Sądy administracyjne wydają kolejne wyroki dotyczące osiedli covidowych. Jak na razie linia orzecznicza jest  bezlitosna dla deweloperów, którzy wykorzystując furtkę w przepisach covidowych, budują na ich podstawie. Nie inaczej było i w tym konkretnym wypadku.  

Czytaj w LEX: Kontynuacja budowy po śmierci inwestora oraz po rozwodzie inwestorów >

Bloki na podstawie ustawy covidowej

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę dewelopera (sygnatura akt: II SA/Bk 369/21), który chciał wybudować trzy wysokie bloki w sąsiedztwie szpitala zakaźnego. Powołał się przy tym na art. 12 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej jako: ustawa covidowa). Na podstawie tego przepisu wolno budować z pominięciem praw budowlanego i przepisów planistycznych, ale tylko gdy inwestycja służy walce z pandemią. Przepis obowiązywał do 5 września ubr. 

Deweloper poinformował urząd miasta o swojej inwestycji, a ten zgłosił to powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego (PINB).  Urzędnicy wezwali również  właściciela działki do złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie rozpoczętych robót budowlanych.  Wyjaśnił, że inwestycja prowadzi w związku z przeciwdziałaniem COVID-19.

Na podstawie zebranych materiałów i po kontroli PINB postanowił wstrzymać budowę. Deweloper sprzeciwił się i wniósł zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB), ale ten je oddalił.

Sprawdź w LEX: Czy inwestor powinien rozebrać kontenery, których nie można zalegalizować? >

Według WINB - zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie pozwolenia na budowę z wyjątkiem inwestycji enumeratywnie wymienionych w art. 29 - 31 tej ustawy. Budowa budynków mieszkalnych nie jest wymieniona w tych przepisach. Nie została więc zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

WINB przypomniał, że w tej konkretnie sprawie inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem inwestycji. Dlatego PINB słusznie wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy oraz  poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej.

WINB podkreślił również, że budowa bloków nie powinna być prowadzona  w trybie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy covidowej. Regulacja  została przygotowana, zgodnie z intencją ustawodawcy, w związku z zaistniałym stanem epidemicznym i niedopuszczalne jest jej wykorzystanie w celach wykraczających poza cel ustawy covidowej. Inwestor, decydując się na podjęcie działań na podstawie art. 12, powinien mieć świadomość, że w tym trybie wolno realizować takie zamierzenia inwestycyjne, których realizacja zakończy się w krótkim czasie, by mogły zostać wykorzystane do działań związanych ze zwalczaniem wirusa SARS-CoV-2.

Czytaj w LEX: Pojęcie inwestycji budowlanych związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 >

Inwestor: budowa jest legalna

Deweloper wniósł skargę do WSA. Według niego działanie nadzoru budowlanego jest bezprawne. Inwestycję prowadzi na podstawie art. 12 ustawy covidowej a skoro tak, to nie mają zastosowania uregulowania praw budowlanego, ponieważ ta ustawa wyłącza ich stosowanie. W efekcie czego PINB nie może kontrolować jego budowy.

 

W ocenie dewelopera budynki zostały przewidziane i zaprojektowane w ściśle określonym celu zgodnym ze specustawą, tzn. mają służyć przeciwdziałaniu rozprzestrzeniania się COVID-19 oraz pomagać zwalczać skutki społeczno-gospodarcze COVID-19, zwłaszcza dla osób dotkniętych skutkami gospodarczymi i ekonomicznymi kryzysu spowodowanego epidemią tej choroby.

Inwestycja ma polegać na budowie bloków z mieszkaniami o niewielkim metrażu. Skutki COVID-19 dotkną bowiem nie tylko sfery zdrowotnej, ale i społecznej oraz ekonomicznej i wyrządzą spustoszenie w sferze gospodarczej. Działania inwestora polegające na budowie małych tanich mieszkań w pełni spełniają cel przeciwdziałania COVID-19, a zamierzona inwestycja będzie służyła dłużej temu celowi niż chociażby szpitale tymczasowe.

