne.
Tylko bowiem działanie lub zaniechanie niezgodne z przepisami w określonych obszarach, lub mające na celu ich obejście, jest objęte ustawą o sygnalistach. O ile naruszenie przepisów prawa pracy czy ochrony konsumentów może być łatwiejsze do weryfikacji, o tyle tak wyspecjalizowane dziedziny prawa jak ochrona radiologiczna i bezpieczeństwo jądrowe czy przeciwdziałanie finansowaniu terroryzmu mogą nastręczać trudności w ocenie osobom bez znajomości prawa.
Nie sposób wyobrazić sobie, aby obowiązek oceny przez sygnalistę, czy doszło do naruszenia prawa, był traktowany ze zbyt dużym rygoryzmem. Sygnalista powinien raczej uprawdopodobnić, że doszło do naruszenia prawa – analogicznie jak w art. 304 par. 1 Kodeksu postępowania karnego – czyli społecznego obowiązku zawiadomienia o przestępstwie – gdzie obywatel po prostu zgłasza określony stan faktyczny, zaś zadaniem organu ściągania jest ocena, czy doszło do naruszenia prawa. Z drugiej strony – na pewno konieczne będzie wyważenie interesów obu stron – sygnalisty i podmiotu lub osoby, której dotyczy zgłoszenie, aby zbyt liberalne traktowanie wymogu zgłaszania informacji o naruszeniu prawa nie doprowadziło do pozbawienia ochrony podmiotów poszkodowanych działaniem sygnalisty.
Polska ustawa, jeśli chodzi o przedmiot zgłoszeń, poszła dalej niż Dyrektywa 2019/1937 w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii. Objęła bowiem naruszenia prawa dotyczące prawa pracy. Decyzja naszego ustawodawcy może lekko dziwić, skoro dyrektywa w motywach wyraźnie odwołuje się do zagrożeń lub szkód dla interesu publicznego. Uzasadnienie tego rozszerzenia nie przekonuje – zdaniem resortu jest nim tylko liczba skarg wpływających co roku do Państwowej Inspekcji Pracy (w 2022 roku było to 50.502 skarg), bez wskazania, jak to się ma do zagrożenia interesu publicznego. Takie zagrożenia mogą oczywiście zaistnieć w związku z regulacjami z zakresu prawa pracy, niemniej uważamy, jeśli projekt zostanie uchwalony bez zmian, to zdecydowana większość zgłoszeń zewnętrznych z tego obszaru będzie w istocie dotyczyła indywidualnych stosunków prawnych między pracownikami i pracodawcami. Z uwagi przy tym na fakt, że Rzecznik Praw Obywatelskich, uprawniony do przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych, dokonuje jedynie „wstępnej weryfikacji” zgłoszenia, a następnie i tak przekazuje je „organowi publicznemu właściwemu do podjęcia działań następczych” (art. 31 ust. 1 pkt 2 projektu ustawy), to może to być tylko rozbudowanie biurokracji ochrony praw pracownika.
Czytaj również: Jak wygląda ostateczny projekt ustawy o sygnalistach?>>
Na czym polega ochrona sygnalisty
Projekt ustawy przewiduje ochronę sygnalisty na kilku płaszczyznach.
Przede wszystkim – wobec sygnalisty nie mogą być stosowane działania odwetowe, jak również próby i groźby ich stosowania. Działania odwetowe oznaczają przede wszystkim bardzo szeroki katalog działań wobec sygnalisty-pracownika, które potencjalnie mogłyby zostać podjęte w ramach stosunku pracy. Odpowiednio odnosi się je do sygnalistów, którzy wykonują pracę lub usługi na podstawie innego stosunku prawnego.
Tu potencjalnie rodzi się sporo problemów, z którymi mogą zderzyć się pracodawcy lub zleceniodawcy. Zakazane działania odwetowe to bowiem na przykład zakaz „negatywnej oceny wyników pracy lub negatywnej opinii o pracy”, „przekazanie innemu pracownikowi dotychczasowych obowiązków sygnalisty” czy „wypowiedzenia umowy, której stroną jest sygnalista w szczególności dotyczącej sprzedaży lub dostawy towarów lub świadczenia usług, odstąpienie od takiej umowy lub rozwiązanie jej bez wypowiedzenia”. Pracodawca, albo zlecający będą musieli w razie sporu udowodnić, że te działania, jeśli zostaną podjęte, nie będą działaniem odwetowym. Szczególnie istotne stanie się zatem zabezpieczenie dowodowe przyczyn, z powodu których pracodawca wyraził negatywną opinię o pracowniku lub zmienił zakres jego obowiązków, zaś przy umowach zlecenia – zaistnienia przyczyn, które zgodnie z art. 746 KC umożliwiają rozwiązanie umowy zlecenia w każdym czasie.
Uzyskanie statusu sygnalisty, zwłaszcza potwierdzonego zaświadczeniem wydanym przez organ publiczny zgodnie z art. 38 projektu ustawy, może być niestety nadużywane przez pracowników, którzy spodziewają się rozwiązania z nimi umowy o pracę – gdyż z punktu widzenia pracodawcy decyzja o rozwiązaniu umowy będzie wtedy obarczona większym ryzykiem niż dotychczas.
Sygnalista ponadto, jeśli dokona zgłoszenia lub ujawnienia publicznego, mając uzasadnione podstawy sądzić, że: dotyczyło ono naruszenia prawa, było prawdziwe oraz niezbędne do ujawnienia naruszenia prawa, będzie zwolniony od odpowiedzialności dyscyplinarnej oraz z tytułu zniesławienia, naruszenia dóbr osobistych, praw autorskich, przepisów o ochronie danych osobowych i naruszenia tajemnicy, w tym przedsiębiorstwa (ale z wyłączeniem tajemnic wskazanych w art. 5 projektu ustawy – np. związanych z wykonywaniem zawodów medycznych lub prawniczych).
Jeśli wobec sygnalisty zostaną jednak podjęte działania odwetowe, będzie miał on prawo do odszkodowania – w wysokości nie niższej niż przeciętne miesięczne wynagrodzenie lub do zadośćuczynienia.
Przejawem ochrony sygnalisty są przepisy projektu, które stanowią, że wszelkie postanowienia umów i innych aktów prawnych nie mogą wyłączać prawa do dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego, a jeśli takie będą wprowadzone – to z mocy prawa będą nieważne.
Chronione będą także dane osobowe sygnalisty – te, które pozwalają na ustalenie jego tożsamości nie będą podlegały szerszemu ujawnieniu (chyba że on sam wyrazi na to zgodę). Tylko wyjątkowo tożsamość oraz wszelkie inne informacje mogą zostać przekazane, gdy wymaga tego prawo, w szczególności w celu zapewnienia prawa do obrony osobie, której dotyczy zgłoszenie. Nawet wtedy ujawnianie musi być objęte odpowiednimi zabezpieczeniami, w tym powiadamianiem osoby dokonującej zgłoszenia o tym zamiarze.
Ustawa buduje system wsparcia wokół sygnalistów, chroniąc nie tylko ich, ale również osoby z ich otoczenia – powiązane z nimi, udzielające pomocy, ale także osoby prawne i jednostki, które są własnością sygnalisty albo go zatrudniające.
Sprawdź również książkę: Zgłaszanie nieprawidłowości. Whistleblowing w praktyce ebook >>
Tryby zgłoszenia naruszenia
Ustawa reguluje trzy tryby postępowania w reakcji na informacje o naruszeniu prawa:
- zgłoszenie wewnętrzne (do podmiotu prawnego, z którym sygnalista pozostaje w stosunku prawnym),
- zgłoszenie zewnętrzne (do organu publicznego),
- oraz ujawnienie publiczne (podanie do wiadomości publicznej).
Projektowana ustawa nie przewiduje obligatoryjnego trybu przyjmowania anonimowych zgłoszeń, chociaż zarówno w procedurze zgłoszenia wewnętrznego, jak i zewnętrznego taka możliwość może zostać wprowadzona. Ustawodawca uzasadnił to przesłankami praktycznymi: wpływu informacji przypadkowych, niesprawdzonych, może istotnych, ale potencjalnie niepełnych. Sama grupa robocza ds. ochrony osób fizycznych zasygnalizowała, że: „trudniej jest prowadzić dochodzenie, jeśli nie można zadać uzupełniających pytań informatorowi”.
Wejście w życie ustawy będzie wiązało się z obowiązkiem ustanowienia wewnętrznych kanałów zgłoszeń przez podmioty zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym (w tym drugim przypadku tych, które zatrudniają do wykonywania pracy zarobkowej co najmniej 50 osób – nie tylko na umowę o pracę). Jest to istotne, gdyż zapewnia, że większe organizacje będą miały ustrukturyzowane metody badania zgłoszeń o naruszeniach prawa.