Czytaj w LEX: Skutki specustawy ws. koronawirusa dla branży budowlanej >

Deweloper nie zgodził się z organami, że w trybie art. 12 specustawy powinny być realizowane takie zamierzenia inwestycyjne, których realizacja zakończy się w krótkim czasie, by mogły być wykorzystane w celu przeciwdziałania COVID-19. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, tj. fakt, iż skutki panującej epidemii będą odczuwalne jeszcze przez bardzo długi okres czasu, inwestycje prowadzone w celu przeciwdziałania COVID-19 będą mogły służyć temu celowi jeszcze przez co najmniej kilkanaście lat, co podważa logikę wywodu nadzoru.

Czytaj w LEX: Informacja o prowadzeniu robót budowlanych - w jaki sposób jej dokonać, aby była skuteczna? >

Naruszono prawo

WSA nie podzielił opinii dewelopera i oddalił skargę.  Według niego, jak trafnie zauważył skarżący, istota sprawy rozbija się o to, czy organy nadzoru budowlanego są uprawnione do kontroli inwestycji prowadzonych przez inwestora pod rządami art. 12 ustawy covidowej. Skarżący stoi na stanowisku, że przepis wyłączył możliwość takiej kontroli, a organy nadzoru twierdzą odwrotnie. Zdaniem sądu rację mają organy.

W informacji z  26 maja 2020 r. wskazano rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (1 czerwca 2020 r.). Inwestor spełnił zatem wymogi ustawowe wynikające z art. 12 ustawy covidowej.

Sprawdź w LEX: Czy inwestycje zgłoszone na podstawie przepisów covidowych mogą funkcjonować po ustaniu pandemii? >

Jednakże w ocenie WSA, spełnienie formalnych wymogów dotyczących informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 i 3, nie spowodowało, że wszelkie organy administracji publicznej, w granicach swojej właściwości, utraciły prawo kontroli inwestora co do jego zamierzenia inwestycyjnego i oceny, czy owe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem.

Działania inwestorskie na mocy art. 12 ust. 1 specustawy ograniczone zostały do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, rozumianych jako wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków choroby, o której mowa w ust. 1 (art. 2 ust. 2 specustawy).

Zdaniem WSA dla oceny, które z tych działań mogą zostać zaliczone do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż przepis art. 12 specustawy, zgodnie z art. 36 ust. 1 specustawy, utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (utracił moc z dniem 5 września 2020 r.). A zatem przepis art. 12 specustawy był przepisem czasowym i przez ten pryzmat należy oceniać uprawnienia podmiotów, do których był kierowany. Działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy.

Sąd całkowicie nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, że uprawnienia nabyte pod rządami tego przepisu rozciągnęły się na okres, kiedy przepis ten już utracił moc. Skoro od samego początku wiedziano o czasowości obowiązywania przepisu i nie wprowadzono żadnych regulacji przejściowych, to jasnym i czytelnym było, że kolejne regulacje, które się pojawią w tym przedmiocie, mogą być zupełnie inne. I tak się w rzeczywistości stało. 

Sprawdź w LEX: Na jakiej podstawie organ ma stwierdzić czy roboty budowlane prowadzą do zagrożenia bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi w związku realizacją inwestycji antycovidowej?  >

Orzeczenie chwalą prawnicy. 

W opinii Macieja Górskiego, adwokata  sąd wyraźnie stwierdził, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione do kontroli inwestycji realizowanych w oparciu o art. 12 specustawy COVID-owej.

- Z brzmienia tego przepisu jasno wynikało, że może on służyć jedynie inwestycjom realizowanym w celu przeciwdziałania COVID-19. Inne inwestycje, także te, które rzekomo miały służyć tym celom (jak w niniejszym stanie faktycznym leżącym u podstaw zapadłego rozstrzygnięcia) nie mogą być prowadzone bez pozwolenia na budowę. Zapadłe rozstrzygnięcie przesądza, że organy nadzoru budowlanego są kompetentne do ustalenia czy inwestycja jest realizowana w oparciu o wymagane zezwolenia, tym samym są też kompetentne do ustalenia czy budowa na podstawie art. 12 specustawy COVID-owej jest realizowana w celu przeciwdziałania COVID-19 czy nie. Przepisy prawa budowlanego nie mają zastosowania tylko w przypadku tych inwestycji, które są realizowane w celu przeciwdziałania COVID-19. W takich sytuacjach postępowania wszczęte przez organy nadzoru stają się bezprzedmiotowe - uważa mec. Górski.