Procedurę zgłaszania trzeba będzie skonsultować z zakładowymi organizacjami związkowymi lub przedstawicielami pracowników (jeżeli związków nie ma). To podkreśla wagę roli partnerów społecznych w tworzeniu omawianego systemu. Projekt ustawy nakłada na podmioty objęte ustawą obowiązek przekazania informacji o obowiązujących u nich procedurach zgłaszania naruszeń już przy rozpoczęciu rekrutacji lub negocjacji poprzedzających zawarcie umowy. Jak w przypadku dyrektywy 2023/970 o jawności wynagrodzeń, ten moment może być trudno uchwytny – czy chodzi o otworzenie procesu rekrutacji w ogóle (i podawanie w ogłoszeniach o pracę np. linku do strony internetowej z procedurą), czy też rekrutacji odnoszącej się do konkretnej osoby (czyli np. przed rozmową rekrutacyjną z kandydatem wybranym z grona większej liczby aplikujących).
Obsługa wewnętrznych zgłoszeń może być oddana podmiotowi zewnętrznemu. To korzystne rozwiązanie szczególnie dla mniejszych podmiotów, które mogą nie być w stanie samodzielnie zarządzać takimi systemami. Jednocześnie ustawa zapewnia, że wszelkie dane przechowywane przez te zewnętrznych usługodawców muszą być zgodne z przepisami RODO. Wszystkie zgłoszenie wewnętrzne trzeba rejestrować.
Wprowadzenie tych przepisów stanowi krok w kierunku umacniania kultury transparentności i odpowiedzialności w miejscach pracy. Umożliwia to organizacjom wewnętrzne zarządzanie informacjami o naruszeniach, jednocześnie zapewniając, że sygnaliści są chronieni i informacje są odpowiednio obsługiwane.
Będzie też system zgłoszeń zewnętrznych, obejmujący organy o kompetencjach z różnych dziedzin (sądowych, regulacyjnych, nadzorczych, ścigania oraz antykorupcyjnych). Takie podejście ma zapewnić, że zgłoszenia będą trafiać do organów o odpowiedniej wiedzy i umiejętnościach, co jest kluczowe dla skuteczności procedur.
Ważną rolę w procesie zgłoszeń zewnętrznych odgrywać ma Rzecznik Praw Obywatelskich. Jego zadaniem będzie nie tylko świadczenie wsparcia i porad sygnalistom, ale także przyjmowanie zgłoszeń, gdy zgłaszający nie będzie w stanie określić odpowiedniego organu do przyjęcia zgłoszenia. Rzecznik będzie też odpowiedzialny za wstępną weryfikację zgłoszeń i ich przekazywanie do właściwych organów oraz przygotowywanie rocznych sprawozdań dla Komisji Europejskiej. W projekcie ustawy poprzedniego rządu najważniejszym organem w procesie miała być Państwowa Inspekcja Kontroli, ale to się zmieniło.
Ustawa szczegółowo określa obowiązki organów publicznych odnośnie zgłoszeń. Nałożono na nie obowiązki: przyjęcia zgłoszenia, przeprowadzenia wstępnej weryfikacji, a także podjęcia odpowiednich działań następczych. Będą również odpowiedzialne za prowadzenie rejestru zgłoszeń, sporządzanie rocznych sprawozdań oraz regularne przeglądy procedur.
Odrębnym trybem zgłoszenia jest ujawnienie publiczne. Co do zasady może być wykorzystane dopiero po zgłoszeniu wewnętrznym lub zewnętrznym (jako bezpośrednie działanie, gdy odpowiednie działania następcze nie zostały podjęte w odpowiedzi na zgłoszenie).
Kluczowym aspektem ujawnienia publicznego jest zachowanie właściwej sekwencji działań zgłaszającego. Ochrona jest zapewniona, jeżeli sygnalista najpierw dokona zgłoszenia wewnętrznego lub zewnętrznego i w przypadku braku odpowiednich działań w odpowiedzi na to zgłoszenie, dokona ujawnienia publicznego.
Brak odpowiednich działań oznacza, że w przewidzianym terminie nie udzielono informacji zwrotnej lub nie podjęto przeciwdziałań względem naruszenia, co może obejmować niewłaściwą ocenę lub zbadanie informacji o naruszeniu, lub brak odpowiednich działań następczych.