I dodaje:  Jeżeli jednak nie można uznać, że budowa jest realizowana w takim celu to organ nadzoru budowlanego powinien wydać postanowienie o wstrzymaniu budowy na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. potraktować taką inwestycję jako samowolę, realizowaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji organ poinformuje inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację, która wymagać będzie zgodności z miejscowym planem i de facto uzyskania pozwolenia na budowę.  Co bardzo istotne, sąd wskazał jakie inwestycje należy uznać za realizowane w celu przeciwdziałania COVID-19. Sąd, podzielając stanowisko organów, wskazał że "przepis art. 12 specustawy zezwalający na prowadzenie działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 należy rozumieć w ten sposób, że musiały to być działania, które doraźnie i w miarę natychmiastowo prowadziły do zwalczania zakażenia, zapobiegania rozprzestrzenianiu się, profilaktyki oraz zwalczania skutków choroby.”  Sąd nie podzielił poglądu skarżących, że za taką inwestycję uznać można budowę tanich mieszkań. Nie uznał zatem, że do zwalczania skutków COVID-19 zaliczyć można kwestie ekonomiczne i gospodarcze, bo, jak wskazał „już bowiem nawet z literalnego brzmienia przepisu art. 12 i art. 2 ust. 2 specustawy wynika, że mowa jest tam o skutkach odnoszących się do sfery zdrowotnej”. Ponadto sąd podkreślił także, że do inwestycji mieszczących się w dyspozycji art. 12 specustawy nie można zaliczyć działań, których przydatność w zwalczaniu COVID-19 mogłaby powstać rok lub dwa po utracie mocy tego przepisu, przy okazji podkreślając ściśle tymczasowy charakter tej regulacji.

Czytaj w LEX: Uzgodnienia usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu >

Podobnego zdania jest adwokat Jacek Kosiński. 

- Należy zgodzić się z rozstrzygnięciem WSA. Niemniej uważam, że problematyka prawna tych spraw jest dużo bardziej złożona. Przy nieco innych stanach faktycznych może budzić dużo większe kontrowersje. Odnosząc się wyłącznie do treści uzasadnienia wyroku, moim zdaniem inwestor dość niefrasobliwie próbował zakwalifikować inwestycję mieszkaniową jako przeciwdziałanie Covid-19 - mówi mec. Kosiński. 

Według niego co prawda ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w art. 2 ust 2. definiuje przeciwdziałanie Covid-19 także jako zwalczanie społeczno-gospodarczych skutków tej choroby. Niemniej powołanie się na fakt kryzysu i przeciwdziałaniu mu poprze zabudowę mniejszych i tańszych mieszkań jest moim zdaniem nieuzasadnione. Trzeba pamiętać, że mówimy o absolutnym wyjątku wyłączającym stosowanie prawa budowlanego, ochrony zabytków i planowania przestrzennego dla inwestycji budowlanych służących przeciwdziałaniu Covid-19. Wyjątki należy interpretować zawężająco. A idąc tokiem myślowym inwestora można próbować bronić bardzo szerokiej tezy, że wszelka działalność gospodarcza pomaga wyjść z kryzysu a tym samym stanowiłaby przeciwdziałanie Covid-19. To byłoby nadużycie. Z drugiej strony twierdzenie WSA, że z chwilą wygaśnięcia przedmiotowego przepisu nieukończone obiekty budowlane nie mogą już być dalej realizowane bez spełnienia wymogów prawa budowlanego budzi kontrowersje.  Przecież obiekty te mogły być realizowane całkowicie legalnie na terenach na których nigdy nie uzyskałyby pozwolenia na budowę. Nagle zastosowanie do nich rygorów prawa budowlanego uniemożliwi ich dokończenie czy nawet użytkowanie. Przepisy budzą wątpliwości. Były podyktowane potrzebą chwili. Dlatego są oderwane od systemu prawnego i często idą w jego poprzek. O ile można próbować usprawiedliwiać ich wady z początku pandemii to już późniejszy brak przepisów intertemporalnych i pozostawienie inwestycji w próżni prawnej jest niedopuszczalny.”

Czytaj w LEX: Procedury budowlane w formie elektronicznej - co trzeba wiedzieć >