Dyrektywa uwzględnia wyjątki od wymogu wcześniejszego zgłoszenia wewnętrznego lub zewnętrznego. Ujawnienie publiczne bez wcześniejszego zgłoszenia jest dozwolone, gdy sygnalista ma uzasadnione podstawy sądzić, że naruszenie stanowi bezpośrednie lub oczywiste zagrożenie dla interesu publicznego, na przykład w sytuacji wyjątkowej lub gdy istnieje ryzyko wystąpienia nieodwracalnej szkody.
Przykładem sytuacji, w której ujawnienie publiczne informacji jest dopuszczalne bez wymogu wcześniejszego zgłoszenia, może być nagłaśnianie sytuacji związanej z poważnym zagrożeniem zdrowia publicznego. Załóżmy, że pracownik branży spożywczej odkrywa, iż produkty spożywcze wytwarzane przez jego pracodawcę są zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi dla zdrowia. Jeśli pracownik ma uzasadnione podstawy sądzić, że informowanie wewnętrzne lub zewnętrzne nie przyniesie natychmiastowej reakcji i produkty te mogą wyrządzić poważną szkodę konsumentom, może on zdecydować się na ujawnienie problemu publicznie bez wcześniejszego zgłoszenia, aby zapobiec nieodwracalnym szkodom dla zdrowia ludzkiego.
Innym wyjątkiem jest sytuacja, gdy po dokonaniu zgłoszenia zewnętrznego sygnalista mógłby być narażony na działania odwetowe lub istnieje niewielkie prawdopodobieństwo skutecznego przeciwdziałania naruszeniu z uwagi na szczególne okoliczności sprawy, takie jak ryzyko ukrycia lub zniszczenia dowodów, zmowy między organem a sprawcą naruszenia lub udział organu w naruszeniu.
Przepisy ustawy nie znajdą zastosowania, gdy przekazanie informacji o naruszeniu prawa nastąpi bezpośrednio do prasy – wówczas stosowane będzie Prawo prasowe.
Ujawnienie publiczne jawi się jako rozwiązanie, które może w praktyce wywołać najwięcej sporów pomiędzy sygnalistami oraz podmiotami czy osobami, których zgłoszenie będzie dotyczyć. Otwiera to szeroko ryzyko naruszenia dóbr osobistych podmiotów prawnych i osób fizycznych. Zwłaszcza w przypadku pominięcia etapu zgłoszenia wewnętrznego lub zewnętrznego tylko od oceny sygnalisty będzie zależało uznanie, czy ujawnienie publiczne jest uzasadnione, a przy tym co najmniej dwie przesłanki (narażenie na działania odwetowe, niewielkie prawdopodobieństwo podjęcia działań następczych) mają charakter antycypacyjny.
Czytaj również: Dr hab. Makowski: Jako obywatel wolałbym dopłacić i mieć lepsze prawo>>
Środki karne
Projekt ustawy przewiduje sporo sankcji karnych, w tym za uniemożliwienie lub znaczne utrudnianie dokonania zgłoszenia, podejmowanie działań odwetowych, w tym w sposób uporczywy, czy za ujawnienie tożsamości zgłaszającego, osoby pomagającej w zgłoszeniu, lub osoby powiązanej z sygnalistą.
Z kolei po stronie zgłaszającego lub ujawniającego publicznie karalne będzie dokonanie zgłoszenia lub ujawnienia, jeśli osoba ta była świadoma, że naruszenie prawa nie miało miejsca. Niezależnie od odpowiedzialności karnej projekt ustawy wprowadza podstawę prawną do dochodzenia odpowiedzialności cywilnoprawnej za naruszenie dóbr osobistych (art. 15 projektu).
Dodatkowo wprowadzono wykroczenie polegające na braku ustanowienia procedury zgłoszeń wewnętrznych lub niewłaściwym ustanowieniu takiej procedury. Sankcje przewidziane w ustawie różnią się w zależności od ciężkości naruszenia i obejmują kary grzywny, ograniczenia wolności, a w niektórych przypadkach kary pozbawienia wolności.
Vacatio legis
Najnowszy projekt na szczęście zakłada przedłużenie vacatio legis ustawy. Jej przepisy wejdą w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przepisów nakładających na podmioty prawne i organy publiczne obowiązek utworzenia procedury przyjmowania zgłoszeń, które mają wejść w życie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia.
Mirosława Żytkowska, adwokat, wspólnik w BWHS Wojciechowski Springer i Wspólnicy
Bartłomiej Dąbal, paralegal w BWHS Wojciechowski Springer i Wspólnicy
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
